鄧聿文

鄧聿文 中央黨校學習時報社副編審

如果大部制改革達不到轉(zhuǎn)變政府職能的效果，它就會像之前的歷次政府機構(gòu)改革一樣，陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。

今年行政體制改革的一項重要內(nèi)容是，按照大部制的要求，重組國務院各權(quán)力部門。

對于大部制，我們并不陌生。自國務院上一輪機構(gòu)改革后，全國上下很多地方都在推進政府機構(gòu)的大部制改革，引進了大部制的一些形式。不過，遺憾的是，除極少數(shù)外，多數(shù)地方的大部制改革，包括中央部委的大部制改革，基本上未能完全實現(xiàn)改革的初衷或目的。當初轟轟烈烈成立的大部門，最后都回到過去那種臃腫的狀態(tài)，職能并未有本質(zhì)的變化，甚至比過去更加臃腫，更加行政化和官僚化。這背后的原因，就在于我們簡單理解了大部制改革，以為大部制就是把原來管理職能相似、業(yè)務范圍趨同的一些部門簡單地捏在一起，成立一個超級的綜合性管理部門。

大部制這一概念是從西方國家引入的。上世紀七八十年代西方興起了一場新公共管理運動重塑政府，再造公共管理部門，由此政府的效率有了很大提高。但西方的新公共管理運動以及在這一理論指導下的大部制有它的生成條件，即是在一種民主、法治的環(huán)境中形成的。

對政府而言，民主法治首先意味著權(quán)力受到極大制約。換言之，在大部制改革中，存在著一個權(quán)力約束問題。大部制必以權(quán)力受到約束為前提。從這個角度看，我們所理解的大部制，天生就內(nèi)含著缺陷，因為我們實行的大部制，政府的權(quán)力與過去相比，并未有什么減少。

權(quán)力不受約束的大部制會導致一種什么后果呢？過去幾個部門分立，雖然辦事效率低下，但部門之間為了私利，可能互相制約，現(xiàn)在把這些部門合在一起，成為一個超級部門，原來部門之間的分權(quán)就沒有了，權(quán)力更加集中，就沒有制約它們的力量了。此種情形下，政府一定會變得更加為所欲為。

另一方面，既然大部制是按照市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，將職能相對接近的部門進行橫向合并，拓寬管理幅度，那么它也就要求在合并各職能部門的同時，新部門的職能必須跟著轉(zhuǎn)變。大部制改革必須同時要對政府的職能進行精簡和轉(zhuǎn)換，包括行政審批、價格管制權(quán)、資源控制權(quán)和對經(jīng)濟的干預權(quán)，都要大幅縮減。通過精簡機構(gòu)促進政府職能的轉(zhuǎn)變，逐步退出微觀經(jīng)濟領(lǐng)域的直接管理，把更多經(jīng)濟和社會事項交由市場社會調(diào)節(jié)。政府則重點做好宏觀規(guī)劃、政策制定、公共服務及監(jiān)督管理工作，為社會創(chuàng)造一個好的發(fā)展環(huán)境，切實減少微觀管理和具體的審批事項，從而使政府部門更符合市場經(jīng)濟的宏觀管理和公共服務的角色定位要求。這才是大部制改革的核心。

如果大部制改革達不到轉(zhuǎn)變政府職能的效果，它就會像之前的歷次政府機構(gòu)改革一樣，陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。

所以，大部制改革，部門的合并只是一種表象，實質(zhì)是通過機構(gòu)的歸并來優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能，增強政府在公共服務、社會管理、經(jīng)濟調(diào)節(jié)方面的責任。這也是當前我國進一步深化行政管理體制改革的重點和方向。

作為處于“深水區(qū)”的改革，政府改革是中國全面改革的關(guān)鍵。目前經(jīng)濟社會發(fā)展中出現(xiàn)的一系列矛盾、問題和隱憂，歸根溯源，是由政府改革不到位、體制不健全造成的。

對于政府改革，我們需要一個更宏觀的視野來看待。因為政府改革或者確切地說，行政體制改革涉及黨政關(guān)系、政民關(guān)系、政企關(guān)系、政事關(guān)系和政社關(guān)系的調(diào)整，涉及政府內(nèi)部權(quán)責關(guān)系的調(diào)整、組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和人員的調(diào)整，涉及公務員的切身利益。因此，如何在科學發(fā)展觀的指導下，按照經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實需求推進行政體制改革的總體設計和統(tǒng)籌安排，使行政體制改革與經(jīng)濟體制改革和政治體制改革相互促進、相互協(xié)調(diào)，就顯得非常必要。

