◎文/中國幸福研究院院長 徐景安

社會主義大旗不能丟

社會主義是中國共產黨的目標與旗幟，堅持社會主義成為不可動搖的政治原則，但至今沒有解釋清楚什么是社會主義。以自由主義為理論旗幟的改革派，認為社會主義從理論到實踐都是錯誤的，主張拋棄社會主義；而左派依然把他們認為正宗的蘇聯(lián)模式及其派生的社會主義（本文稱之原教旨社會主義）作為反對革命的武器，以社會主義的捍衛(wèi)者自居。而改革派卻無從應對，導致使革命似乎左右為難，難以大刀闊斧地推進。

問題的癥結在于：究竟什么是社會主義？我們要堅持和發(fā)展的是什么樣的社會主義？

當年鄧小平是從發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性切入來啟動改革的。他說，我雖然說不清楚什么是社會主義，但“貧窮不是社會主義”，“社會主義就是要發(fā)展社會生產力”，從這里破題引入改革開放，推行市場經濟。

區(qū)別價值目標與路徑選擇

今天要啟動新一輪改革，必須弄清楚什么是社會主義。改革之爭的實質不是姓資姓社之爭，而是真假社會主義之爭。

什么是資本主義？就是資本利益至上的社會。什么是社會主義？社會主義就是社會公共利益至上的社會。社會主義倡導的價值目標與價值理念就是社會公共利益至上。拉丁文SOCILIS，意思就是公共的、集體的、社會的。在人類歷史上，產生過部落利益至上、奴隸主利益至上、皇權利益至上、貴族利益至上、資本利益至上的社會，由此出現(xiàn)了部落社會、奴隸主社會、皇權專制社會、封建貴族社會、資本主義社會，但這些社會的一個共同點都是一部分人的利益至上，而另一部分人的利益受損。因此，主張?zhí)煜聻楣拇笸鐣?，主張全民公共利益至上的社會主義社會，都是人類社會的理想和追求。

但是，如何實現(xiàn)公共利益至上呢？這是路徑選擇的問題。應該說從空想社會主義到科學社會主義以及后來的社會主義運動都走了很大的彎路。這奇怪嗎？在幾千年的人類歷史中，從16世紀提出空想社會主義至今才500年，從馬克思主義誕生至今才160多年，從蘇聯(lián)誕生至今才96年，中國革命勝利才64年，改革開放才35年，要實現(xiàn)人類的理想社會需要探索、實踐以至付出成本與代價。能因為挫折、彎路而放棄對人類理想社會的追求嗎？把社會主義的價值目標與實現(xiàn)路徑混為一談，是產生歧義與爭論的認識根源。社會主義的執(zhí)著堅持者把為實踐證明錯誤的社會主義的路徑當作社會主義的原則；而社會主義的堅決反對者則把社會主義的路徑錯誤當作社會主義本身。

如果對什么是社會主義的上述解釋沒有異義的話，那究竟怎么實現(xiàn)社會公共利益至上呢？也就是，要實現(xiàn)社會主義公共利益至上的價值目標，應該走什么樣的路徑？選擇什么樣的突破口？

破除所有制問題上的誤區(qū)

從空想社會主義到科學社會主義以及后來的社會主義陣營國家，在所有制問題上都犯了同樣的錯誤，簡單地以公有制代替私有制。從認識論上來說，這個錯誤是可以理解的，資本主義是私有制，社會主義似乎當然就是公有制。但是經過實踐的檢驗，公有制尤其是國有制帶來生產力的低下是不爭的事實?？障肷鐣髁x者歐文的“新和諧公社”的試驗，就是由于生產力低下、入不敷出而虧損破產。實行普通公有制的蘇聯(lián)、東歐、中國等，都無一例外地發(fā)生經濟上不去、人民普遍貧困，最終導致蘇東崩潰、中國改革。但社會主義等同于公有制的慣性思維牢牢地固化在原教旨社會主義者的頭腦里，執(zhí)著地堅持著。而自由主義者和不少改革派以同樣的思維方式堅決反對社會主義。

社會公共利益至上，這是社會主義的本質。公有制還是私有制，這是路徑與手段。換言之，應該按照社會公共利益的原則與要求選擇公有制還是私有制，或者什么領域適合公有制、什么領域適合私有制。簡單地以公有化與私有化作為原則與目標都是錯誤的。

