● 大衛(wèi)·阿夏里納

什么是大學(xué)治理

治理是一個(gè)多維概念。高等教育治理結(jié)構(gòu)可以分為三大類，因國(guó)家管制程度不同而有所不同，不同地區(qū)差異性很大：歐洲大陸的國(guó)家管制通常非常強(qiáng)大，英國(guó)教師公會(huì)的權(quán)力大于國(guó)家，在美國(guó)則是由受托人和行政人員負(fù)責(zé)管制，政府作用甚微。

雖然沒(méi)有針對(duì)治理的單一定義，大學(xué)自治被廣泛視為治理的主要內(nèi)容。不斷加強(qiáng)的自治成為全球治理改革的主導(dǎo)趨勢(shì)。

實(shí)際上，更多的自治權(quán)有助于大學(xué)構(gòu)建更具效率的決策機(jī)構(gòu)。通常情況下，近期的治理改革涉及選舉產(chǎn)生的合議機(jī)構(gòu)向被任命的管理人員和利益相關(guān)方代表移交責(zé)任。因此，決策結(jié)構(gòu)和過(guò)程變得更具有層次。在決策結(jié)構(gòu)中引入或增加外部支持者通常被視為改善大學(xué)與公眾之間聯(lián)系的方式。這也反映了對(duì)學(xué)者在現(xiàn)代世界管理大學(xué)的能力的日益關(guān)注。

自治這一概念本身一直在改變，教科文組織1997年明確的定義和歐洲大學(xué)協(xié)會(huì)在2007年所制定的定義說(shuō)明了對(duì)自治的看法是如何變化的。見(jiàn)表1。

賦予大學(xué)更多的自治權(quán)需要從國(guó)家直接調(diào)控模式轉(zhuǎn)變?yōu)橹荚诒M量減少日常監(jiān)管的新制度。所謂“評(píng)估狀態(tài)”（Evaluative State）的出現(xiàn)，通過(guò)質(zhì)量保證、認(rèn)證和競(jìng)爭(zhēng)性撥款促成了新的監(jiān)管方式得到更多地使用。

建立自治實(shí)體可能需要立法改革，包括大學(xué)的法律地位從國(guó)家機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾蔚墓不蚍菭I(yíng)利企業(yè)實(shí)體。丹麥的大學(xué)已成為自治公共機(jī)構(gòu)，日本已把大學(xué)轉(zhuǎn)變?yōu)楦咂髽I(yè)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)。賦予大學(xué)獨(dú)立法律地位通常被視為有效自治的前提。一旦大學(xué)得到獨(dú)立法律地位，它們便對(duì)其運(yùn)營(yíng)和教育服務(wù)提供負(fù)有法律責(zé)任，因此，應(yīng)該對(duì)教育結(jié)果負(fù)責(zé)。

表1 對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)自治的不同認(rèn)識(shí)

問(wèn)責(zé)制與更大的自治權(quán)密切關(guān)聯(lián)。大學(xué)須證明其公共資源支出合理并報(bào)賬。

在大學(xué)享有獨(dú)立法律地位的大部分國(guó)家，權(quán)力屬于治理委員會(huì)。此類委員會(huì)的結(jié)構(gòu)及其決策過(guò)程十分重要，主要是由于遴選成員的標(biāo)準(zhǔn)。為促進(jìn)機(jī)構(gòu)的民主治理，委員會(huì)應(yīng)包括各種利益相關(guān)方，包括職工、學(xué)生和外部社區(qū)成員。基于委員會(huì)的治理模式有助于確保機(jī)構(gòu)的反應(yīng)能力。

聯(lián)合國(guó)教科文組織1997年《關(guān)于高等教育教學(xué)人員地位的建議》確認(rèn)了學(xué)術(shù)自由的原則。實(shí)施《關(guān)于教學(xué)人員的建議書》的專家委員會(huì)負(fù)責(zé)該文書的監(jiān)測(cè)與執(zhí)行工作。在歐洲，歐洲理事會(huì)通過(guò)《學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治建議》，制定了新的規(guī)定。

