習艷群

(中國傳媒大學經(jīng)濟與管理學院，北京100024)

1 引言

當前，我國傳媒業(yè)(本文的傳媒業(yè)主要是指傳統(tǒng)的大眾傳播媒介產(chǎn)業(yè)，包括廣播、報紙、電視、圖書等產(chǎn)業(yè)，不包括互聯(lián)網(wǎng)、移動電視、手機電視等新興傳媒業(yè)。)正在進行建國以來最為深刻的體制改革。其中，傳媒產(chǎn)權(quán)制度的變革是我國傳媒業(yè)體制創(chuàng)新的關(guān)鍵突破口。如何在保留傳媒業(yè)喉舌功能的前提下，對我國傳媒業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度進行市場化的變革，是擺在政府和傳媒主體面前的一道亟待解決的難題。本文以系統(tǒng)經(jīng)濟學及其產(chǎn)權(quán)理論為主要理論工具，以系統(tǒng)化的視角，全面地剖析當前我國傳媒產(chǎn)權(quán)制度所處的系統(tǒng)環(huán)境，并從理論上為我國傳媒產(chǎn)權(quán)制度的變革提供思路。

2 我國傳媒產(chǎn)權(quán)制度演變概述

傳媒產(chǎn)權(quán)制度是指圍繞傳媒的有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)，在一定的社會主體之間進行權(quán)責分配的制度體系。新中國成立以來，我國傳媒產(chǎn)權(quán)制度幾經(jīng)演變，才形成了當前的格局。

2.1 當前我國傳媒產(chǎn)權(quán)制度的整體概況

我國傳媒體制具有很強的“外生性”，是在全面模仿和學習前蘇聯(lián)的傳媒體制的基礎(chǔ)上建立起來的。前蘇聯(lián)的所有傳媒資源都收歸國有，由國家統(tǒng)一經(jīng)營，并在國有的前提下，將傳媒資源按照行政級別劃分為中央級、州、邊疆區(qū)、城市等層次的傳媒機構(gòu)，形成傳媒網(wǎng)絡(luò)［6］。

在對前蘇聯(lián)模仿的傳媒模式模仿的基礎(chǔ)上，我國基本上也形成了以國有產(chǎn)權(quán)為主的一元傳媒產(chǎn)權(quán)模式。在我國，傳媒的主權(quán)基本上屬于國家，各類傳媒單位在誕生之初就被定性為事業(yè)單位，是國家行政機構(gòu)的一部分，履行事業(yè)單位的職能。以國家這個產(chǎn)權(quán)主體為中心，傳媒產(chǎn)權(quán)中的使用權(quán)被分給不同級別的傳媒主體，形成了中央級、省(直轄市)級、市級、區(qū)縣級的多層次傳媒結(jié)構(gòu)。這些傳媒主體充當著黨和人民的喉舌，在不同的層面上承擔輿論導(dǎo)向功能，維護社會的穩(wěn)定和發(fā)展。在傳媒國有、多層次經(jīng)營結(jié)構(gòu)前提下，傳媒的管理機構(gòu)呈現(xiàn)出了錯綜復(fù)雜的關(guān)系。廣播、電視、電影屬于國家廣電總局管理，傳統(tǒng)的書、刊、報等紙質(zhì)傳媒屬于國家新聞出版總署管理，網(wǎng)絡(luò)、手機等新興的傳媒(雖然本文的傳媒不涉及新興傳媒，但對新興傳媒分屬多個部門管理也能從側(cè)面體現(xiàn)出當前我國傳媒業(yè)管理機構(gòu)的混亂)屬于文化部、出版總署和國務(wù)院新聞辦公室共同管理。上述主管部門只負責傳媒業(yè)日常行政的管理，傳媒部門的人事任命等事宜，則由中央宣傳部門統(tǒng)一管理。

2.2 我國傳媒產(chǎn)權(quán)制度變遷過程的階段劃分

系統(tǒng)經(jīng)濟學的制度一般理論按照制度的成因和實施機制，將制度分為了自組織制度和層級型制度。根據(jù)這一理論，以新中國的成立為起點，我國傳媒產(chǎn)權(quán)制度的變遷可劃分為三個階段:

第一階段:1949年至1977年，傳媒產(chǎn)權(quán)制度為單一國有而穩(wěn)定的層級型制度。這一階段，我國按照前蘇聯(lián)的媒介制度模式，建立了單一的國有傳媒產(chǎn)權(quán)制度。在計劃經(jīng)濟的控制下，傳媒單位被定性為財政撥款的事業(yè)單位，它的創(chuàng)辦和發(fā)展資金全部由財政部統(tǒng)一審批和分配，它的全部收入和支出都納入政府的管理預(yù)算。這一階段，傳媒業(yè)基本屬于無法可依的境地。作為事業(yè)單位，對傳媒的管理主要是國家政府部門通過行政手段，如下達行政命令、發(fā)布規(guī)范性文件的形式進行。根據(jù)系統(tǒng)經(jīng)濟學理論，層級型經(jīng)濟制度就是通過高層次經(jīng)濟系統(tǒng)或者政府為低層次經(jīng)濟系統(tǒng)直接設(shè)定的制度安排，并監(jiān)督其實施，因此，可以說，這一階段，傳媒的產(chǎn)權(quán)制度處于單一、穩(wěn)定的國有產(chǎn)權(quán)制度階段，屬于層級性制度為主的階段。

第二階段:1978年至2001年，自組織的傳媒產(chǎn)權(quán)制度成為主導(dǎo)，單一的國有傳媒產(chǎn)權(quán)制度開始松動。自組織的傳媒產(chǎn)權(quán)制度是指由多個傳媒主體通過對傳媒產(chǎn)權(quán)制度制度邊界的利用進行實踐行為，從而無形中推動傳媒產(chǎn)權(quán)制度變遷，形成新的傳媒產(chǎn)權(quán)制度。在1978年，《人民日報》等8家報社在財政部的批準下實施“事業(yè)單位，企業(yè)化管理”，標志著我國傳媒單一的國有產(chǎn)權(quán)制度開始松動，雖然所有權(quán)還是屬于國家，但占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等權(quán)利開始分散到不同的主體。這一階段，許多傳媒主體通過在市場上實踐，引導(dǎo)和推動著我國傳媒產(chǎn)權(quán)制度朝著多元化的方向變革。如1999年，湖南電廣傳媒將經(jīng)營性資產(chǎn)剝離上市，當時，我國沒有任何規(guī)章制度允許國有傳媒資本上市，但實踐證明，湖南電廣傳媒的上市行為能較好地推動傳媒產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，符合傳媒業(yè)的市場化的發(fā)展方向。直到2004年2月，國家廣電總局根據(jù)傳媒產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，發(fā)布了《關(guān)于促進廣播影視產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》，其中才首次明令提出“在確保控股的前提下，允許國內(nèi)社會資本進入電臺、電視臺等國有傳媒主體，條件成熟的廣播電視節(jié)目生產(chǎn)營銷企業(yè)經(jīng)批準可以上市融資”，同時還“允許各類所有制機構(gòu)作為經(jīng)營主體進入除新聞宣傳外的廣播電視節(jié)目制作業(yè)，允許境外有實力有影響的影視制作機構(gòu)、境內(nèi)國有電視節(jié)目制作單位合資組建由中方控股的節(jié)目制作公司”。這一個文件的出臺可以被認為是政府推行傳媒產(chǎn)權(quán)多元化變革的一個開端。反過來審視湖南電廣傳媒的上市行為，便是傳媒產(chǎn)權(quán)制度的一次自組織變遷。