從中國今天的現(xiàn)實來看，無論公有經濟還是非公經濟通過平等競爭、公平發(fā)展而產生的稅收成為財政收入，都為實現(xiàn)社會公共利益提供了物質基礎。這里無姓社姓資之分。非公經濟的產值比例高了、交的稅收交多了，就是背離了社會主義，這就是左派的奇談怪論。

1950年至1979年，改革開放前30年財政收入從62.17億元增加到1146.38億元，增長了18.43倍。1979年至2012年改革開放后34年財政收入從1146.38億元，增加到117210億元，增長了102倍。事實證明，非公經濟的引入大大增加我國的財力，為社會公共利益提供了堅實的物質基礎。

公平分配是社會主義的最終體現(xiàn)

目前，我國財政收入的85%是納稅人交的稅，這可是全體公民的錢袋子啊！應是社會公共利益的集中體現(xiàn)！管好、用好公民大眾的錢袋子，這是社會主義的第一原則。把發(fā)展作為黨的執(zhí)政興國的第一要務，是指社會公共利益需要物質基礎，但發(fā)展不等于社會公共利益。社會公共利益至上的體現(xiàn)，要通過公平合理的分配制度來實現(xiàn)。今天我國的主要問題就出在分配上，導致貧富差別擴大、兩極分化嚴重；建設投資膨脹，公共服務不均；行政開支過大，社會保障短缺。分配不合理，造成內需持續(xù)不足，制約經濟發(fā)展；民生問題嚴重，不利社會進步；民眾普遍不滿，影響政治穩(wěn)定。也就是說，分配已成為我國經濟、社會、政治問題的聚焦點，分配改革成為制度瓶頸的突破口。如果說，發(fā)展是為社會主義奠定物質基礎的話，分配才是社會主義實質的最終體現(xiàn)。

經過35年的改革開放，我國政府掌握的財力大大增加。2012年國家財政收入117210億元、全國政府性基金收入37517億元、國有企業(yè)實現(xiàn)利潤21959.6億元，三項共計176686.6億元，占GDP34%。這么一大塊蛋糕怎么分配，這可是頭號大問題。堅持社會主義，卻不管好全國人民的錢袋子；講發(fā)展、喊改革，也不關注全體公民的錢怎么花，這才真正是揀了芝麻、丟了西瓜。

看護好公民錢袋子的方法

——財政監(jiān)管體制改革的思路

說到財政分配體制改革，這就觸及了根本利益。中國沒有《財政法》，只有《預算法》。1951年8月19日中央人民政府政務院頒布《預算決算暫行條例》，一直到1994年3月22日由第八屆全國人民代表大會第二次會議通過《預算法》，1995年11月2日，國務院第三十七次常務會議通過《中華人民共和國預算法實施條例》。《預算法》加《實施條例》，構建了沿用至今的財政體制基本框架。2004年啟動《預算法》修訂，經歷了三屆人大都未通過。目前對公布的《預算法》修正案存在很大分歧。一個國家的預算法，從根本上來說，是社會公眾及其代表機構對政府行政行為的規(guī)范與監(jiān)督，實際是公共決策的民主與法治的制度化。而我國預算法，主要是政府行政部門對所屬機構、單位的規(guī)范與監(jiān)督，基本上是屬于財政部門的工作條例。而這次預算法的修訂，仍是由財政部為主起草，人大的權力沒有變化，公眾參與沒有體現(xiàn)。這樣一項重大改革，必須成立超越部門利益的更權威的機構來領導，建議由中央財經領導小組牽頭，研究制定財稅體制改革的思路與方案，當務之急是強化財政監(jiān)管，以此為依據提出對《預算法》的修正，并作相應的制度安排。這是以財稅體制改革為主線，政治體制改革相配套的具有重大意義的制度改革。

財政監(jiān)管體制改革的基本思路是：

第一、財政信息完整、透明、公開

財政的錢計劃怎么花，最后花哪里，要讓社會公眾知道，人民代表看懂，這是政府接受監(jiān)督的基本前提?！额A算法》修正案對財政信息的公開作了原則的規(guī)定，預算公開到什么程度是關鍵。我國預算支出按功能分成10多“類”，每一個“類”又劃分若干“款”。在編制到“款”的情況下，資金用途的具體去向是不明確的，也就無從監(jiān)督與審議?！额A算法》修正案提出：“報送各級人民代表大會審查和批準的預算草案應當細化。本級公共預算一般收支至少編列到款，重點支出至少編列到項?！边@似乎是一個進步，但這意味著大部分非重點支出依然編列到“款”無從監(jiān)管。而且什么是“重點支出”，界定的權力在政府部門。

