● 彭 潔 華金秋

救災(zāi)資金是指中央和地方政府撥付給受災(zāi)地區(qū)用于抗災(zāi)救災(zāi)的專(zhuān)項(xiàng)資金，是災(zāi)區(qū)社會(huì)公眾的 “保命錢(qián)”，是災(zāi)害救助的重要前提?？茖W(xué)構(gòu)建救災(zāi)資金籌措、管理、運(yùn)用指標(biāo)體系，對(duì)于保護(hù)人民財(cái)產(chǎn)安全、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平與和諧發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。目前，我國(guó)救災(zāi)資金的籌措、管理、運(yùn)用管理的機(jī)制與法制層面尚需完善。理論界雖就救災(zāi)資金管理理論與應(yīng)用進(jìn)行了不少探索和研究，但還未深入展開(kāi)。本文嘗試從救災(zāi)資金的籌措、管理、運(yùn)用環(huán)節(jié)著手，建立相應(yīng)的指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)模型，其中運(yùn)用了層次分析法，并舉例對(duì)指標(biāo)體系的運(yùn)用進(jìn)行評(píng)價(jià)。

一、救災(zāi)資金籌措、管理、運(yùn)用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的內(nèi)涵

（一）評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)

根據(jù)影響救災(zāi)資金籌措、管理、運(yùn)用能力的要素分類(lèi)，可以從基本保障能力、效率運(yùn)行能力、公平度量能力、善后處理能力四個(gè)方面考慮進(jìn)行救災(zāi)資金的籌措、管理、運(yùn)用評(píng)價(jià)。

1、基本保障能力?；颈Ｕ夏芰κ侵冈诰葹?zāi)資金籌措、管理、運(yùn)用評(píng)價(jià)時(shí)，不僅要配備人、財(cái)、物等基本資源，而且要具備科研、法律法規(guī)與政策、完善的組織機(jī)構(gòu)知識(shí)。

（1）社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況。較強(qiáng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，可以為救災(zāi)資金的籌措提供保障。一個(gè)國(guó)家或地區(qū)如具有較強(qiáng)的科研支撐能力，就可以根據(jù)以往的救災(zāi)資金體系進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘和機(jī)制創(chuàng)新，避免救災(zāi)資金在運(yùn)用中的浪費(fèi)、欺詐及濫用。包括的內(nèi)容主要有：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)發(fā)展水平、科研支撐能力、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模。

（2）法律法規(guī)與政策保障。政府在救災(zāi)資金籌集、管理、運(yùn)用中應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)性、公平性和公開(kāi)性原則來(lái)制定相應(yīng)的法規(guī)和政策。包括的內(nèi)容主要有：國(guó)家層面相關(guān)法律法規(guī)和政策的完善程度、國(guó)家層面相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行情況、地方層面相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行情況。

（3）機(jī)構(gòu)設(shè)置。地方政府應(yīng)根據(jù)國(guó)家規(guī)定設(shè)立應(yīng)對(duì)巨災(zāi)管理的相關(guān)部門(mén)并明確其責(zé)任，以保證各司其職。包括的內(nèi)容主要有：救災(zāi)資金籌措機(jī)構(gòu)設(shè)置、救災(zāi)資金管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、救災(zāi)資金運(yùn)用機(jī)構(gòu)設(shè)置。

2、效率運(yùn)行能力。救災(zāi)資金總體體系的構(gòu)建目的在于遵循效率最大化，需要綜合考慮救災(zāi)資金在不同環(huán)節(jié)的投入及管理情況，并對(duì)資金的使用效益進(jìn)行分析。

（1）成本損耗。救災(zāi)資金在籌措、管理、運(yùn)用中，難免會(huì)發(fā)生一些損耗，比如行政經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)的耗用。我國(guó)規(guī)定“各級(jí)政府部門(mén)在組織救災(zāi)捐贈(zèng)工作中，不得從捐贈(zèng)款中列支費(fèi)用”。包括的內(nèi)容主要有：救災(zāi)資金籌措損耗、救災(zāi)資金管理?yè)p耗、救災(zāi)資金運(yùn)用損耗。