第三個階段為2002年至今，傳媒產(chǎn)權(quán)制度的層級性變遷和自組織變遷共同作用，傳媒產(chǎn)權(quán)制度多元化開始凸顯。這一階段，政府已經(jīng)充分肯定了傳媒業(yè)的經(jīng)濟功能，并開始大力發(fā)展和挖掘其經(jīng)濟效益，先后出臺了許多推動傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，放寬了傳媒業(yè)的投融資管理，為傳媒業(yè)的規(guī)模化發(fā)展提供了制度環(huán)境，對傳媒產(chǎn)權(quán)制度進行著漸進式的改革。2004年底和2005年初，國家統(tǒng)計局先后發(fā)布了《文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)分類》和《文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)分類指標體系》兩個政策性文件，標志著我國傳媒業(yè)正式被納入國家產(chǎn)業(yè)政策系統(tǒng)，成為我國產(chǎn)業(yè)政策系統(tǒng)的重要組成部分［7］。與此同時，傳媒主體為了更好地參與市場競爭，也在不斷地通過市場實踐來改革當前的傳媒產(chǎn)權(quán)制度，它們的實踐行為導(dǎo)致的自組織產(chǎn)權(quán)制度變遷和政府的層級型產(chǎn)權(quán)制度變遷一起，推動著我國傳媒產(chǎn)權(quán)制度朝著多元化的方向改革，傳媒產(chǎn)權(quán)制度在這一階段的多元化趨勢已經(jīng)非常明晰。

3 我國傳媒產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)狀

通過對我國傳媒產(chǎn)權(quán)制度的演變階段劃分可知，新中國成立后，我國傳媒產(chǎn)權(quán)制度處于不斷的變化和發(fā)展過程當中。當前我國傳媒產(chǎn)權(quán)制度主要表現(xiàn)為以下現(xiàn)狀:

3.1 以國有產(chǎn)權(quán)為主但權(quán)力分散

昝廷全(2001)根據(jù)經(jīng)濟系統(tǒng)的層次性和資源位理論提出了資源位的層級結(jié)構(gòu)。根據(jù)資源位和產(chǎn)權(quán)之間的對應(yīng)關(guān)系以及資源位的層級結(jié)構(gòu)推導(dǎo)出產(chǎn)權(quán)的層級結(jié)構(gòu):個人產(chǎn)權(quán)、家庭產(chǎn)權(quán)、企業(yè)產(chǎn)權(quán)、區(qū)域產(chǎn)權(quán)、國家產(chǎn)權(quán)和全球產(chǎn)權(quán)(人類產(chǎn)權(quán))等。筆者將這種多層次的產(chǎn)權(quán)層級結(jié)構(gòu)稱為產(chǎn)權(quán)的外部層次，而將每個產(chǎn)權(quán)包含的(對資源位的)所有權(quán)、(對資源位的)占有權(quán)、(對資源位的)使用權(quán)、(對資源位的)收益權(quán)、(對資源位的)處置權(quán)等一組權(quán)利束稱為產(chǎn)權(quán)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。

以國有產(chǎn)權(quán)為主是指在傳媒產(chǎn)權(quán)的外部層次上，我國傳媒產(chǎn)權(quán)主要屬于國家這個層次的經(jīng)濟系統(tǒng)，而權(quán)力分散則強調(diào)在產(chǎn)權(quán)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)上，主要是指所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)的分散。我國傳媒產(chǎn)權(quán)中的所有權(quán)歸國有的同時，傳媒產(chǎn)權(quán)的權(quán)利卻分散在多個不同的層級系統(tǒng)。以廣電業(yè)的產(chǎn)權(quán)權(quán)利分布為例。從新中國誕生之初到現(xiàn)在，我國廣播電視業(yè)布局基本是應(yīng)特定的歷史需求而形成的。目前來看，中國廣播電視業(yè)的布局基本上是與行政區(qū)劃相對應(yīng)的。1999年，國家廣播電視總局提出了地(市)縣職能機構(gòu)轉(zhuǎn)變、有線無線合并、網(wǎng)臺分離的決策，同時以省級廣播電視機構(gòu)為主的廣播電視集團化進程也拉開帷幕。在這樣的基礎(chǔ)上形成了中央、省、市三級辦電視，中央和省 (區(qū)、市)兩級管理的局面，具有濃厚的行政和計劃體制色彩。相應(yīng)的，廣播電視業(yè)的產(chǎn)權(quán)權(quán)利也分布在這幾級傳媒主體身上，國家實際上只擁有所有權(quán)和部分收益權(quán)、處置權(quán)，而占有權(quán)、支配權(quán)、收益權(quán)則被這中央、省、市等幾級傳媒主體實際占有。廣播電視業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度及產(chǎn)權(quán)內(nèi)部結(jié)構(gòu)能充分代表我國傳媒產(chǎn)權(quán)制度的整體面貌。

3.2 產(chǎn)權(quán)主體呈多元化趨勢

近年來，國家相繼出臺一系列關(guān)于鼓勵民營資本、外資以獨資、合資等方式進入允許的傳媒領(lǐng)域的政策，這些政策帶來的直接變化就是有大量非國有資本主體以各種方式進入了傳媒業(yè)領(lǐng)域，它們或多或少的擁有了傳媒的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，甚至有少許資本主體擁有了傳媒的部分所有權(quán)，我國傳媒產(chǎn)權(quán)主體多元化的趨勢凸顯。