盡管在最近幾年進(jìn)行了改革，但在大多數(shù)體系中，機(jī)構(gòu)自治仍被控制在一定限度內(nèi)。特別是，通常不允許大學(xué)自由變更學(xué)費(fèi)、借款，或擁有諸如島嶼和建筑等大規(guī)模資產(chǎn)。

依照最純粹的自治模式，大學(xué)將能夠：借款和籌款、擁有學(xué)校建筑物和其他資產(chǎn)、完全掌管學(xué)校預(yù)算、規(guī)定行政和管理規(guī)則及程序、雇用并解雇包括教職人員在內(nèi)的工作人員、規(guī)定薪酬水平和非薪金福利、控制錄取標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)定學(xué)費(fèi)以及規(guī)定課程和學(xué)位。

人力資源管理是機(jī)構(gòu)自治的主要組成部分。許多政策有意將普通公務(wù)人員轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ｂ毚髮W(xué)員工。澳大利亞、加拿大、英國(guó)、美國(guó)和日本等國(guó)的大學(xué)就是這樣。在這些國(guó)家，2004年實(shí)施的“合并”改革使得之前國(guó)立大學(xué)的工作人員成為了大學(xué)雇員。

賦予大學(xué)更多自治權(quán)的努力通?？梢宰匪葜僚c教育服務(wù)提供或教育效果有關(guān)的問(wèn)題。舉例來(lái)說(shuō)，僵化的政府調(diào)控通?？梢越忉尀楹卧S多大學(xué)對(duì)于環(huán)境變化和社會(huì)需求反應(yīng)緩慢。作為回應(yīng)，許多大學(xué)進(jìn)行了旨在使大學(xué)治理現(xiàn)代化的改革，通過(guò)分權(quán)以使機(jī)構(gòu)更加靈活敏捷。此類舉措將有助于大學(xué)更好地參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。澳大利亞、丹麥、芬蘭、法國(guó)、德國(guó)、日本、荷蘭和葡萄牙等國(guó)于近期推行了本著這一精神的改革。

自治的另一動(dòng)機(jī)源自“決策過(guò)程應(yīng)更接近那些將受決定影響的人群”這一理念。自治也被視為促進(jìn)為取代官僚政府機(jī)構(gòu)頒布的傳統(tǒng)法令而做出的自下而上的方法和大學(xué)戰(zhàn)略規(guī)劃的必要條件。

大學(xué)治理的重要性及其與質(zhì)量和表現(xiàn)的聯(lián)系導(dǎo)致基準(zhǔn)評(píng)估（Benchmarking）受到越來(lái)越多的重視。尤其是現(xiàn)在，教育的供應(yīng)和需求日益國(guó)際化。近年已采取若干措施對(duì)大學(xué)治理進(jìn)行基準(zhǔn)評(píng)估。歐洲大學(xué)協(xié)會(huì)的自治分?jǐn)?shù)卡、經(jīng)合組織治理方針以及世界銀行制訂的篩分卡均為評(píng)估高等教育的治理工作提供了不同方法。基準(zhǔn)評(píng)估的趨勢(shì)可以促進(jìn)各機(jī)構(gòu)間的競(jìng)爭(zhēng)。

關(guān)于高等教育體系轉(zhuǎn)型如何受到多種因素的綜合驅(qū)動(dòng)，歐洲提供了很好的例證。在全球化及新興經(jīng)濟(jì)體的競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的背景下，歐洲各國(guó)在《里斯本議程》中表述了共同愿景和戰(zhàn)略。通過(guò)認(rèn)識(shí)到大學(xué)是創(chuàng)建知識(shí)社會(huì)過(guò)程中必不可少的環(huán)節(jié)，這一綜合框架尋求恢復(fù)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力和社會(huì)凝聚力。在全球競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)代，大學(xué)間互相競(jìng)爭(zhēng)，大多數(shù)歐洲改革議程側(cè)重于將借鑒企業(yè)部門的原則及結(jié)構(gòu)。就此而言，賦予大學(xué)更多的自治權(quán)預(yù)計(jì)將增強(qiáng)大學(xué)制定戰(zhàn)略教育愿景的能力，提升研究和創(chuàng)新，并加強(qiáng)大學(xué)與更廣泛社會(huì)的聯(lián)系及合作。例如，大學(xué)—產(chǎn)業(yè)合作。