（2）運(yùn)轉(zhuǎn)狀況。救災(zāi)資金無(wú)論是籌措、管理還是運(yùn)用都講究時(shí)效性，這就要求跟蹤救災(zāi)資金在各個(gè)渠道和環(huán)節(jié)的執(zhí)行情況和運(yùn)轉(zhuǎn)速度，以實(shí)現(xiàn)救災(zāi)資金的優(yōu)化配置。包括的內(nèi)容主要有：籌措規(guī)模與速度、款物劃轉(zhuǎn)速度、救災(zāi)資金發(fā)放及時(shí)程度、進(jìn)度信息通報(bào)情況、進(jìn)度信息反饋情況。

表1 救災(zāi)資金籌措、管理、運(yùn)用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

（3）效益分析。時(shí)間就是生命，效率就是金錢(qián)。重視救災(zāi)資金籌措、管理、運(yùn)用的效果分析，以最少的人力、財(cái)力、物力創(chuàng)造出最大的價(jià)值。包括的內(nèi)容主要有：?jiǎn)挝毁Y金救助效果、救災(zāi)資金的有效利用程度、救災(zāi)資金的災(zāi)后重建效果。

3、公平度量能力。應(yīng)實(shí)施法律約束和公眾監(jiān)督的手段，確保救災(zāi)資金在籌措、管理、運(yùn)用時(shí)遵循公開(kāi)、公平和公正原則。

（1）信息公開(kāi)公示。救災(zāi)資金公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)很大程度上取決于國(guó)家和地方政府是否制定相關(guān)的法律法規(guī)。此外，救災(zāi)資金籌措、管理、運(yùn)用的透明度又是重中之重。包括的內(nèi)容主要有：救災(zāi)資金籌措、管理、運(yùn)用的透明度、績(jī)效審計(jì)的披露、舉報(bào)電話(huà)的設(shè)立。

（2）公眾滿(mǎn)意度。 救災(zāi)資金運(yùn)用的宗旨是“取之于民，用之于民”。政府及有關(guān)機(jī)構(gòu)在籌集、管理、運(yùn)用救災(zāi)資金時(shí)應(yīng)充分考慮公眾的利益，促使公眾積極參與救災(zāi)資金的捐贈(zèng)、管理和監(jiān)督活動(dòng)。包括的內(nèi)容主要有：公眾廣泛參與情況、對(duì)弱勢(shì)群體補(bǔ)償?shù)年P(guān)注、對(duì)救災(zāi)資金動(dòng)態(tài)管理的態(tài)度。

（3）監(jiān)控效果。 救災(zāi)資金在使用時(shí)容易出現(xiàn)浪費(fèi)、欺詐、濫用、申請(qǐng)程序存在嚴(yán)重缺陷的情況，因此，進(jìn)行預(yù)防性控制的同時(shí)應(yīng)運(yùn)用政府監(jiān)督、媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督三種手段，為救災(zāi)資金的管理和運(yùn)用創(chuàng)造一個(gè)良好的社會(huì)環(huán)境。包括的內(nèi)容有：政府監(jiān)督、媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督。

4、善后處理能力。任何災(zāi)害事件都會(huì)導(dǎo)致社會(huì)出現(xiàn)一種混亂、不穩(wěn)定的狀態(tài)，而這種狀態(tài)有可能持續(xù)一段較長(zhǎng)時(shí)間。善后處理能力就是總結(jié)抗災(zāi)經(jīng)驗(yàn)，為應(yīng)對(duì)下一輪災(zāi)害事件做好準(zhǔn)備。

（1）獎(jiǎng)懲制度。救災(zāi)資金在籌措、管理、運(yùn)用中，應(yīng)本著激勵(lì)原則，根據(jù)具體執(zhí)行情況，做到獎(jiǎng)罰分明。包括的內(nèi)容主要有：對(duì)籌措、管理和運(yùn)用救災(zāi)資金實(shí)施監(jiān)督的獎(jiǎng)勵(lì)情況、對(duì)虛報(bào)、挪用和截留救災(zāi)資金人員的懲罰情況。