以《國務(wù)院關(guān)于非公有資本進入文化產(chǎn)業(yè)的若干決定》(國發(fā)［2005］10號)和《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》(2009年9月26日出臺，簡稱《振興規(guī)劃》)這兩部政策為例。

《若干決定》對非公有資本進入文化產(chǎn)業(yè)，分成了鼓勵、限制和禁止三種情況，有很強的導(dǎo)向性;明確鼓勵和支持民營資本進入，并在股權(quán)比例和相關(guān)領(lǐng)域等方面對民營企業(yè)進一步放寬。鼓勵和支持民營資本參與一些領(lǐng)域的國有文化單位股份制改造，對于民營資本所占股份作了限制，對于不允許民營資本進入的新聞媒體和新聞宣傳業(yè)務(wù)等領(lǐng)域，也作出明確規(guī)定?！墩衽d規(guī)劃》降低準入門檻，“允許進入”的界定更加明確，根據(jù)文化產(chǎn)業(yè)不同類別，通過獨資、合資、合作等多種途徑，積極吸收社會資本和外資進入政策允許的文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，參與國有文化企業(yè)的股份制改造，形成以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的文化產(chǎn)業(yè)格局。

雖然從法律角度來說，我國以傳媒媒體為主體的傳媒產(chǎn)權(quán)依然只屬于國家，但實際上，各類非國有的市場主體以資金注入等方式進入傳媒領(lǐng)域，已經(jīng)掌握了傳媒產(chǎn)權(quán)的部分權(quán)力，有的甚至掌握了傳媒業(yè)資產(chǎn)的部分所有權(quán)。傳媒產(chǎn)權(quán)制度正朝著產(chǎn)權(quán)多元化的方向漸進式變革。

3.3 產(chǎn)權(quán)主體在制度邊界上嘗試變革

制度邊界理論告訴我們，任何制度都存在制度邊界。對于受制度約束的行為主體來講，發(fā)現(xiàn)和研究制度邊界可以更好地利用制度邊界以促進經(jīng)濟增長。從制度變遷的角度上來說，制度邊界被利用得越多、越合理，越能加快制度體系的創(chuàng)新和完善。

在我國傳媒體制變革的這幾十年歷程中，傳媒產(chǎn)權(quán)制度的制度邊界實際上已經(jīng)被各種市場主體發(fā)現(xiàn)和利用。實踐證明，正是因為這些市場主體對傳媒產(chǎn)權(quán)制度的制度邊界利用，才使得我國傳媒產(chǎn)權(quán)制度在發(fā)展的過程中不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，致使傳媒產(chǎn)權(quán)制度在不斷整合和改良中，實現(xiàn)了漸進式的變革。

從我國法律對傳媒事業(yè)單位的定性來看，傳媒是完全屬于國家所有，它的產(chǎn)權(quán)只屬于國家。但非國有資本主體進入傳媒業(yè)后，它們也在不同程度上擁有了除所有權(quán)以外的部分權(quán)利，形成了法律上的傳媒產(chǎn)權(quán)和現(xiàn)實傳媒產(chǎn)權(quán)的不一致。在這幾十年的發(fā)展中，非國有資本主體慢慢獲取了傳媒的部分收益權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)，甚至是部分所有權(quán)和處置權(quán)。雖然這些現(xiàn)實的傳媒產(chǎn)權(quán)形式一直還沒有全部得到法律和制度的認可，但是，它們確實存在過，并且現(xiàn)在依然存在著。它們的實踐行為推動著傳媒產(chǎn)權(quán)制度朝著多元化的方向變革，如通過傳媒主體的市場實踐中，將經(jīng)營性資產(chǎn)剝離注冊公司、上市吸引非國有資本注入等行為都逐步得到了政策和制度的認可。

值得說明的是，我國目前仍然沒有專門針對傳媒產(chǎn)權(quán)制度的正式法律出臺。當前，對于傳媒產(chǎn)權(quán)的界定方式是一些法規(guī)和行政政策，它的法律剛性和強制性不足，條文不明晰，缺乏穩(wěn)定性和必要的處罰措施，實施起來容易變通［9］，這也給制度邊界的產(chǎn)生留下了巨大的空間。

3.4 層級型產(chǎn)權(quán)制度變遷緩步進行

產(chǎn)權(quán)理論表明，政府是制度變遷的重要主體，當對產(chǎn)權(quán)的界定要耗費相當高的談判成本時，或者當前產(chǎn)權(quán)制度明顯與市場現(xiàn)狀不相符時，政府可以通過強制性制度變遷的手段進行產(chǎn)權(quán)制度的變革，在法律上清楚地界定資產(chǎn)的所有權(quán)和收益權(quán)等產(chǎn)權(quán)形式，并提供保護，從而提供一種基礎(chǔ)的制度安排來降低交易成本，實現(xiàn)社會價值的最大化。在系統(tǒng)經(jīng)濟學里，通過這種方式制定的制度就是層級型制度。

1978年，國家財政部批準了包括人民日報社在內(nèi)的8家在京報報社實行事業(yè)單位企業(yè)化管理的財政體制，提倡報社開展經(jīng)營創(chuàng)收活動，實行財政包干的形式。隨后，“事業(yè)單位企業(yè)化管理”的管理模式逐步推廣到了出版業(yè)、電視業(yè)，這種“混合型”的體制模式成為我國媒介制度變遷的第一次重大突破。自此，我國傳媒業(yè)逐步開展了適度的自主經(jīng)營、彌補政府財政支持不足的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。近年來，國家就傳媒業(yè)的經(jīng)濟成分、產(chǎn)權(quán)制度、管理模式、市場體系建設(shè)等諸多方面相繼出臺近百部政策和法規(guī)，對傳媒產(chǎn)業(yè)的市場行為進行宏觀控制，如放寬了傳媒產(chǎn)業(yè)的投融資管制，為傳媒產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化、集約化經(jīng)營提供了制度環(huán)境，資本可以進入傳媒的經(jīng)營部分等，足以見其對傳媒體制改革的重視程度。

當前，政府清楚地認識到傳媒業(yè)的經(jīng)濟屬性和經(jīng)濟功能，并且也深知傳媒產(chǎn)業(yè)在未來國際空間中的戰(zhàn)略意義，已經(jīng)開始思考如何在不影響傳媒“喉舌”功能的前提下，進行傳媒產(chǎn)權(quán)制度的改革。我國傳媒產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了從嚴格控制到逐步放松的過程，但是目前在法律上，傳媒所有制的國有性質(zhì)不變。另外，值得明確的是，當前復(fù)雜的國際形勢和市場經(jīng)濟形勢下，謹慎地對傳媒產(chǎn)權(quán)制度進行漸進式變革是必須的，逐步放開傳媒的產(chǎn)權(quán)與我國國情相適應(yīng)，變化的市場經(jīng)濟會引導(dǎo)政府制定出符合發(fā)展規(guī)律的、科學的層級性制度，只是尚需時日。

