王敏??戚東寧??張華蓉

【摘 要】本文就我國養(yǎng)老保險基金賬務(wù)風險進行思考，并給出分析和意見。

【關(guān)鍵詞】養(yǎng)老保險；財務(wù)風險；分析研究

我國的養(yǎng)老保險始建于20世紀50年代初期，由國家與企業(yè)按現(xiàn)收現(xiàn)付模式籌資。80年代末90年代初，一些部門和地方開始改革現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險制度，探索統(tǒng)帳結(jié)合的籌資模式，1995年3月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，決定推進基本養(yǎng)老保險模式從現(xiàn)收現(xiàn)付向“社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合”的部分積累體制轉(zhuǎn)變。1997年頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，形成了以現(xiàn)收現(xiàn)付與部份積累相結(jié)合的社會保障制度，黨的十五屆五中全會提出了“要加快形成獨立于企業(yè)事業(yè)單位之外、資金來源多元化、保障制度規(guī)范化、管理服務(wù)社會化的社會保障體系”的要求，國務(wù)院制定了完善城鎮(zhèn)社會保障體系的方案，這個原則是從我國實際出發(fā)，在總結(jié)國內(nèi)外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上發(fā)展形成的，是有中國特色的社會保障制度的重要標志，是符合中國國情的制度創(chuàng)新，也是我國新的養(yǎng)老保險制度的核心內(nèi)容。而這一制度界定了國家對職工養(yǎng)老所應(yīng)負的有限責任，也明確了職工個人應(yīng)負的養(yǎng)老保險責任。從根本上改變了國家、企業(yè)包下來的舊制度，實行社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合，是我國養(yǎng)老保險制度的根本性轉(zhuǎn)變。并向著制度化、規(guī)范化、標準化邁進了一大步。2005年12月31日國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》進一明確了養(yǎng)老保險基金籌資模式實行社會統(tǒng)籌和部份積累相結(jié)合形式，個人帳戶繳費比例由11%調(diào)整為8%，完全由個人繳納。從我國養(yǎng)老保險保險變革進程可以看出，我國的養(yǎng)老保險制度改革中不斷創(chuàng)新和發(fā)展，但新的制度社保基金應(yīng)面臨巨大財務(wù)風險。個人帳戶空帳運行社?；鹑笨诤艽箜棏颜\在中國財富論壇2005講，我國社?；鹑笨诤艽?，企業(yè)和政府交的錢不夠現(xiàn)收現(xiàn)付。目前個人賬戶空賬運行7400億，并且以每年大約1000億的規(guī)模在擴大。

一、社?；鹑笨诔梢?/p>

1.改制形成隱性債務(wù)

基金制養(yǎng)老保險是以‘自我積累、自我保障的基本原則獲得養(yǎng)老金，由社會保障養(yǎng)老體系覆蓋范圍內(nèi)的個人在其年輕時按一定比例自我積累形成的、以個人賬戶形式保有的養(yǎng)老基金，用以保障其自身年老時的基本經(jīng)濟生活安全。對于任何一個社會而言，在此類基金形成之時都將面對全部年齡層次社會保障養(yǎng)老保險體系覆蓋范圍內(nèi)的參與者群體，在其參與者群體中的已參加工作者和退休者，此前沒有繳納過以個人賬戶形式存在的養(yǎng)老金，無法按照基金制社會保障養(yǎng)老制度‘自我積累、自我保障的基本原則獲得養(yǎng)老金，然而由于他們已經(jīng)為經(jīng)濟和社會發(fā)展做出了自己的貢獻，擁有（現(xiàn)在和將來）獲得養(yǎng)老金的權(quán)利，這樣就產(chǎn)生了基金的籌集和支付的實際情況與其基本原則之間的矛盾，形成了在基金制社會保障養(yǎng)老保險體制下的國家對于其覆蓋范圍內(nèi)退休者和在職者的某種負債，這就是隱性債務(wù)。我國養(yǎng)老保險基金從現(xiàn)收現(xiàn)付轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣y(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合”的部分積累籌資模式時，并未注入資金而是直接轉(zhuǎn)嫁給基金制社會保障養(yǎng)老保險基金。形成了養(yǎng)老基金的欠帳。