建議改為“經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算，應當在批準之日起15個工作日之內向社會公開，公開方式應盡可能便于社會公眾獲取信息,但涉及國家秘密的內容除外。按經濟分類的預算至少公布到款級科目；公務接待費、公務用車購置和運行費、因公出國（境）費等機關運行經費的預算和決算情況應當至少公布到項級科目，審計機關應當予以重點審計并公布審計結果。”

建議增加：“公民、法人或者其他組織對本法規(guī)定公開的預算、預算調整或決算有權依法申請公開，對公開義務機關公開行為不服的可以依法提起行政復議或行政訴訟?！?/p>

《預算法》修正案對預算的完整性作出了規(guī)定：“預算分為公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算”，“各級政府的全部收入和支出都應當納入預算。”這是重大進步。

第二、預算及預算調整審批

預算必須通過人大審批才能執(zhí)行，但我國人大會議舉行前，預算年度就開始了?！额A算法》修正案規(guī)定：“預算年度開始后，各級預算草案在本級人民代表大會批準前，可以安排下列支出：（一）上一年度結轉的支出；（二）必須支付的本年度部門基本支出、項目支出，以及對下級政府的轉移性支出；（三）法律規(guī)定必須履行支付義務的支出，以及其他特殊支出?！鄙弦荒甓冉Y轉的支出與法律規(guī)定必須履行支付義務的支出，可以授權。但第二項中“必須支付的本年度部門基本支出、項目支出，以及對下級政府的轉移性支出”，實際上是囊括了本年度的所有支出，人大預算審批就成了事后追認。在人大審批前，提供部門運行經費是必要的，保留“必須支付的本年度部門基本支出以及與基本支出相關的對下級政府的轉移性支出”，“項目支出”不是維持政府運轉的必須支出，不能在人大審批之前就執(zhí)行。第三項中的“其他特殊支出”，沒有具體界定，也不應在授權之列。

對于預算調整的審批，按《預算法》修正案的規(guī)定，預算的改動不涉及總收支差額的變動，不涉及重點支出類別的金額變動的情況下，其他各“類”支出之間的調整、所有類別中“款”與 “款”以下支出科目的流用都可由政府部門決定，這就使原先通過人大審批的預算走樣。建議將“類、款、項級科目支出額增加或者減少大于預算數(shù)1%以上；預算資金在部門之間發(fā)生流轉的”列入預算變更范圍，必須報經本級人大或及常委會審批。

修正案還規(guī)定：“在預算執(zhí)行中，各級政府依照有關法律和行政法規(guī)規(guī)定應當增加的支出，以及因上級政府增加專項轉移支付而引起的預算支出變化，不屬于預算調整?！逼渲小案骷壵勒沼嘘P法律和行政法規(guī)規(guī)定應當增加的支出”，若是指已頒發(fā)的“有關法律和行政法規(guī)規(guī)定”，這應該在預算中安排。若根據此后的“有關法律和行政法規(guī)規(guī)定”就可調整預算，那等于政府可自行決定預算的變動?！耙蛏霞壵黾訉ｍ椶D移支付而引起的預算支出變化”，若該項支出需要地方予以配套，動用本級財政資金，也需要納入預算。只有該項轉移支付不需要配套的情況下，這種支出的增加可以不作為預算調整。

第三、控制政府運行支出

強化預算約束的重要目的，是控制和降低我國政府的運行成本，從而增加公共服務支出。為此有必要把政府支出分為“機構運行支出”和“公共服務支出”兩大類?，F(xiàn)行財政支出分類是參考國際貨幣基金組織的辦法修定的，取消了行政管理費類別。但根據我國的國情，這不利于控制行政性開支。應將維持政府各部門運行的支出從各項職能性支出中全部剝離出來，與現(xiàn)有的“一般公共服務支出”類別合并，形成“機構運行支出”大類。其余各項職能性公共支出全部歸入“公共服務支出”大類。

對“機構運行支出”制定剛性支出標準。

按各級黨政機關（不包括醫(yī)院、學校等公共服務部門）公務人員占常住人口的千分比制定合理的“財政供養(yǎng)人口標準”，以界定各地政府規(guī)模。用幾年時間，把目前各地編制內外的財政供養(yǎng)人口壓縮到標準以內。

