不可逆轉(zhuǎn)的土地制度改革
2013-08-27 12:02
決策 2013年11期
■本刊記者 查 英
現(xiàn)在有好多反對的聲音，認為會擾亂整個市場。我覺得這是停留在現(xiàn)有的管理認識上，管理能跟上的話完全有能力做好。共產(chǎn)黨執(zhí)政60多年，這種管理能力完全是有的。所以說，不能拿滯后的管理使得制度也是滯后的。
在上一個經(jīng)濟發(fā)展黃金機遇期，中國利用土地制度保障了經(jīng)濟高速增長和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進。但是，由此也形成以土地支撐的經(jīng)濟發(fā)展模式，存在不協(xié)調(diào)、不健康、不可持續(xù)的問題。
對于土地改革的期待，一再升溫。有人甚至認為，這是“一場不可逆轉(zhuǎn)、無法阻擋的改革”。土地制度改革到底何去何從？《決策》雜志采訪了長期研究土地制度、參與國土資源部多項課題的兩位專家：中國人民大學土地資源管理系主任葉劍平、國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副部長劉守英。
土地利用方式必須轉(zhuǎn)變
《決策》：上一輪經(jīng)濟高速增長期，土地寬供應功不可沒。在這一輪經(jīng)濟發(fā)展與城市擴張過程中，土地供應產(chǎn)生了怎樣的結果？
劉守英：有這樣幾組數(shù)據(jù)值得關注。
2003-2012年間，全國國有建設用地供應總量從28.64萬公頃增加到69.04萬公頃，年均增長10.27%，GDP增速與土地供應高度相關。
高速工業(yè)化靠工業(yè)用地的低成本維系。2000-2012年間，全國綜合地價水平、商業(yè)地價水平和居住地價水平年均漲幅分別是10.04%、 1.40%和14.42%，工業(yè)地價水平年均漲幅僅為3.35%，遠低于商業(yè)和居住地價的漲幅。
土地抵押是政府獲得貸款的主要手段。2007-2012年間，84個重點城市的土地抵押面積從12.84萬公頃增加到34.90萬公頃，年均新增4.41萬公頃。土地抵押貸款金額從1.33萬億增加到5.95萬億，年均增幅為34.8%。
城市擴張速度：2000-2011年間，全國城市建成區(qū)總面積從22439平方公里增加到43603平方公里，年均增長率為6.225%。2000-2010年間，城市市區(qū)人口平均增速為35.31%，建成區(qū)土地面積增速為99.29%，建成區(qū)土地面積增速為人口增速的3.95倍。
耕地流失速度：1996-2008年間，建設占用耕地面積數(shù)量龐大，耕地面積凈減少831.71萬公頃。傳統(tǒng)的“南糧北運”已經(jīng)變?yōu)椤氨奔Z南運”。
群體性上訪事件60%與土地有關，土地糾紛上訪占社會上訪總量的40%，其中征地補償糾紛占到土地糾紛的84.7%，每年因征地拆遷引發(fā)的糾紛達400萬件左右。
中國傳統(tǒng)發(fā)展模式高度依賴土地的推動。高投入、高消耗的要素投入方式主要表現(xiàn)為土地的寬供應和高耗費，地方政府的競爭主要依托于土地的招商引資，高速的工業(yè)化依賴于扭曲價格的低成本土地供應，快速的城鎮(zhèn)化依托于政府獨家壟斷下的土地資本化。所以說，要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展方式，必須轉(zhuǎn)變土地利用方式。
《決策》：大多數(shù)人認為，現(xiàn)行土地制度存在多方面的弊端，您認為主要存在哪些弊端？
劉守英：伴隨經(jīng)濟社會發(fā)展，現(xiàn)行土地制度出現(xiàn)的主要弊端表現(xiàn)在四個方面，一是在產(chǎn)權安排上，城鄉(xiāng)兩種土地所有制具有完全不同的土地權利，分屬不同的法律體系管理，尤其是政府成為土地的所有者和產(chǎn)權控制者。
其二，土地市場處于城鄉(xiāng)分割狀態(tài)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要處于無價格的非正規(guī)交易，城市土地由地方政府獨家壟斷土地供應、轉(zhuǎn)讓與回收，土地交易處于賣方壟斷下的買房競爭。由此造成土地價格扭曲和資源配置低效。
其三，土地增值收益分配上，利益主體得失不公。
最后，管理體制上，保耕地和保發(fā)展的目標相沖突，中央與地方博弈，用途管制讓位于規(guī)劃管制，規(guī)劃管制加征地轉(zhuǎn)用制度導致所有制管制，審批和年度計劃管理彰顯無效性、同發(fā)展需求脫節(jié)以及尋租與土地腐敗。