博洛尼亞進(jìn)程①（1999年-2009年）2010年成功地建立了歐洲高等教育區(qū)（歐洲高教區(qū))，學(xué)生和教學(xué)人員在區(qū)內(nèi)可以自由流動(dòng)。因此，歐洲高等教育體系變得更加透明，更具可比性。高等教育規(guī)范為學(xué)士、碩士和博士三類周期結(jié)構(gòu)，在這一點(diǎn)上，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了博洛尼亞進(jìn)程的目標(biāo)。除了這種結(jié)構(gòu)改革，歐洲高教區(qū)重述了大學(xué)治理的核心原則及價(jià)值，并就與機(jī)構(gòu)自治、學(xué)術(shù)自由和社會(huì)平等有關(guān)的議題溝通。有用于衡量建立區(qū)域高等教育區(qū)進(jìn)程的明確規(guī)定的目標(biāo)。例如，歐洲高教區(qū)成立后到2020年，至少有20%的學(xué)生在其他歐洲國(guó)家入學(xué)就讀。

雖然總的趨勢(shì)有利于更多的自治權(quán)，但根據(jù)具體情況和模式，總體趨勢(shì)會(huì)發(fā)生變化。在機(jī)構(gòu)自治程度偏低的國(guó)家，例如大多數(shù)歐洲大陸國(guó)家和許多亞洲國(guó)家（比如日本），大學(xué)承擔(dān)責(zé)任增加的趨勢(shì)明顯。相反，在大學(xué)已具有相當(dāng)自治權(quán)的地方，諸如美國(guó)，正在做出努力使監(jiān)管框架落實(shí)到位，從而確保高等教育與更廣泛的政治問(wèn)題和目標(biāo)間具有更好的一致性。

作為一種全球性趨勢(shì)，國(guó)家治理和學(xué)術(shù)自治對(duì)立的雙模式不再有效。隨著新的參與者出現(xiàn)，尤其是質(zhì)量保證機(jī)構(gòu)，治理安排的復(fù)雜性更為顯著，并更加多元化。事實(shí)上，治理和質(zhì)量保證之間的關(guān)系越來(lái)越緊密。

質(zhì)量保證是治理的主要形式

隨著高等教育擴(kuò)張并日益多元化，質(zhì)量保證成為高校和政府關(guān)注的主要問(wèn)題。質(zhì)量保證是指高等教育質(zhì)量持續(xù)的評(píng)估和提高，包括評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)、保證、維持和改進(jìn)過(guò)程。

對(duì)質(zhì)量保證的關(guān)注，由若干關(guān)鍵因素導(dǎo)致：首先，隨著高等教育大眾化的發(fā)展，出現(xiàn)了更為多元化的教育提供機(jī)構(gòu)，建立了不同類型的機(jī)構(gòu)及不同時(shí)長(zhǎng)的研究方案，教學(xué)服務(wù)模式也各不相同。與不斷增長(zhǎng)的需求有關(guān)的另一現(xiàn)象是私立教育機(jī)構(gòu)（包括營(yíng)利機(jī)構(gòu)）的快速增長(zhǎng)。其次，在許多國(guó)家，畢業(yè)生失業(yè)和就業(yè)不充分問(wèn)題被視為高等教育教學(xué)質(zhì)量低下的表現(xiàn)。將高等教育和勞動(dòng)力市場(chǎng)趨勢(shì)之間脫節(jié)的認(rèn)識(shí)與內(nèi)部動(dòng)態(tài)結(jié)合在一起，促使政府更加重視構(gòu)建質(zhì)量保證機(jī)制或建立質(zhì)量保證機(jī)構(gòu)。