2.養(yǎng)老基金新欠帳

近幾年來，我國養(yǎng)老保險基金管理雖然建立了“統(tǒng)帳結(jié)合”模式但并未真正實現(xiàn)，雖然為參加基本養(yǎng)老保險的職工建立了個人帳戶，同時公布了參保者個人帳戶儲存額，職工心里有了底帳，未來退休養(yǎng)老金有了保障。但是，目前我國用“社會統(tǒng)籌”部分來支付離退休職工的養(yǎng)老金，也根本不能滿足，所以最直接便利的辦法就是挪用在職職工個人帳戶的資金，這樣就使已按標準繳納基本養(yǎng)老保險費的所有在職職工（中人和新人）的個人帳戶都變成了空帳，即養(yǎng)老保險新的欠帳。此外我國金融市場和資本市場還不完善，養(yǎng)老保險基金積累投資渠道有限，影響?zhàn)B老保險基金保值增值。這樣大的資金缺口，顯然偏離了最初確立的通過建立個人帳戶實施部分基金積累制的改革目標，因此，解決個人帳戶的空帳勢在必行。

3.離退休人數(shù)增長快于參加養(yǎng)老保險人數(shù)的增長。

包括4000多萬已退休人員在內(nèi)，我國上年末的參保人數(shù)只有1.6億多人，僅占城鎮(zhèn)人口的30%左右，不及勞動力人口的15%，覆蓋率不到世界水平的一半。不止如此，2001年以來，在覆蓋的城鎮(zhèn)國有企業(yè)和集體企業(yè)職工中，參保人數(shù)平均增速為4.04%，已經(jīng)低于離退休職工人數(shù)的平均增速6.64%。由于養(yǎng)老金的籌集主要依賴參加養(yǎng)老保險的職工人數(shù)，這種現(xiàn)象必然影響?zhàn)B老金的供求關(guān)系。

二、解決社社?；鹭攧?wù)風險的對策

（一）進行制度創(chuàng)新，降低繳費門坎，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保險制度

進一步完善養(yǎng)老保險制度和政策體系，加快《社會保障法》立法進程，明確政府、參保單位和個人權(quán)力和義務(wù)，明確對參保人員的最低保障承諾，建立對社會養(yǎng)老保險的信心，提高參保人員積極性。

改革創(chuàng)新繳費制度，降低繳費門坎。一是取消繳費年齡限制，允許展期和一次性繳費。對于補繳或一次性繳費除收取本金外還要按市場收益率收取機會成本。二是改革收費辦法，允許以低于最低基數(shù)繳費，在計算退休養(yǎng)老保險待遇時，對低于最低繳費基數(shù)的繳費限按最低繳費計算。

取消社會養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)二元制度，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會養(yǎng)老保險制度。養(yǎng)老保險制度面前人人平等。打通通過財政籌集社會養(yǎng)老保險金鐵渠道，體現(xiàn)社會公平。

（二）實行社?；鸾y(tǒng)籌帳戶和個人帳戶分開管理

社?；鸾y(tǒng)籌帳戶和個人帳戶混帳管理，容易造成政府部門、經(jīng)辦機構(gòu)、參保單位和個人責權(quán)不明，管理混亂，監(jiān)管難。一是養(yǎng)老保險的隱性債務(wù)得不到解決，個人帳戶基金空帳運行，基金不能保值和增值，形成舊帳未清又欠新帳。二是個人帳戶記錄和個人帳戶社?；鸸芾矸蛛x，基金的收支脫離會計監(jiān)督。進行分帳管理勢在必行。

單位繳納社保費存入社保基金統(tǒng)籌帳戶，個人繳納社保費存入個人社?；饚?，“中人”退休時個人帳戶社?；鸱执位蛞淮无D(zhuǎn)入社?；鸾y(tǒng)籌帳戶。兩個帳戶各自平衡，兩人帳戶基金可以相互借用，按市場化原則，有借有還，并按金融和資本市場收益率計息，政府財政部門最終負責統(tǒng)籌帳戶社?；鹗罩胶舛档住?/p>