2008年3月23日，交通部的工作人員在即將摘下的交通部牌匾下留影。當天，新組建的交通運輸部正式掛牌。

科學的改革戰(zhàn)略有兩大要點，一是著眼于全局，二是體現(xiàn)長遠利益。進行行政體制改革的總體設計，是關(guān)于行政體制改革全局和長遠的謀劃，它包括行政體制改革的總目標和分目標（部門目標、區(qū)域目標和階段目標）、行政體制改革的總體方案和具體方案、行政體制改革的實施步驟和相關(guān)政策，等等。

在全面建成小康社會的歷史條件下，我國行政體制改革的總體設計應該是：建立和完善與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應，與民主政治相配套，既符合國際規(guī)則與國際慣例，又兼顧中國實際的公共行政體制。它的主要特征包括科學決策、權(quán)責對等、立足服務、依法行政、注重績效、有力監(jiān)督，目標是使政府管理成為一個獲得公民認可、依托公共財政、提供公共服務、滿足公共需求、奉行公共參與、恪守依法行政、承擔公共責任、接受公共監(jiān)督的公共行政體制。

為此，政府管理創(chuàng)新和改革的觸角要有計劃、有步驟地進入財政民主化改革、行政層級調(diào)整、政府間關(guān)系重構(gòu)、民間組織發(fā)展、黨政關(guān)系模式再造、制約權(quán)力體制的完善等敏感而關(guān)鍵領(lǐng)域，正確處理好黨政關(guān)系和政企、政事、政社關(guān)系，加大政府職能轉(zhuǎn)變力度，繼續(xù)推進政府機構(gòu)改革，依法規(guī)范中央與地方的職能和權(quán)限，積極培育和發(fā)展社會中介組織。

當前而言，政府行政管理體制改革要做到繼續(xù)減少和規(guī)范行政審批，加強社會管理和公共服務，推進依法行政。具體來說，就是要以實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式由政府主導向市場主導轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c，使政府經(jīng)濟建設性主體向經(jīng)濟性公共服務主體轉(zhuǎn)變，以此來提供經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的體制保障；以基本公共服務均等化為重點，使政府盡快成為社會性公共服務的主體，以此來強化政府的再分配職能；以強化政府自身建設和改革為重點，使政府從部門利益、行業(yè)利益、地區(qū)利益中超脫出來，為社會公平正義提供重要的制度保障。其中，以下兩方面在當下又具有迫切性。

一是依法明確政府的職責權(quán)限，包括中央政府與地方政府的職責權(quán)限、垂直管理部門和地方政府在相關(guān)領(lǐng)域的管理權(quán)責、政府各職能部門的職責權(quán)限、政府職能部門和內(nèi)設機構(gòu)各個崗位的職責，做到責任清晰、各司其職，事事有人負責。

二是將財政預算制度改革納入行政管理體制改革范疇。公共財政是政府管理的基礎(chǔ)，預算體現(xiàn)了政府職能的軌跡。但長期以來，我們將財政預算制度改革游離于行政管理體制改革之外，導致行政體制改革與財政體制改革相脫節(jié)。其實，預算改革對于政府職能轉(zhuǎn)變來說是一根重要的指揮棒，對于社會來說是促進公平、改善民生的重要手段，因為沒有預算，政府什么事都辦不成。從這個角度看，財政預算制度改革是政府改革在管理和技術(shù)層面的最佳切入點和突破口。

總之，新階段的行政體制改革具有明顯的結(jié)構(gòu)性、綜合性和配套性的特點，要求我們審時度勢，把握時機，整體部署，周密安排，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，積極穩(wěn)妥地向前推進。只有在總體方案設計科學的前提下，才能夠統(tǒng)籌安排和兼顧行政管理體制改革的長期目標和短期措施，使行政管理體制改革沿著既定的方向分步驟地推進。鑒此，有必要由一個超脫部門利益的機構(gòu)牽頭，組織包括相關(guān)專家在內(nèi)的研討班子，研討和起草改革的總體方案，廣泛征求各方面意見。而在這一過程中，大部制的改革路徑可以看作是政府改革近期目標與長期目標的結(jié)合點。