政府改革賦予大學(xué)更多的自治權(quán)，通常促成了對(duì)新的質(zhì)量保證的需求。此外，除了國(guó)內(nèi)高等教育體系的轉(zhuǎn)型，高等教育和勞動(dòng)力市場(chǎng)的日益國(guó)際化對(duì)質(zhì)量保證也提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?？缇硨W(xué)習(xí)和學(xué)習(xí)者的增加體現(xiàn)了高等教育領(lǐng)域的重大變革?？缇掣叩冉逃沟迷擉w系的管理和對(duì)其質(zhì)量的監(jiān)控變得更為困難。為此，聯(lián)合國(guó)教科文組織與英聯(lián)邦各國(guó)學(xué)習(xí)共同體聯(lián)合制訂了關(guān)于高等教育開(kāi)發(fā)教育資源的指導(dǎo)方針。

雖然質(zhì)量保證的需求被廣泛認(rèn)可，但它是否應(yīng)采取并設(shè)定為制度的方式頗具爭(zhēng)議。然而，圍繞確保高等教育方法的核心要素已出現(xiàn)了一些共識(shí)，其中包括設(shè)置半自治機(jī)構(gòu)（緩沖機(jī)構(gòu)），明確規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，在大學(xué)內(nèi)引入自我評(píng)估。

質(zhì)量保證的發(fā)展趨勢(shì)

· 工作人員、學(xué)生和教育社區(qū)所有成員的作用日益被視為在高等教育機(jī)構(gòu)內(nèi)建立更健全質(zhì)量文化的關(guān)鍵因素。發(fā)展此類文化需要時(shí)間和精力，因?yàn)樗c價(jià)值觀、信仰、思維方式和文化要素密切相關(guān)。

· 高等教育機(jī)構(gòu)正在開(kāi)發(fā)一種更好、更有效的數(shù)據(jù)和信息使用方法，以促進(jìn)所有利益相關(guān)方的參與，并促成戰(zhàn)略管理和持續(xù)改進(jìn)。同時(shí)，發(fā)展針對(duì)機(jī)構(gòu)內(nèi)不同群體的明確反饋循環(huán)導(dǎo)致了更大的凝聚力。

· 內(nèi)部質(zhì)量保證進(jìn)程被納入一個(gè)復(fù)雜的環(huán)境內(nèi)，其中包括外部法規(guī)、財(cái)務(wù)限制、高等教育領(lǐng)域的其他發(fā)展以及社區(qū)本身。

質(zhì)量保證能力全球倡議

世界銀行和聯(lián)合國(guó)教科文組織結(jié)成伙伴關(guān)系以支持質(zhì)量保證能力全球倡議（GIQAC），該倡議旨在為發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家的高等教育質(zhì)量保證能力建設(shè)提供幫助。GIQAC的主要發(fā)展目標(biāo)是通過(guò)促進(jìn)全球和區(qū)域知識(shí)共享，比如有關(guān)“外部和內(nèi)部質(zhì)量保證機(jī)構(gòu)”的區(qū)域講習(xí)班和培訓(xùn)；有關(guān)“質(zhì)量保證機(jī)構(gòu)和高等教育機(jī)構(gòu)治理和領(lǐng)導(dǎo)能力”的次區(qū)域講習(xí)班，在世界各地進(jìn)行高等教育有效質(zhì)量保證能力建設(shè)。

GIQAC的成員包括七個(gè)區(qū)域網(wǎng)絡(luò)：

AfriQAN-非洲質(zhì)量保證網(wǎng)絡(luò)

ANQAHE-阿拉伯高等教育質(zhì)量保證網(wǎng)絡(luò)