4 我國傳媒產(chǎn)權(quán)制度存在的問題

總體來說，我國傳媒產(chǎn)權(quán)制度的變革滯后于我國傳媒業(yè)的現(xiàn)實發(fā)展需求，已經(jīng)成為我國傳媒業(yè)發(fā)展的一個重要障礙。通過總結(jié)和分析，當前的傳媒產(chǎn)權(quán)制度存在諸多的問題。

4.1 傳媒產(chǎn)權(quán)“過度國有化”

在對已有的研究我國傳媒產(chǎn)權(quán)制度文獻進行總結(jié)時發(fā)現(xiàn)，多數(shù)研究者認為我國傳媒產(chǎn)權(quán)的主體不清晰。這一點與系統(tǒng)產(chǎn)權(quán)理論的觀點不符，昝廷全認為在我國傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)制度中，產(chǎn)權(quán)的主體是非常清晰的，國有資產(chǎn)歸國家所有，這一點無論是在法律上，還是在經(jīng)濟運行過程中都沒有任何模糊和不清晰的地方［1］。系統(tǒng)經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)理論認為，導(dǎo)致經(jīng)濟系統(tǒng)效率低下的不是因為產(chǎn)權(quán)的不清晰，而是因為產(chǎn)權(quán)清晰得不合理。一是產(chǎn)權(quán)安排的層次不合理，二是產(chǎn)權(quán)的不完備。具體一點來講就是，把本來應(yīng)該清晰到個人的產(chǎn)權(quán)沒有清晰到個人，而是安排到了其它層次的經(jīng)濟系統(tǒng)，或者說，把本來不該安排給國家的產(chǎn)權(quán)安排給了國家這個經(jīng)濟系統(tǒng)，這個現(xiàn)象就稱為“過度國有化”。

當前，我國傳媒產(chǎn)權(quán)制度就存在這樣的問題。一是傳媒產(chǎn)權(quán)層次以國有產(chǎn)權(quán)為主，過于單一。這種傳媒產(chǎn)權(quán)大部分屬于國家的現(xiàn)狀，屬于傳媒產(chǎn)權(quán)的“過度國有化”。這種安排的層次不合理傳媒產(chǎn)權(quán)制度，把本該屬于企業(yè)或個人的傳媒產(chǎn)權(quán)安排到了國家這個層次，使得傳媒產(chǎn)權(quán)沒有發(fā)揮應(yīng)有的資源配置作用，導(dǎo)致了傳媒在市場運行過程中，產(chǎn)生負外部性、高交易費用和尋租等行為。二是傳媒產(chǎn)權(quán)不完備。產(chǎn)權(quán)的完備性主要強調(diào)的是產(chǎn)權(quán)的內(nèi)層結(jié)構(gòu)，即所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)這一組權(quán)利束的合理分配。在我國，傳媒產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)雖然在名義上屬于國家，實際上，國家并不完整的享有使用權(quán)、收益權(quán)等，而且在使用權(quán)的分配上，實行多頭管理，導(dǎo)致傳媒產(chǎn)權(quán)制度的實施成本比較高，影響了傳媒業(yè)的經(jīng)濟效益。

產(chǎn)權(quán)層次的多元化和合理化是最基本的產(chǎn)權(quán)制度安排。只有允許產(chǎn)權(quán)層次多元化，才能帶動資源位在不同層級的經(jīng)濟系統(tǒng)里合理流動，也才有可能進行產(chǎn)權(quán)交易。傳媒產(chǎn)權(quán)的“過度國有化”已經(jīng)成為我國傳媒產(chǎn)業(yè)的做大做強最大阻力，是我國傳媒產(chǎn)權(quán)制度改革亟待解決的問題。

4.2 國有傳媒產(chǎn)權(quán)主體虛置

根據(jù)我國的傳媒產(chǎn)權(quán)制度，國家作為產(chǎn)權(quán)的所有者和出資人的地位是明確不可動搖的，然而在現(xiàn)實發(fā)展中，由于沒有建立合理的委托代理制度和法人治理結(jié)構(gòu)，國家作為產(chǎn)權(quán)所有者和出資人的經(jīng)濟權(quán)益被長期虛置，沒有任何組織和機構(gòu)明確地代表國家這個出資人的利益，也沒有任何制度保障國家這個傳媒所有者參與國有傳媒的利潤再分配。這種現(xiàn)狀造成了國有資產(chǎn)的無形流失、傳媒業(yè)內(nèi)部管理的混亂以及傳媒主體經(jīng)營效率低下等問題。

同時，我國現(xiàn)行傳媒管理存在多頭管理的問題，即同一個國有資產(chǎn)的所有權(quán)職能分別由不同的政府機構(gòu)(如宣傳部、新聞出版總署、廣電局、財政部、人事部、勞動部等)行使，每個機構(gòu)只承擔部分職能，但都不對傳媒經(jīng)營的整體結(jié)果負責。這種多頭管理存在多種弊端，其中最重要的一條就是，傳媒單位在市場運行過程中，受到多重的行政干涉。與此同時，傳媒的管理層即使造成傳媒單位的資產(chǎn)流失，也不必為其承擔責任，其可利用政府行政上的超強控制推脫責任，將經(jīng)營性虧損推脫為政策性虧損，由此轉(zhuǎn)嫁自身的風險［8］。

4.3 產(chǎn)權(quán)層次之間資源位流通不暢

傳媒業(yè)的發(fā)展需要多方面的資源位支撐，然而當前，我國傳媒業(yè)仍然實施嚴格的市場準入和審批機制固化的產(chǎn)權(quán)模式，這一模式，嚴格阻礙了不同層次產(chǎn)權(quán)主體之間的資源位流通。