按“財政供養(yǎng)人口”設立人均行政經費支出（包括人員工資和一般行政管理費用、機關服務費用、離退休費用）的剛性分項標準，嚴格限制政府消費。該標準可根據各地經濟發(fā)展水平、社會工資水平和物價水平等因素分為高低幾檔，乘以“財政供養(yǎng)人口”即成為各地方政府的“機構運行支出”標準。一定幾年，其間只根據物價和工資增長指數(shù)進行調節(jié)。對超編人員不提供額外經費，也不允許政府自行“創(chuàng)收”。隨著財政供養(yǎng)人口的減少，用幾年時間，把機構運行支出壓縮到合理水平。

推進事業(yè)單位分類改革。將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營和提供公益服務三個類別。對承擔行政職能的，逐步將其職能劃為行政機構或轉為行政機構；對從事生產經營活動的，逐步轉為企業(yè)；對提供公益性服務的，轉為準法定機構，推行法人治理，強化公益約束。今后不再批準設立事業(yè)編制。

第四、推進公共服務均等化

在承認地區(qū)差別并逐步縮小差別的原則下，分幾檔制定地方各項“公共服務支出”標準，例如中小學教育經費標準按轄區(qū)常住學齡兒童和青少年人數(shù)制定；醫(yī)療衛(wèi)生經費標準按轄區(qū)常住人口數(shù)制定；社保費用標準按轄區(qū)應保人數(shù)制定；農林水利投資和補貼主要按各地務農人口數(shù)和農業(yè)生產條件制定。標準確定后，每年根據預期經濟增長率和財政收入增長率進行調整。各項公共服務支出標準合計，形成一個地區(qū)總的“公共服務支出”標準。

制定按常住人口計算的人均財政支出基準，并根據各地經濟發(fā)展水平、自然地理條件、民族和歷史因素等差異，分幾個檔次制定調節(jié)系數(shù)，形成各地區(qū)的人均財政支出標準。應制定時間表，逐步縮小因歷史因素和經濟發(fā)展水平不同導致的地區(qū)差別，逐步消除特殊群體對公共服務的占有，縮小政府公務員、企業(yè)人員、城鄉(xiāng)居民等各類人群之間的差別。各地財政支出標準由人均財政支出標準乘以轄區(qū)常住人口得到。各地“機構運行支出”標準和“公共服務支出”標準合計不應突破當?shù)刎斦С鰳藴剩⑼ㄟ^測算和調整與后者銜接。上述標準一旦確定，應向社會公開，使社會公眾能夠對各級政府財政資金的使用情況進行監(jiān)督。

中央根據基期年份各地財政支出標準與實際財政收入的差額，確定對各地的一般轉移支付標準。一定幾年，逐年按一定的增長率調整。自建立標準之日起，將絕大部分專項轉移支付變?yōu)橐话戕D移支付，充實地方預算，減少地方政府對賣地的依賴，走出“徒弟財政”的迷局。未來專項轉移只用于少數(shù)有全局意義的重大項目，并納入地方預算，向社會公開，接受地方人大監(jiān)督。

第五、強化人大監(jiān)管功能的制度安排

為了改變人大對財政監(jiān)管 “實質虛置”的狀況，需要對人大審議制度進行相應改革。一是全國人大財經委員會與地方人大有關專門委員會對預算草案與預算調整進行初步審查時應召開專家座談會、聽證會等方式，并允許公眾代表和媒體參加。二是將各級機構編制部門歸屬于各級人大，新增財政供養(yǎng)人員由編制部門召開聽證會等方式，進行初步審查，并允許公眾代表和媒體參加。三是將各級審計部門歸屬于各級人大，負責對決算草案進行審計。四是全國人大財經委員會與地方人大有關專門委員會對決算進行初步審查時，政府部門應接受詢問，并允許公眾代表和媒體參加。五是適應審查工作的需要，全國人大財經委員會與地方人大有關專門委員會需充實人員。六是各級人民代大會延長會議時間，審議預算草案及報告、預算執(zhí)行情況的報告。

對直接關系社會公眾切身利益的財政分配,強化民眾及代表機構的監(jiān)督，是實現(xiàn)公共利益至上的必由之路，是建設社會主義的應有之義，我相信沒有任人、任何部門以任何理由反對。這就能打破我國制度改革的僵局，在健全與完善社會主義的旗幟下啟動新一輪改革。

（作者注：基本思路之一、之二摘錄于上海財經大學教授蔣洪建議，基本思路之三、之四摘錄于中國改革基金會國民經濟研究所副所長王小錄建議）