APQN-亞太質(zhì)量網(wǎng)絡(luò)

CANQATE-加勒比地區(qū)高等教育質(zhì)量保證網(wǎng)絡(luò)

ENQA-歐洲高等教育質(zhì)量保證協(xié)會(huì)

INQAAHE-高等教育質(zhì)量保證機(jī)構(gòu)國(guó)際網(wǎng)絡(luò)

RIACES-伊比利亞美洲地區(qū)高等教育質(zhì)量保證網(wǎng)絡(luò)

GIQAC提供的能力建設(shè)活動(dòng)包括：

（1）以多種語(yǔ)言設(shè)立有關(guān)質(zhì)量保證做法資料的國(guó)際信息交換場(chǎng)所，包括公布、儲(chǔ)存和傳播最新信息；

（2）開(kāi)發(fā)其他基于互聯(lián)網(wǎng)的質(zhì)量保證知識(shí)共享和能力建設(shè)工具；

（3）設(shè)立全球工作組以就關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行討論并共享信息；

（4）提高質(zhì)量保證能力的區(qū)域研討會(huì)；

（5）針對(duì)缺乏質(zhì)量保證體系及未加入任何現(xiàn)有質(zhì)量保證網(wǎng)絡(luò)的國(guó)家開(kāi)展政策對(duì)話；

（6）在發(fā)展中國(guó)家培訓(xùn)外部評(píng)審員，用于在其所在國(guó)從事質(zhì)量保證實(shí)踐；

（7）質(zhì)量保證專家組的國(guó)際人員交流，從而提供并獲得技術(shù)援助以構(gòu)建發(fā)展中國(guó)家的質(zhì)量保證能力。

跨境高等教育對(duì)質(zhì)量保證的影響

在國(guó)外學(xué)習(xí)的學(xué)生往往對(duì)改善其母國(guó)的高等教育體系具有積極作用。新觀念和思維模式的引入可對(duì)“輸出國(guó)”人類、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展做出顯著貢獻(xiàn)。因此，也需要用新形式的質(zhì)量保證來(lái)檢驗(yàn)國(guó)際和國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)。

在一些國(guó)家，雖然針對(duì)質(zhì)量保證、認(rèn)證和資格認(rèn)定的國(guó)家框架涉及了跨境教育，但它們多半仍不適用于解決這一挑戰(zhàn)。此外，缺乏在國(guó)際層面協(xié)調(diào)各項(xiàng)舉措的全面框架，使一些跨境高等教育機(jī)構(gòu)不受任何質(zhì)量保證和認(rèn)證框架的制約。這反過(guò)來(lái)使學(xué)生和其他利益相關(guān)方面臨著教育供應(yīng)質(zhì)量低和各類不好的教育提供機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。

現(xiàn)有質(zhì)量保證和認(rèn)證體系面臨的挑戰(zhàn)是制訂適當(dāng)?shù)某绦蚝椭贫?，以便同時(shí)覆蓋國(guó)內(nèi)外供應(yīng)者和項(xiàng)目。該舉措將使利益最大化并限制高等教育國(guó)際化的潛在弊端。同時(shí)，跨境學(xué)生、教學(xué)人員、研究者和教授人數(shù)的增長(zhǎng)，使有關(guān)學(xué)歷和專業(yè)資格認(rèn)定的問(wèn)題被提上了國(guó)際合作議程。

聯(lián)合國(guó)教科文組織承認(rèn)外國(guó)學(xué)歷區(qū)域公約促進(jìn)了學(xué)習(xí)者和教學(xué)人員的跨境流動(dòng)，迄今已有世界各地的超過(guò)一百個(gè)成員國(guó)批準(zhǔn)了這一公約。公約的主要目的是通過(guò)更好地確保各國(guó)間互相承認(rèn)學(xué)位和學(xué)歷來(lái)促進(jìn)高等教育領(lǐng)域的國(guó)際合作，減少教師和學(xué)生流動(dòng)的障礙。該公約的價(jià)值和使用的核心是建立完善的國(guó)家質(zhì)量保證措施并監(jiān)測(cè)高等教育體系程序。為了保證針對(duì)性和相關(guān)性，公約不斷更新，以反映最新的趨勢(shì)和問(wèn)題。