（2）經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。加強(qiáng)管理人員素質(zhì)教育，以減少管理人員錯(cuò)報(bào)、漏報(bào)、虛報(bào)救災(zāi)資金的籌措規(guī)模、使用情況，規(guī)范救災(zāi)資金管理。包括的內(nèi)容主要有：參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、管理人員素質(zhì)教育。

（二）評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

構(gòu)建救災(zāi)資金的籌措、管理、運(yùn)用指標(biāo)體系是一項(xiàng)龐大又繁重的系統(tǒng)工作，囊括社會(huì)系統(tǒng)中的多個(gè)領(lǐng)域。本文根據(jù)分類(lèi)指標(biāo)的具體要素，從4個(gè)一級(jí)指標(biāo)、11個(gè)二級(jí)指標(biāo)、34個(gè)三級(jí)指標(biāo)出發(fā)，構(gòu)建救災(zāi)資金的籌措、管理、運(yùn)用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（表1）。

二、構(gòu)建救災(zāi)資金的籌措、管理、運(yùn)用模型

層次分析法(AHP)是美國(guó)著名運(yùn)籌學(xué)家、匹茲堡大學(xué)教授T.L.Saaty于七十年代提出的一種定性和定量相結(jié)合的多目標(biāo)決策分析方法。特別是將決策者的經(jīng)驗(yàn)判斷給予量化，對(duì)目標(biāo)(因素)結(jié)構(gòu)復(fù)雜且缺乏必要數(shù)據(jù)的情況更為實(shí)用。

（一）確定各指標(biāo)的合成權(quán)重

采用層次分析法（AHP）確定權(quán)重，計(jì)算步驟如下：

1、建立層次結(jié)構(gòu)模型。將救災(zāi)資金籌措、管理、運(yùn)用能力作為層次分析的總目標(biāo)層，將基本保障能力、效率運(yùn)行能力、公平度量能力、善后處理能力作為二級(jí)子目標(biāo)；下一層經(jīng)過(guò)篩選確定各項(xiàng)具體指標(biāo)。

2、構(gòu)造判斷矩陣。層次結(jié)構(gòu)模型確定了上、下層(A、B層)元素之間的隸屬關(guān)系,依據(jù)同一層次的各項(xiàng)指標(biāo)或因子的相對(duì)重要性程度,針對(duì)上一層的準(zhǔn)則來(lái)構(gòu)造判斷矩陣,重要性判斷結(jié)果的量化通常采用1—9進(jìn)行標(biāo)度 (表2)。根據(jù)標(biāo)度表,采用專(zhuān)家評(píng)分法可得到判斷矩陣。

表2 判斷矩陣標(biāo)度及含義

3、重要性排序。求判斷矩陣的最大特征根所對(duì)應(yīng)的特征向量W：

即為所求的各具體指標(biāo)的權(quán)重。其中,

4、一致性檢驗(yàn)。第一步，計(jì)算判斷矩陣的最大特征根λmax：

第二步，計(jì)算一致性指標(biāo)C.I.（Consistency Index）

第三步，計(jì)算一致性比例C.R.（Consistency Ratio）

其中R.I.（RandomIndex）為平均隨機(jī)一致性指標(biāo)。取值如表3。

表3 平均隨機(jī)一致性指標(biāo)R.I.

當(dāng)C.R.＜0.1時(shí)，我們認(rèn)為判斷矩陣的一致性是可以接受的；當(dāng)C.R.≥0.1時(shí)，則需要對(duì)判斷矩陣進(jìn)行適當(dāng)修正。