（三）廣開財源，多渠道籌措社會養(yǎng)老保險基金

1.可以通過財政手段籌集養(yǎng)老金。我國現(xiàn)行養(yǎng)老體制，大多數(shù)還是以企業(yè)為載體的保障機制。效益好的企業(yè)養(yǎng)老金水平已遠遠超過標準；而效益不好特別是虧損企業(yè)的養(yǎng)老金拖欠卻已成常事，企業(yè)一旦被兼并、破產(chǎn)就更為尖銳，使養(yǎng)老金的債務(wù)進一步加大，企業(yè)解決不了的問題，就直接擺到政府面前。按理論和國際經(jīng)驗，轉(zhuǎn)制成本和養(yǎng)老保險的一些債務(wù)應(yīng)由政府承擔，有利于新制度一步到位，也有利于新制度的實施。近年來，中央和地方財政事實上已在不斷給養(yǎng)老保險補充資金。但是目前由于在制度設(shè)計時沒有把財政補助考慮進去，財政補助比較被動，不夠規(guī)范，通過財政手段籌集養(yǎng)老金應(yīng)包括：①調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，可適當壓縮一些屬于“越位”或效率不高的財政支出，用于養(yǎng)老保險的資金缺口；②新的稅收來源，可考慮開征面向社會高收入階層的稅種。如開征遺產(chǎn)稅，餐飲業(yè)，旅館業(yè)，娛樂業(yè)和特殊消費行為的消費稅等，所得收入直接劃人養(yǎng)老保險基金；③發(fā)行長期的（償還期限定為10年以上）的有關(guān)社會保障特種國債，以充實養(yǎng)老保險基金；④彩票在市場經(jīng)濟國家被置于“軟財政”，或是“準稅收”的地位，可以通過財政的再分配完成政府的各項職能，在我國目前建立和完善社會保障體系需要資金很大的情況下，國家擴大和統(tǒng)管彩票發(fā)行，可以充分地體現(xiàn)彩票和社會公益性，也可為籌集養(yǎng)老基金，提供一條新渠道。特別是征收20%的利息稅更使養(yǎng)老金的籌集有了保證，取之于民，用之于民。

2.可變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)補充養(yǎng)老基金。變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)的做法，是對國有資產(chǎn)存量的調(diào)整。這樣做有兩方面的理由，即在過去實行計劃經(jīng)濟時期，長期實行低工資的政策，職工的工資收入中沒有包括各種補償勞動力需要的保險費用，保險費進入企業(yè)利潤中全部上繳給了國家，國家又將其中的一部分或大部分變成了國有的固定資產(chǎn)或其他有形資產(chǎn)的投資，從而使保險費凝結(jié)在國有資產(chǎn)中。另外是長期以來國家是在全部領(lǐng)域進行投資，現(xiàn)在，隨著我國政府職能的轉(zhuǎn)變，政府的投資要逐漸退出競爭性領(lǐng)域，滿足社會公共需要。變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)包括減持國有股、國有中小企業(yè)拍賣、劃轉(zhuǎn)部分國有資產(chǎn)以及國有房地產(chǎn)出售、租賃所得收入的形式。如結(jié)合國有企業(yè)的股份制改革，讓更多效益好的國有企業(yè)上市，通過一級市場發(fā)行股票變現(xiàn)，按照一定的比例劃人養(yǎng)老保險基金；還可通過二級市場回購配售國有股變現(xiàn)，這些國有股變現(xiàn)之后，將成為我國養(yǎng)老基金重要的補充。對國有小企業(yè)的拍賣，除安置部分職工就業(yè)補償外，全部劃歸養(yǎng)老保險基金。這樣做既落實了國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)代表，又彌補了養(yǎng)老保險基金的缺口，劃轉(zhuǎn)國有資產(chǎn)即要考慮到社會養(yǎng)老保險的安全性，又要防止在國有資產(chǎn)評估時出現(xiàn)流失的情況。