2002年聯(lián)合國(guó)教科文組織高等教育質(zhì)量保證、認(rèn)證和資格承認(rèn)全球論壇明確呼吁修訂資格承認(rèn)公約以回應(yīng)解決跨境教育供應(yīng)問(wèn)題的新需求，同時(shí)制訂一些針對(duì)跨境高等教育供應(yīng)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。

另一個(gè)影響跨境質(zhì)量保證的問(wèn)題是，大多數(shù)保證模式均是基于國(guó)家對(duì)教育體系的理解。為克服這些缺點(diǎn)并提供一些指導(dǎo)原則，聯(lián)合國(guó)教科文組織和經(jīng)合組織于2006年制訂了《教科文組織/經(jīng)合組織跨境高等教育質(zhì)量保證指導(dǎo)方針》，為政府、跨境教育提供者、學(xué)生團(tuán)體、質(zhì)量保證和認(rèn)證機(jī)構(gòu)、承認(rèn)機(jī)構(gòu)和專業(yè)機(jī)構(gòu)這六大利益相關(guān)團(tuán)體提供了具體意見(jiàn)，具體包括：政府鼓勵(lì)為有意在其境內(nèi)運(yùn)營(yíng)的跨境高等教育提供者建立綜合、公正和透明的注冊(cè)和/或許可制度；高等教育機(jī)構(gòu)確保其在國(guó)內(nèi)外的方案具有同等質(zhì)量，它們考慮到了運(yùn)營(yíng)所在國(guó)的文化和語(yǔ)言的敏感性。對(duì)這一努力的承諾最好應(yīng)予以公布；質(zhì)量保證和認(rèn)證機(jī)構(gòu)承認(rèn)并檢查跨境教育提供者。這意味著對(duì)評(píng)估準(zhǔn)則的評(píng)價(jià)和報(bào)告，確保標(biāo)準(zhǔn)和進(jìn)程透明、一致并且適當(dāng)。這也意味著考慮到不同國(guó)家高等教育體系的結(jié)構(gòu)與范圍，以及其對(duì)非國(guó)內(nèi)學(xué)生需求的適應(yīng)能力；在全部利益相關(guān)方（包括大學(xué)）之間增加有關(guān)指導(dǎo)方針的知識(shí)并加強(qiáng)應(yīng)用可以有助于跨國(guó)高等教育提供者的質(zhì)量監(jiān)測(cè)和信任建設(shè)。

經(jīng)修訂的《亞洲和太平洋地區(qū)承認(rèn)高等教育學(xué)歷、文憑與學(xué)位的地區(qū)公約》

該公約又被稱作《東京公約》，簽訂于2011年，中華人民共和國(guó)是創(chuàng)始締約國(guó)，為了對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)運(yùn)行環(huán)境的變化做出反應(yīng)，該公約也做出了一些更改。這些變化包括（1）根據(jù)透明、連貫和可靠的程序，通過(guò)在合理的時(shí)間限制內(nèi)使畢業(yè)生有權(quán)公平獲得學(xué)歷承認(rèn)，將重點(diǎn)轉(zhuǎn)移為在承認(rèn)過(guò)程中對(duì)畢業(yè)生的支持；（2）更有力地聲明了除非能出具實(shí)質(zhì)性差異，應(yīng)給予學(xué)歷承認(rèn)的原則；（3）強(qiáng)調(diào)信息和聯(lián)網(wǎng)的重要性，特別是通過(guò)國(guó)家信息中心；（4）作為額外手段，對(duì)諸如關(guān)于新生問(wèn)題的良好實(shí)踐指南、建議和協(xié)議的非約束性方法予以承認(rèn)。