產(chǎn)權(quán)的資源配置功能是指產(chǎn)權(quán)安排，也指產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)驅(qū)動資源配置狀態(tài)的改變或影響資源配置的調(diào)節(jié)。以資本這個傳媒產(chǎn)業(yè)做大做強最關(guān)鍵的資源位為例，由于傳媒業(yè)的高投資回報率，許多非國有資本的市場主體都想進入傳媒業(yè)。然后，由于我國傳媒產(chǎn)業(yè)政策的不完備和不穩(wěn)定性，審慎的社會資本不敢貿(mào)然進入傳媒產(chǎn)業(yè)。即使非國有資本主體進入了傳媒產(chǎn)業(yè)，其也只能獲得一定期限的使用權(quán)與收益權(quán)，不能獲得相應(yīng)的實際占有權(quán)和國家認可的傳媒所有權(quán)。鑒于對資本風險的估算，許多投資傳媒業(yè)的社會資本主體都不敢下巨資投入，使傳媒業(yè)的資本資源位流通受到影響。

從當前傳媒經(jīng)營者的角度來說，由于其經(jīng)營的傳媒的產(chǎn)權(quán)是屬于國家的，傳媒所控制的資產(chǎn)是國有性質(zhì)的。因此，未經(jīng)國有資產(chǎn)管理部門的授權(quán)，傳媒經(jīng)營者對傳媒業(yè)的資源位不具有任何處置權(quán)，也不能對傳媒資產(chǎn)進行買賣、抵押、置換等。另外，傳媒經(jīng)營者在吸收社會資本進入傳媒業(yè)時也不擁有決定權(quán)，不能根據(jù)市場環(huán)境及時作出戰(zhàn)略調(diào)整。

資本這個資源位只是傳媒產(chǎn)業(yè)資源位的其中一種，但它能代表當前我國傳媒業(yè)內(nèi)資源位流通的普遍現(xiàn)狀。由于傳媒產(chǎn)權(quán)過度國有化導(dǎo)致的不同層次產(chǎn)權(quán)主體之間的資源位流通不暢現(xiàn)象，在傳媒業(yè)已經(jīng)是一個普遍性的問題。

4.4 產(chǎn)權(quán)制度自組織變遷受阻

我國傳媒業(yè)產(chǎn)權(quán)制度變革的總體目標是“建立歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”。在一個成熟的市場體系內(nèi)，制度的變遷應(yīng)該以自組織制度為主，層級型制度為輔。然而，現(xiàn)實的情況是，我國傳媒產(chǎn)權(quán)制度的變革仍然是以政府調(diào)控的層級型制度為主，自組織制度的變革阻力巨大。

近年來，國家相繼出臺一些關(guān)于民營資本、外資以獨資、合資等方式進入允許的文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的政策，但國家禁止非公有資本、民營資本、外資進入新聞編輯業(yè)務(wù)和出版領(lǐng)域，禁止它們從事新聞機構(gòu)、報刊出版、新聞網(wǎng)站經(jīng)營?？傮w來說，雖然產(chǎn)權(quán)政策有松動的趨勢，但整體呈現(xiàn)“放的少，抓的多”的形勢，我國傳媒產(chǎn)權(quán)制度的變革依然主要是通過政府的政策調(diào)控來推動產(chǎn)權(quán)制度改革緩步前進。市場化的傳媒主體正在嘗試在制度邊界上進行自組織的傳媒產(chǎn)權(quán)制度變革，但是由于我國傳媒政策和法規(guī)的壁壘森嚴，這類自組織的變革依然處于小規(guī)模狀態(tài)，對我國傳媒產(chǎn)權(quán)制度的整體變革的作用較為微弱。

不過總的說來，我國傳媒產(chǎn)權(quán)制度這種以層級型為主、自組織為輔的制度變革方式與我國當前的國情比較符合，在當前復(fù)雜的國際情勢和國際市場環(huán)境中，在沒有找到合適的傳媒產(chǎn)權(quán)制度，即既能保證傳媒的喉舌功能，又能充分的發(fā)揮傳媒的產(chǎn)業(yè)功能的產(chǎn)權(quán)制度之前，不應(yīng)該輕易地傳媒產(chǎn)權(quán)制度變革的進行松綁。但與此同時，應(yīng)該鼓勵自組織的制度變遷模式，畢竟，傳媒主體因為發(fā)展傳媒業(yè)的需求而產(chǎn)生對產(chǎn)權(quán)制度變革的訴求，是符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的。

5 我國傳媒產(chǎn)權(quán)制度變革的思路

我國傳媒體制變革到了不得不面對體制變革中最根本的問題，即傳媒產(chǎn)權(quán)制度變革的時候。如何進行傳媒產(chǎn)權(quán)制度的變革，是政府和廣大傳媒主體當前需要共同解決的問題。在系統(tǒng)時代背景下，對傳媒的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及制度的創(chuàng)新，是一個“摸著石頭過河”的探索過程。

5.1 構(gòu)建多層次的傳媒產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

從我國傳媒產(chǎn)權(quán)制度的外部層次來看，當前我國傳媒產(chǎn)權(quán)的層次主要以國家產(chǎn)權(quán)為主，其它層次的產(chǎn)權(quán)相對缺乏。這種過于單一的傳媒產(chǎn)權(quán)外部層次使得傳媒業(yè)中的諸多市場化交易受阻，使得交易成本增加，特別是制度成本的增加，阻礙了傳媒產(chǎn)業(yè)功能的最大限度發(fā)揮。從傳媒企業(yè)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，當前傳媒企業(yè)內(nèi)部存在的管辦部分、多頭管理、事業(yè)和產(chǎn)業(yè)交叉管理等現(xiàn)象十分普遍。本節(jié)將就傳媒產(chǎn)權(quán)的外部層次單一和傳媒企業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)混亂提出相應(yīng)的變革理念和變革方向。

5.1.1 傳媒產(chǎn)權(quán)外部層次多元

傳媒業(yè)作為一個集諸多子產(chǎn)業(yè)于一體(廣播業(yè)、電視業(yè)、報紙業(yè)等)、承擔多項功能(經(jīng)濟功能、政治功能、文化功能)、聯(lián)通多個組織(傳媒管理部門、傳媒主體以及相關(guān)關(guān)聯(lián)組織等)、跨越區(qū)域(國內(nèi)、國外)的復(fù)雜結(jié)構(gòu)體系，其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)唯有實現(xiàn)多元化，才能有效地發(fā)揮其產(chǎn)業(yè)的功能。因此，根據(jù)傳媒產(chǎn)權(quán)主體與傳媒資源位之間的關(guān)系，以及傳媒資源位的層級結(jié)構(gòu)，結(jié)合當前我國傳媒業(yè)及全球傳媒業(yè)的現(xiàn)實情況，本文將傳媒產(chǎn)權(quán)的外部層次主要分為三個層級:個人傳媒產(chǎn)權(quán)、企業(yè)傳媒產(chǎn)權(quán)、和國家傳媒產(chǎn)權(quán)，用圖1表示:

圖1 傳媒產(chǎn)權(quán)層級圖

個人傳媒產(chǎn)權(quán)對應(yīng)的是個人經(jīng)濟系統(tǒng)，也是經(jīng)濟系統(tǒng)的最小單位。個人傳媒產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)的載體在現(xiàn)實的傳媒領(lǐng)域表現(xiàn)為自媒體。通俗地說，自媒體主要是指單個普通大眾通過數(shù)字化、電子化等手段，向不特定的群體或特定的群體傳遞信息。如在網(wǎng)上個人主頁(博客、微博等)上發(fā)表文章、制作個人原創(chuàng)音頻、視頻、拍攝突發(fā)新聞現(xiàn)場圖片等。這些通過自媒體形式產(chǎn)生的傳媒作品，一旦進入市場，就變?yōu)榱藗髅疆a(chǎn)品，個人就擁有了對這些作品的產(chǎn)權(quán)，從而產(chǎn)生了個人傳媒產(chǎn)權(quán)。

企業(yè)傳媒產(chǎn)權(quán)對應(yīng)的是傳媒企業(yè)經(jīng)濟系統(tǒng)，這個層次的經(jīng)濟系統(tǒng)也是傳媒產(chǎn)業(yè)大系統(tǒng)的最主要構(gòu)成部分。正因為傳媒企業(yè)是傳媒產(chǎn)業(yè)的最主要組成部分，因此，傳媒企業(yè)主體產(chǎn)權(quán)清晰對傳媒產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有十分重要的作用。如果傳媒企業(yè)的產(chǎn)權(quán)界定不清晰，其權(quán)、責利就不會清晰，這樣將導(dǎo)致傳媒企業(yè)無法以完整獨立的市場主體身份參與市場競爭。值得注意的是，理論上來說，按照經(jīng)濟系統(tǒng)的層次，在企業(yè)傳媒產(chǎn)權(quán)和國家傳媒產(chǎn)權(quán)兩個層次之間，還應(yīng)該有區(qū)域傳媒產(chǎn)權(quán)。但筆者認為，傳媒產(chǎn)品作為精神產(chǎn)品，其市場的界限一般不以地域的分界來劃分。區(qū)域傳媒產(chǎn)權(quán)的概念目前主要是與我國的行政區(qū)劃相吻合，如地市臺、省臺等，但實際上，這些以區(qū)域和行政級別來界定的傳媒主體行使的主要是傳媒產(chǎn)權(quán)中經(jīng)營權(quán)，即使用權(quán)，其所有權(quán)依然屬于國家。因此，在我國，區(qū)域傳媒產(chǎn)權(quán)是一個偽概念。因為從市場經(jīng)濟的角度來說，不管是以地域劃分來組建的傳媒單位，還是以資本來組建傳媒單位，它們都必須以傳媒企業(yè)的身份去參與市場競爭，而所謂的省級、市級從本質(zhì)意義上來說，代表的只是傳媒企業(yè)規(guī)模的大小。健全的市場經(jīng)濟市場里只有身份平等的傳媒企業(yè)競爭主體，而不存在以行政級別劃分的不同等級的行政機構(gòu)。

國家傳媒產(chǎn)權(quán)主體從廣義上來說，也屬于參與傳媒市場競爭的傳媒企業(yè)主體，但由于其代表的是大眾的公共利益，不以盈利為目的，因此，可將其歸并為我國傳媒市場中的第三類傳媒產(chǎn)權(quán)主體。國家傳媒產(chǎn)權(quán)對應(yīng)的是國家經(jīng)濟系統(tǒng)，國家通過對傳媒產(chǎn)權(quán)的占有來滿足其宣傳意識形態(tài)、維護社會穩(wěn)定、保證人民公共利益等需求。

由于歷史原因，當前我國傳媒產(chǎn)權(quán)的層次以國家傳媒產(chǎn)權(quán)為主，作為傳媒市場主體的企業(yè)傳媒產(chǎn)權(quán)嚴重缺乏。筆者認為，雖然當前完善和發(fā)展企業(yè)傳媒產(chǎn)權(quán)層次所面臨的制度障礙依然十分巨大，政治風險性也善待考證。但是，豐富和完善我國傳媒產(chǎn)權(quán)的多元層級結(jié)構(gòu)，建立多層次的產(chǎn)權(quán)獨立、完整的傳媒主體，是我國傳媒產(chǎn)權(quán)制度變革的大方向，也是我國傳媒產(chǎn)業(yè)要真正實現(xiàn)市場化發(fā)展必須解決的問題。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)層次分明，主體清晰，才能徹底根治當前我國傳媒業(yè)事業(yè)屬性和產(chǎn)業(yè)屬性混淆不清的問題，也只有在這種前提下，我國傳媒體制才能實行符合市場經(jīng)濟的整體變革。在傳媒產(chǎn)權(quán)層次多元、產(chǎn)權(quán)主體清晰的前提下，我國傳媒的運營和管理體制的整體框架可做如下設(shè)計，如圖2:

圖2 產(chǎn)權(quán)層次多元下的傳媒運營管理體制框架圖

如圖所示，在傳媒產(chǎn)權(quán)層次實現(xiàn)多元的前提下，法律將成為監(jiān)督和管理傳媒業(yè)的最高準則。政府成立專門的監(jiān)管部門負責對傳媒公共資源的分配以及傳媒輿論導(dǎo)向的監(jiān)督和控制。在此情況下，傳媒市場的傳媒主體可以分為兩個部分，一部分是國家產(chǎn)權(quán)或集體產(chǎn)權(quán)下的公共傳媒主體，負責保障大眾的公共利益，滿足國家的政治需求等，而另一部分是完全商業(yè)性質(zhì)的傳媒主體，它的產(chǎn)權(quán)屬于某個具體的傳媒企業(yè)或者個人，完成按照市場經(jīng)濟的規(guī)則運營，但它需要接受政府監(jiān)管部門的監(jiān)督和宏觀管理。