3.進一步擴大基本養(yǎng)老保險的覆蓋面。現(xiàn)在參保人數(shù)占城鎮(zhèn)人口的比例在30%左右，對勞動人口的覆蓋面不到15%。隨著我國人口老齡化態(tài)勢加速，養(yǎng)老金的負擔增加會很快。根據(jù)我國《憲法》規(guī)定，所有勞動者都有享受社會保障制度的權(quán)利。目前，我國養(yǎng)老保險包括的范圍除國有企業(yè)、集體企業(yè)和部分事業(yè)單位外，還有部分事業(yè)單位、集體企業(yè)、外資企業(yè)以及大部分私營企業(yè)和個體經(jīng)濟從業(yè)人員游離在社會養(yǎng)老保險之外；還有大部分的政府公務(wù)人員也沒有真正進入社會養(yǎng)老保險范圍；占全國總?cè)丝?0%的農(nóng)村人口的老年保障問題也尚待解決。我國是一個人口眾多的發(fā)展中國家，建立覆蓋全社會的社會保障制度，不是短期內(nèi)能辦到的事情，需要一個較長的歷史過程。從國外的經(jīng)驗看，除了要顧及經(jīng)濟發(fā)展水平外，還要考慮社會成員的意愿。從我國目前的生產(chǎn)發(fā)展水平看，地區(qū)之間社會經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，差異明顯，這就要求社會保險制度改革應(yīng)立足于基本國情，恰當?shù)拇_定保險的范圍、項目、水平，同時社會保險實行多樣化的方法和多層次的結(jié)構(gòu)，在擴大覆蓋面的過程中，除了強制城鎮(zhèn)各種類型的企業(yè)職工參加基本養(yǎng)老保險，按統(tǒng)一稅率繳納保險費外；對于流動人員，城鎮(zhèn)各類企業(yè)中打工的農(nóng)民，也要納人參保的范圍，按規(guī)定的稅率繳納養(yǎng)老保險費，按比例劃入個人帳戶。根據(jù)權(quán)利和義務(wù)對等的原則，享受待遇，調(diào)動參保者的積極性，進一步擴大養(yǎng)老保險的覆蓋面，其根本的目的使更多的社會成員被覆蓋在這一制度下，使其老年生活得到基本的保障，同時還可把擴大部分的統(tǒng)籌金，用于彌補養(yǎng)老基金的資金缺口。增強養(yǎng)老金收不抵支的支撐能力。

4.開辟養(yǎng)老保險基金投資的新渠道。在養(yǎng)老保險體制改革目標、模式甚至更具體的政策組合都比較清晰后，改革成敗的關(guān)鍵無疑取決于改革的管理體制是否有效，尤其是能否確?；鸨挥行У厥褂?、保值、增值。這一問題不僅直接涉及到投保人切身利益和整個養(yǎng)老保險體系的安全，還關(guān)系到融資債券以及轉(zhuǎn)入的國有資產(chǎn)的保值、增值。因此，讓養(yǎng)老保險基金入市的確非常必要，不僅可以拓寬增值渠道，而且可以接近同生產(chǎn)的關(guān)系。根據(jù)勞工組織提供的資料，允許社會保險基金投資的國家，其保險基金投資比例一般為：公司股票60%，公司的債券17%，政府債券6%，短期貸款3%，抵押貸款11%，房地產(chǎn)3%，通常國外養(yǎng)老基金占整個資本市場的25%一45%，是一支絕對不可小視的力量。這就要求我國養(yǎng)老保險基金也應(yīng)采取多種投資方式。從養(yǎng)老保險基金流動性要求較高的特點來看，①要把相當比例的基金存人銀行購買國債，對購買其他債券，要考察它的信用、投資項目的可行性、市場前景與經(jīng)濟效益情況，在全面掌握情況，確保資金安全可靠的基礎(chǔ)上進行投資決策是十分必要的。②隨著入世的到來，我國股票市場的進一步規(guī)范化發(fā)展，近年來在市場規(guī)模，投資者隊伍，投資工具等方面不斷發(fā)展壯大，吸引養(yǎng)老保險基金進入股票市場的條件在逐步成熟。養(yǎng)老保險基金以少量的比例和漸進的方式，開始可以進入投資股票一級市場為主，然后可以投資一些基金和績優(yōu)藍籌股相對有穩(wěn)定收益的股票。③當前我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠帳較多，國家正加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，但資金缺口較大，養(yǎng)老保險基金應(yīng)抓住機遇，把資金投于國家重點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以購買使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)若干年，以在使用或經(jīng)營期內(nèi)收取有關(guān)費用，約定的收益率作為投資的回報。④從發(fā)展的趨勢看，養(yǎng)老保險基金的投資應(yīng)遵循專業(yè)化的原則。財政部門作為政府的理財部門，不宜進行養(yǎng)老保險基金投資的實際操作，應(yīng)成立專門的投資機構(gòu)，專門從事基金投資運營，對投資的方式、結(jié)構(gòu)、比例等方面進行全面控制和監(jiān)管，以獲取較大的收益，填充個人帳戶，逐步的做實個人帳戶。