（二）救災(zāi)資金籌措、管理、運(yùn)用模型的不足

本模型運(yùn)用層次分析法對(duì)救災(zāi)資金的籌措、管理及運(yùn)用進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。然而，層次分析法中根據(jù)專(zhuān)家意見(jiàn)建立的判斷矩陣具有較強(qiáng)的主觀性和人為性?？紤]到重大自然災(zāi)害爆發(fā)的無(wú)規(guī)律性和巨大破壞力，此模型更需研究學(xué)者謹(jǐn)慎思考、認(rèn)真研究并反復(fù)模擬計(jì)算。此外，選取不同的指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)也會(huì)對(duì)救災(zāi)資金的籌措、管理及運(yùn)用效果產(chǎn)生影響。政府可以根據(jù)學(xué)者的研究，借鑒國(guó)內(nèi)外實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，建立一套科學(xué)、合理的救災(zāi)資金籌措、管理、運(yùn)用評(píng)價(jià)體系，真正實(shí)現(xiàn)救災(zāi)資金的合規(guī)籌措、高效管理與透明運(yùn)用。

三、應(yīng)用舉例

下文以Y省來(lái)舉例說(shuō)明，在確定救災(zāi)資金的籌措、管理、運(yùn)用指標(biāo)權(quán)重時(shí)，邀請(qǐng)此方面的專(zhuān)家為指標(biāo)權(quán)重的確定提出意見(jiàn)，編制相應(yīng)的專(zhuān)家調(diào)查問(wèn)卷。問(wèn)卷根據(jù)救災(zāi)資金籌措、管理、運(yùn)用一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)分成三個(gè)部分，每部分根據(jù)表2所給出的判斷矩陣標(biāo)度進(jìn)行對(duì)比。根據(jù)和積法對(duì)每位專(zhuān)家調(diào)查問(wèn)卷進(jìn)行計(jì)算，得出各指標(biāo)的權(quán)重并對(duì)各結(jié)果取平均值，最終得到各指標(biāo)的權(quán)重及合成權(quán)重。

（一）確定救災(zāi)資金籌措、管理、運(yùn)用模型各指標(biāo)的合成權(quán)重

1、對(duì)救災(zāi)資金籌措、管理、運(yùn)用此一級(jí)指標(biāo)，二級(jí)指標(biāo)基本保障能力、效率運(yùn)行能力、公平度量能力和善后處理能力因素相對(duì)重要性的比較，見(jiàn)判斷矩陣A-B。

A B1B2B3B4一致性檢驗(yàn)B1B2B3B4 146 1/4 13 CR=0.066<0.1，通過(guò)一致性檢驗(yàn)1/31/5 1/6 1/3 1 1/7 3571權(quán)重W 0.108 0.273 0.562 0.056

2、對(duì)于基本保障能力此二級(jí)指標(biāo)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況、法律法規(guī)與政策保障、機(jī)構(gòu)設(shè)置3個(gè)指標(biāo)之間相對(duì)重要性的比較，見(jiàn)判斷矩陣B1-C1i。

B1C11C12C13 C11 C12 C13 113 112 1/3 1/2 1權(quán)重W 0.211 0.241 0.548一致性檢驗(yàn)CR=0.018<0.1，通過(guò)一致性檢驗(yàn)

3、對(duì)于效率運(yùn)行能力此二級(jí)指標(biāo)，成本損耗、運(yùn)轉(zhuǎn)狀況、效益分析3個(gè)指標(biāo)之間相對(duì)重要性的比較，見(jiàn)判斷矩陣B2-C2i。

B2C21C22C23 C21 C22 C23 1 3 5 1/3 1 3 1/5 1/3 1權(quán)重W 0.106 0.260 0.633一致性檢驗(yàn)CR=0.037<0.1，通過(guò)一致性檢驗(yàn)

4、對(duì)于公平度量能力此二級(jí)指標(biāo)，信息公開(kāi)公示、公眾滿(mǎn)意度、監(jiān)控效果3個(gè)指標(biāo)之間相對(duì)重要性的比較，見(jiàn)判斷矩陣B3-C3i。

B3C31C32C33 C31 C32 C33 1 1/3 1/5 3 1一致性檢驗(yàn)CR=0.037<0.1，通過(guò)一致性檢驗(yàn)1/3 5 3 1權(quán)重W 0.633 0.260 0.106