葉劍平：根據(jù)我的研究，制度沒有絕對的好壞，怎樣使制度發(fā)揮出最好的優(yōu)勢是關鍵。產(chǎn)權制度和管理制度兩者一定要配合好，才能使土地市場更有效，使各個產(chǎn)業(yè)用地能夠得到保障。土地制度就是要在一二三產(chǎn)業(yè)間怎樣最好地配置，要為實體經(jīng)濟配置好基本要素，而不是盈利。
政府管理能力要跟上
《決策》：國土資源部多項與土地制度有關的項目您都是重要的參與者，有關土地方方面面的研究您都有涉及，您對土地改革持什么觀點？
葉劍平：如果有人認為土地制度改變市場就會亂，我個人覺得這只是借口。現(xiàn)行土地制度分為土地的產(chǎn)權制度和管理制度，要改革就要改這兩種制度。
憲法規(guī)定我國現(xiàn)行的土地產(chǎn)權制度是城市土地國有，農(nóng)村土地集體所有。在所有權國有和集體所有之外派生出使用權。城市土地的使用權可以流動、交易，產(chǎn)生了中國特色的土地市場，它是有限期的土地使用市場；農(nóng)村土地中，農(nóng)地的承包權、宅基地的永久使用權不能夠進入市場。
土地管理制度是國家統(tǒng)一、計劃式管理，如土地的使用每年的年度計劃，供應量與用途的計劃。從上到下，都由國家控制。由于是一家供應，所以形成了土地天然的壟斷。
改革就看能不能打破壟斷。如果打破壟斷，土地制度就是另外一個延伸——供應土地的人到底是不是只一家，還是原來的土地使用者的土地都可以直接供應。
舉個例子，在三四線城市，我自己有地，有土地的使用權。當企業(yè)需要用地時，100戶住戶居民同意改造，我們能不能直接和企業(yè)談，我們一塊來改造這個區(qū)域？這就是直接供應。假設這種情況能行的話，那剩下的問題就是如何來管理。如果出現(xiàn)了高價格，政府要不要控制？用什么來控制？用行政的還是稅收的方式控制？
農(nóng)村用地，我始終呼吁的是農(nóng)村土地要與城市土地一樣享有平等權利。也即農(nóng)村土地的使用權承包權是不是財產(chǎn)權利？是的話，讓不讓他買賣？要從法律上給他定位。如果宅基地可以流轉(zhuǎn)，它怎么流轉(zhuǎn)？流轉(zhuǎn)后得到的身份到底是什么？誰和誰之間的流轉(zhuǎn)？是村民之間的買賣還是城市資本下鄉(xiāng)買賣，還是市場自由買賣？你去買一塊農(nóng)地然后在那蓋房子這是不允許的，但是符合規(guī)劃的買賣是不是允許？
假設壟斷可破，政府管理就要跟上。因此土地改革，產(chǎn)權制度要改，管理制度也要改。
《決策》：如果可以直接向市場供應土地，會不會導致新一輪的土地兼并?
葉劍平：這個就是管理的問題。在印度以及其它很多國家，對土地都有限制，例如一個人或一個企業(yè)，最多可以有多少土地、這些土地允許你拿來做什么。
產(chǎn)權制度改了管理制度就要改。管理上，土地如何買賣？怎么使用？資產(chǎn)如何規(guī)范？城市里的商業(yè)資本是強大的，出現(xiàn)黑勢力和強買強賣低買高賣怎么辦？不按規(guī)劃用途使用怎么辦？所以政府要有強大的管理保證交易的公平。唯有這樣，才能將有效的市場配置資源的好處讓老百姓受益、整個國家的發(fā)展受益。
現(xiàn)在也有好多反對的聲音，認為會擾亂整個市場。我覺得這是停留在現(xiàn)有的管理認識上，管理能跟上的話完全有能力做好。共產(chǎn)黨執(zhí)政60多年，這種管理能力完全是有的。所以說，不能拿滯后的管理使得制度也是滯后的。
《決策》：未來制定新的土地制度時，應把握的原則是怎樣的？
劉守英：在下一輪發(fā)展中，不能繼續(xù)走外延擴張和土地粗放利用的老路，必須實現(xiàn)從過去以土地總量供應保增長，向以結構調(diào)整促發(fā)展的轉(zhuǎn)型。通過土地制度創(chuàng)新，優(yōu)化土地利用結構，盤活存量用地，提高土地利用效率，保障下一個戰(zhàn)略機遇期發(fā)展的合理、高效用地。通過擴大試點，為土地制度全面改革提供經(jīng)驗。
葉劍平：簡單來說，就是公平和效率，要有效，更多一點就是有序、可控。
改革說快就非?？?/h2>
《決策》：土地制度改革遲遲沒有較大范圍啟動的障礙是什么？
葉劍平：一個是原來制度的慣性，制度變遷總是漸漸地在變革。其次從中央和地方對改革的目標來看，中央宏觀上思考國家怎樣平穩(wěn)地又好又快發(fā)展。地方上更注重眼前利益，土地財政被批評得很多，農(nóng)民的土地不能進入市場，只能通過征收，政府拿增值利益大頭。地方政府有這樣的慣性。
不管是農(nóng)村人還是城市人都是公平的，財產(chǎn)權也是公平的。既然都要達到公平，為什么不去維護公平？維護公平要靠法律和管理。
《決策》：在目前形勢下判斷，如果真要打破土地壟斷、允許農(nóng)村土地入市交易，會在哪個時間段實現(xiàn)？