三、改革管理體制，完善監(jiān)管制度

改革管理體制，要將社?；鹦姓块T和基金管理部門相分離，建立統(tǒng)一、獨立的強勢監(jiān)管主體，專司監(jiān)管，從制度上最大程度地避免違規(guī)行為的出現(xiàn) 。

在現(xiàn)代風險控制理論中，全面性、獨立性和制衡性是基金管理和風險控制中不可缺少的三條重要原則，是預(yù)防和規(guī)避風險的重要制度保障。具體來說，全面性原則是指風險控制必須涵蓋基金管理的各個環(huán)節(jié)和參與其運作的各個當事人，并滲透到各項具體業(yè)務(wù)過程中去，包括業(yè)務(wù)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督和反饋等環(huán)節(jié)。獨立性原則是指在基金管理的監(jiān)督中，監(jiān)察稽核部門要保持高度的獨立性和權(quán)威性，負責對基金管理的各個部門內(nèi)部風險控制和管理運作進行稽核和檢查。制衡性原則是指在基金管理的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)設(shè)計上要形成一種相互制約的機制，特別是要防范利益沖突與利益輸送問題。對于社?；鸬墓芾磉\作乃至監(jiān)督，這三條原則也同樣應(yīng)該適用。當前，中國的社?；鸸芾肀仨氁隗w系建設(shè)上明確這三條基本原則，要全面地考察制度、管理、運作、投資管理等各個環(huán)的風險所在，建立相應(yīng)的風險控制措施和約束機制。

現(xiàn)行社保管理體制最大特征是政府行政權(quán)力與部門經(jīng)濟利益的雙重壟斷。自我監(jiān)管難題壟斷必須被打破，卻至今不曾打破；壟斷的權(quán)力至少要被監(jiān)督，但從來缺少監(jiān)督的力量。識者早已指出，多年來的社保監(jiān)管一直停留在社保行政主管部門的自我監(jiān)管。1998年后，國家明令社?；饘嵭小笆罩蓷l線”，轉(zhuǎn)向稅務(wù)部門征繳為主，并存入財政專戶，形成勞動保障、稅務(wù)、財政和銀行等多單位的相互監(jiān)督和制約。但在地方政府的強勢介入下，政府各部門的利益交織千絲萬縷，很大程度上形同一體，所謂相互監(jiān)管很難實現(xiàn)。另一個不容忽略的事實是，歷來中國社保改革的決策者和推行者均來自改革受益群體之外。自1991年以養(yǎng)老金保險為核心的社保改革啟動以來，養(yǎng)老保險已從國有企業(yè)擴大到集體、私營企業(yè)職工，乃至個體工商戶和自由職業(yè)者，但龐大的公務(wù)員系統(tǒng)和事業(yè)機關(guān)至今置身局外。這或許是社保改革后繼乏力的另類注腳。當務(wù)之急，是要為社保行政管理權(quán)尋求真正強有力的監(jiān)督力量。如果這種力量不能在身兼“運動員”和“裁判員”的政府內(nèi)部產(chǎn)生，則需放眼公權(quán)力體系之外。