5.1.2 傳媒企業(yè)產(chǎn)權(quán)內(nèi)部結(jié)構(gòu)清晰

在傳媒產(chǎn)權(quán)外部層次清晰的前提下，單個傳媒主體的產(chǎn)權(quán)內(nèi)部結(jié)構(gòu)是否合理就顯得十分的重要。合理的內(nèi)部產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)會給傳媒主體的運營帶來更高的市場收入。從本質(zhì)上來說，傳媒企業(yè)內(nèi)部產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的構(gòu)建就是如何對產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)進行分配的問題。本文認為，現(xiàn)代企業(yè)制度是構(gòu)建合理的傳媒企業(yè)內(nèi)部產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的制度基礎(chǔ)?，F(xiàn)代企業(yè)制度的代表性企業(yè)制度是公司制，公司制企業(yè)的主要形式是有限責任公司和股份有限公司，其中股份制是較為理想的傳媒企業(yè)模式。股份制的好處包括:一、能在政策允許的范圍內(nèi)吸收大量的業(yè)外資本，解決傳媒企業(yè)進行規(guī)模擴張時所需要的資金需求;二是股份制能通過擴大傳媒資金來源來豐富傳媒企業(yè)的經(jīng)營產(chǎn)品和項目，從而優(yōu)化傳媒資源的配置，分散傳媒企業(yè)的資產(chǎn)經(jīng)營風險;三是能夠在企業(yè)內(nèi)部建立和健全法人治理結(jié)構(gòu)和委托代理制，使得傳媒企業(yè)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離，較好地解決了對經(jīng)營者的激勵約束問題，避免當前我國傳媒主體單位出現(xiàn)的管辦不分、產(chǎn)權(quán)主體缺位、經(jīng)營者不承擔資產(chǎn)流失責任等現(xiàn)象。股份制傳媒企業(yè)的內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)如圖3。

圖3 股份制傳媒企業(yè)的內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)圖

其中，各股東享有傳媒企業(yè)產(chǎn)權(quán)中的所有權(quán)、收益權(quán)，董事會行使處置權(quán)，監(jiān)事會行使監(jiān)督權(quán)，經(jīng)理層行使占有權(quán)和使用權(quán)。董事會與經(jīng)理層之間是委托代理關(guān)系，董事會是委托方，經(jīng)理層是代理方。董事會和經(jīng)理層都承擔有限責任，他們之間權(quán)責分明，各司其職。反觀當前我國組建的諸多事業(yè)性質(zhì)的傳媒集團在組建董事會時，多數(shù)情況是集團公司的高層領(lǐng)導(dǎo)與總臺領(lǐng)導(dǎo)交叉任職，總臺的黨委書記和臺長分別兼任集團公司的黨委書記和董事長、總裁，導(dǎo)致決策層和經(jīng)營管理層缺失相互制約的機制，容易造成經(jīng)營決策失誤，并且由于監(jiān)督機構(gòu)缺失，無人對傳媒的國有資產(chǎn)流失承擔責任?？偟膩碚f，目前相當一部分傳媒集團的內(nèi)部結(jié)構(gòu)改制只是形式上的翻牌，其領(lǐng)導(dǎo)機制、決策過程和管理制度一如從前。

5.1.3 傳媒產(chǎn)權(quán)安排需滿足最低層次原理

傳媒產(chǎn)權(quán)層次多元化的積極作用是明顯的。那么，多個層次的傳媒產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系是怎樣的?如何合理安排產(chǎn)權(quán)才能使得傳媒業(yè)的資源配置效率更高呢?系統(tǒng)經(jīng)濟學認為，在產(chǎn)權(quán)層次明晰、產(chǎn)權(quán)主體確定的情況下，如果產(chǎn)權(quán)安排的層次不合理，同樣會導(dǎo)致經(jīng)濟系統(tǒng)運行的低效率。不同層次經(jīng)濟系統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)之間存在序關(guān)系和數(shù)量關(guān)系，其中序關(guān)系主要強調(diào)的是不同層次經(jīng)濟系統(tǒng)產(chǎn)權(quán)安排的優(yōu)先權(quán)和邏輯順序。針對這個優(yōu)先權(quán)和邏輯順序，系統(tǒng)經(jīng)濟學提出了產(chǎn)權(quán)安排的最低層次原理，即產(chǎn)權(quán)安排應(yīng)當從先滿足層次較低的經(jīng)濟系統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)需求開始，當較低層次經(jīng)濟系統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)需求得到滿足后，再安排更高一層的經(jīng)濟系統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)需求。

衡量一項產(chǎn)權(quán)安排是否合理，有兩個指標，一個是是否可行，另一個是是否有效率。但是可行的產(chǎn)權(quán)安排不一定是有效率的產(chǎn)權(quán)安排。如我國農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后，農(nóng)村經(jīng)濟有一個質(zhì)的飛躍，其本質(zhì)就是改變了原先不合理的產(chǎn)權(quán)層次安排。之前我國將原本應(yīng)該屬于家庭經(jīng)濟系統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)安排給了更高層次的集體或國家經(jīng)濟系統(tǒng)，雖然這種產(chǎn)權(quán)安排也具有可行性，但是導(dǎo)致了低的運行效率。同樣，在我國傳媒業(yè)內(nèi)，也存在產(chǎn)權(quán)層次安排不合理的現(xiàn)象?？陀^的說，當前我國傳媒業(yè)的產(chǎn)權(quán)安排還處于以國家層面為主的階段，作為傳媒業(yè)最主要構(gòu)成部分的較低層次的傳媒企業(yè)經(jīng)濟系統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)需求完全沒有得到滿足，甚至傳媒企業(yè)以產(chǎn)權(quán)主體形式存在的數(shù)量還屈指可數(shù)。市場經(jīng)濟規(guī)律、世界傳媒案例以及傳媒業(yè)的行業(yè)特征表明，將傳媒的產(chǎn)權(quán)安排在企業(yè)經(jīng)濟層面將取得更高的效率，同時，也滿足產(chǎn)權(quán)安排的最低層次原理。因此，我國傳媒產(chǎn)業(yè)當前存在的問題是，將部分本應(yīng)該被安排給傳媒企業(yè)經(jīng)濟系統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)安排給了更高層次的國家經(jīng)濟系統(tǒng)，從而導(dǎo)致了我國傳媒業(yè)相對較低的效率。本文認為，在今后傳媒產(chǎn)權(quán)制度變革過程中，傳媒產(chǎn)權(quán)的安排一定要符合最低層次原理，才有可能制定出科學合理的傳媒產(chǎn)權(quán)制度。

5.2 促進不同層次傳媒產(chǎn)權(quán)之間的資源位流動

產(chǎn)權(quán)是資源位的一個子集，從本質(zhì)上來說，對傳媒產(chǎn)權(quán)的安排，其本質(zhì)就是對傳媒經(jīng)濟系統(tǒng)內(nèi)的資源位進行配置。資源位流動的意義在于，它使得傳媒經(jīng)濟系統(tǒng)的潛在資源位可能變?yōu)閷嶋H資源位，非存在資源位可能轉(zhuǎn)變?yōu)榇嬖谫Y源位，從而豐富該系統(tǒng)內(nèi)的資源總量，擴大傳媒經(jīng)濟系統(tǒng)。