葉劍平：在中國，任何一項制度的建立，說快就非?？?。領導重視立即就能拿出一個方案，馬上就可以實施了。如果還不是最急的事，那可能就要往后推了，如果快的話，這兩年就能看到。
《決策》：現(xiàn)在有很多地方并沒有真正推進土地“確權”，長久來看容易導致新的土地糾紛。如何理解“確權”在土地改革中的意義？
劉守英：中國目前的土地產(chǎn)權基礎保障存在重大缺陷，土地集體所有主體不明，權力界定不清，保障強度不夠。土地、房屋及自然資源的登記和權屬管理，仍然按部門分置。登記機關不統(tǒng)一，權證不符，既不利于土地權利的保護，也不利于土地的管理。中央政府必須下決心完成對農(nóng)村所有土地資源的確權、登記和頒證，將所有土地資源確權到每個農(nóng)民手中，為下一階段的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和人口城鎮(zhèn)化提供基礎制度服務。按照《物權法》的要求，盡快出臺不動產(chǎn)統(tǒng)一登記法律法規(guī)，推進實施以土地為基礎的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，統(tǒng)一法律依據(jù)、登記機關和權屬證書等。
《決策》：有關土地產(chǎn)生的矛盾大多因為利益分配不公引發(fā)，土地制度改革要怎樣設計才能解決土地增值收益分配不公的問題？
劉守英：土地增值收益分配問題，關乎社會公平、城市可持續(xù)發(fā)展和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，必須放在土地制度改革重中之重的地位。必須根據(jù)土地增值收益的產(chǎn)生原理，借鑒國際經(jīng)驗，制定土地增值收益的合理分配原則，根本改革目前土地增值收益歸政府的狀況，建立土地增值收益歸社會的機制，保障原土地所有者獲得公平補償和土地級差地租，保障城市基礎設施建設所需的土地和資金，保障土地增值收益回饋社會，讓公民分享。其次要區(qū)分“漲價歸公”與“漲價歸政府”，防止“歸公”的土地增值變成地方政府，乃至部分地方政府官員的體制外收入，保證“漲價歸公”的土地增值回饋社會。另外可借鑒我國臺灣等地經(jīng)驗，實行“區(qū)段征收”，以用地模式改革促進土地增值收益合理分配；最后建立土地基金制度。將一定比例的土地收益歸集起來，用于調(diào)劑豐欠余缺，平抑市場波動對地方財政的影響，實現(xiàn)土地收益的“年際”合理分配。
《決策》：目前廣東、深圳、重慶等地方試點改革取得了哪些成效？有沒有值得推廣的經(jīng)驗？
葉劍平：肯定有，包括安徽也有。深圳比較特殊，它的土地改革是全面實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，所有的土地都歸國有。這是一種模式，相當于國有收購集體，然后宣布全部國有，因此也沒有農(nóng)民了，即便從事農(nóng)業(yè)也不叫農(nóng)民，作為產(chǎn)業(yè)分工農(nóng)業(yè)只作為一份職業(yè)。
重慶的地票制度，我個人覺得這是征地制度的變相模式，還是為城市服務的。它相當于預征，愿意的就將地票先放在交易場所里，然后將指標統(tǒng)一起來進行城市規(guī)劃與供地，而非按照市場交易，也并非買賣雙方能夠談，這種模式還是前面的壟斷，只是把范圍擴大了一些而已。
目前地方試點的模式等都還是傳統(tǒng)上的土地不能夠進入市場，只是在政府統(tǒng)一規(guī)劃下進行的重新組合。
試點不具備普遍性，是實驗性的。試點之后可能會總結出一套辦法包括管理辦法和制度設計，當理論和試點實踐層面都成熟了，什么時候推出來是最佳的，那就是中央層面的決策和決定了。我想通過幾年的摸索，各個方面都應該具備經(jīng)驗。
劉守英：土地制度改革牽一發(fā)而動全身，目前地方上的試點改革，如成都瓦窯村的“長久不變”以及廣東的“三舊”改造都積累探索了實際的經(jīng)驗。我個人覺得可選取若干典型地區(qū)進行試驗，再予以總結上升到國家政策。那么有沒有一個時間表來步步推進？
我個人覺得2015-2017年，有幾件事需要完成：重點形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場；探索國有土地資本化經(jīng)營模式；建立土地財產(chǎn)稅制度，形成新的土地增值收益分配機制；形成多渠道的地方政府融資體系。
到2020年，基本確立兩種土地所有制權利平等、市場統(tǒng)一的現(xiàn)代土地制度，以規(guī)劃和用途管制為手段的現(xiàn)代土地管理體制。
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