5、對(duì)于善后處理能力此二級(jí)指標(biāo)，獎(jiǎng)懲制度、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)2個(gè)指標(biāo)之間相對(duì)重要性的比較，見(jiàn)判斷矩陣B4-C4i。

B4C41C42 C41 C42 1 3 1/3 1權(quán)重W 0.25 0.75一致性檢驗(yàn)CR=0<0.1，通過(guò)一致性檢驗(yàn)

6、二級(jí)指標(biāo)對(duì)一級(jí)指標(biāo)的合成權(quán)重。

評(píng)價(jià)指標(biāo)B2 0.273 B3 0.562 B4 0.056合成權(quán)重W C11 C12 C13 C21 C22 C23 C31 C32 C33 C41 C42 B1 0.108 0.211 0.241 0.548 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0.106 0.26 0.633 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0.633 0.26 0.106 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0.25 0.75 0.023 0.026 0.059 0.029 0.071 0.173 0.356 0.146 0.060 0.014 0.042

（二）結(jié)果分析

救災(zāi)資金籌措、管理、運(yùn)用指標(biāo)體系一級(jí)指標(biāo)權(quán)重的計(jì)算結(jié)果 (圖1)顯示，公平度量能力重要程度最高，比重為0.562；其次是效率運(yùn)行能力，比重為 0.273；接著是基本保障能力，比重為0.108；最后為善后處理能力，比重為0.056。數(shù)據(jù)表明，救災(zāi)資金籌措、管理、運(yùn)用過(guò)程中信息的公平公開(kāi)是保障救災(zāi)資金順利規(guī)劃、有效運(yùn)用的重要步驟。救災(zāi)資金的高效籌措、管理、運(yùn)用是救災(zāi)工作的必然要求；遵循“成本最低、效益最大”原則有利于不斷完善救災(zāi)資金的統(tǒng)籌規(guī)劃體系；資源保障是提高救災(zāi)資金籌措、管理、運(yùn)用能力的基礎(chǔ)；善后處理能力是對(duì)救災(zāi)資金運(yùn)用后續(xù)工作的檢查和處理過(guò)程的總結(jié)，是發(fā)現(xiàn)和彌補(bǔ)救災(zāi)資金籌措、管理、運(yùn)用的關(guān)鍵。以上四個(gè)方面在救災(zāi)資金的籌措、管理、運(yùn)用過(guò)程中相輔相成，缺一不可。

圖1 一級(jí)指標(biāo)比較曲線(xiàn)圖

圖2 救災(zāi)資金指標(biāo)體系二級(jí)指標(biāo)比較

救災(zāi)資金籌措、管理、運(yùn)用二級(jí)指標(biāo)權(quán)重的計(jì)算結(jié)果顯示(圖2)：基本保障方面，機(jī)構(gòu)設(shè)置的作用非常明顯，占基本保障能力的54.8%，由此表明，合理設(shè)置救災(zāi)資金籌措機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)、運(yùn)用機(jī)構(gòu)，有利于減少損耗、實(shí)現(xiàn)政府的開(kāi)源節(jié)流。效率運(yùn)行方面，效益分析所占比重最大，接近63.3%，表明救災(zāi)資金單位救助效果、有效利用程度和災(zāi)后重建效果是分析救災(zāi)資金是否實(shí)現(xiàn)效益最大化的重要指標(biāo)。公平度量方面，救災(zāi)資金在各個(gè)環(huán)節(jié)的信息是否公開(kāi)公示起著關(guān)鍵作用，重要性達(dá)63.3%。規(guī)劃救災(zāi)資金活動(dòng)時(shí)應(yīng)遵循原則公平、操作公平，有利于提高救災(zāi)資金的籌措、管理、運(yùn)用透明度，進(jìn)而提高公眾滿(mǎn)意度。善后處理方面，由于救災(zāi)資金在籌措、管理、運(yùn)用中會(huì)出現(xiàn)種種問(wèn)題，經(jīng)驗(yàn)總結(jié)顯得尤為重要。需要通過(guò)不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，切實(shí)提高救災(zāi)資金籌措、管理、運(yùn)用能力。