5.2.1 建立傳媒產(chǎn)權(quán)交易市場

建立傳媒產(chǎn)權(quán)交易市場的前提是我國傳媒業(yè)實現(xiàn)了多層次的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，且傳媒企業(yè)實行現(xiàn)代企業(yè)制度，做到了產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責分明?，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度是現(xiàn)代企業(yè)制度的基本產(chǎn)權(quán)制度，現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的特征是“歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢”。產(chǎn)權(quán)流通順暢是現(xiàn)代企業(yè)制度的基本特征，其本質(zhì)是資源位在經(jīng)濟系統(tǒng)之間的流動，其中產(chǎn)權(quán)流通中最重要的資源位即是資本。

從我國傳媒業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀來說，一方面，傳媒主體急需資本來實現(xiàn)規(guī)模擴張，另一方面，大量的非國有資本被限制在了傳媒領(lǐng)域之外。如果二者能夠結(jié)合，將會給我國傳媒業(yè)的發(fā)展注入充足的馬力。傳媒產(chǎn)權(quán)交易市場的建立，將會是兩者結(jié)合的最佳平臺。目前已經(jīng)有多家媒體嘗試跨區(qū)域經(jīng)營，傳媒的跨區(qū)域經(jīng)營實質(zhì)上是一種傳媒主體之間的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓和交易。這種跨區(qū)域的經(jīng)營權(quán)交易，在一定程度上打破了我國傳媒業(yè)的層級限制和行政區(qū)域壁壘，實現(xiàn)了資源的優(yōu)化配置，利于傳媒業(yè)的集約化發(fā)展。

但是值得注意的是，當前在我國，由于缺乏制度的保障，這種跨區(qū)域的經(jīng)營權(quán)交易存在著極大的政策風險，因為這種對傳媒國有資產(chǎn)的跨區(qū)域經(jīng)營還沒有得到國有資產(chǎn)管理部門的明確授權(quán)，一旦被政府否認或進行行政干涉，這種合作隨時可能中止，給合作雙方帶來巨大的風險性。因此，政府在建立傳媒產(chǎn)權(quán)交易市場和完善傳媒市場體系中起著無可替代的作用。傳媒產(chǎn)權(quán)交易市場的建立也主要依靠政府從制度上和法規(guī)上進行變革和規(guī)劃，才能得以建立。

5.2.2 完善傳媒法規(guī)以保障資源位流通

我國當前對傳媒產(chǎn)權(quán)是通過行政法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策來界定的，它的法律剛性和強制性都不足，許多條文不夠明晰且容易變通，同時又缺乏必要的強制處罰措施，導(dǎo)致實際運作過程中出現(xiàn)與規(guī)制、制度相背離的現(xiàn)象。由于其具有的非強制性和不穩(wěn)定性，缺乏法律效應(yīng)，導(dǎo)致傳媒產(chǎn)業(yè)的資源位在流通過程中缺乏法律的保護和規(guī)范，增加了其流通的風險，阻礙了資源位的流通量。另一方面，我國傳媒業(yè)所處的市場環(huán)境和時代背景在不斷的變化，但是當前我國傳媒領(lǐng)域的法律卻嚴重滯后于傳媒業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀。以廣播電視業(yè)為例，當前廣播電視領(lǐng)域內(nèi)法律效力最高的仍然是1997年8月頒發(fā)的《廣播電視管理條例》，該條例將廣播電視等業(yè)務(wù)定性為廣播電視事業(yè)，這明顯已經(jīng)與我國廣播電視業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀不相符。

產(chǎn)權(quán)制度法制化是傳媒業(yè)在市場經(jīng)濟體制中生存和發(fā)展的必要前提，產(chǎn)權(quán)反映的是產(chǎn)權(quán)主體與資源位之間的關(guān)系，以及在利用資源位時所引發(fā)的人與人之間相互認可的關(guān)系，其實質(zhì)可以理解為由于資源位的稀缺和有限而引起的人與人之間的關(guān)系。傳媒產(chǎn)權(quán)制度是對如何分配這些資源位的一種制度規(guī)范，而法律是制度的凝結(jié)，因此，對傳媒產(chǎn)權(quán)及傳媒資源位的分配，最終需要上升到法律的層面。通過法律實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)安排，能夠清晰有效地對產(chǎn)權(quán)主體身份進行界定，制定分配有限的傳媒產(chǎn)權(quán)資源位的分配規(guī)則，保障資源位的正常流通，維持傳媒市場良好的運行規(guī)范。因此，在市場經(jīng)濟條件下，傳媒產(chǎn)權(quán)制度的建立和傳媒業(yè)資源位的有效流通，離不開傳媒法律、法規(guī)的保護。我國傳媒市場的健康運轉(zhuǎn)亟需建立具有法律效應(yīng)的傳媒法制、法規(guī)。

5.2.3 重視新技術(shù)資源位對傳媒產(chǎn)權(quán)制度的影響

系統(tǒng)經(jīng)濟學認為，技術(shù)創(chuàng)新是導(dǎo)致制度變遷的積極因素［1］。新技術(shù)是經(jīng)濟系統(tǒng)的一種資源位，在新技術(shù)被經(jīng)濟系統(tǒng)利用之前，它屬于潛在資源位，當它被經(jīng)濟系統(tǒng)利用時，就變成了實際資源位。新技術(shù)對經(jīng)濟系統(tǒng)的滲透，可能將會導(dǎo)致經(jīng)濟系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，組織結(jié)構(gòu)的改變便產(chǎn)生了對組織制度變遷的要求。因此，在進行制度變遷的過程中，新興技術(shù)作為系統(tǒng)中的一類資源位對制度變遷的作用不容忽視。

傳媒業(yè)是一個以各類科學技術(shù)為載體而產(chǎn)生和發(fā)展起來的產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和組織制度的變遷與技術(shù)的創(chuàng)新息息相關(guān)。在電視技術(shù)出現(xiàn)之前，傳媒只限于報紙、廣播等領(lǐng)域，電視技術(shù)被運用到傳媒業(yè)以后，迅速改變了傳媒業(yè)的格局。之后，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的產(chǎn)生和推廣，又對傳媒業(yè)的組織構(gòu)成產(chǎn)生了巨大的影響，與之相關(guān)傳媒制度也做出了相應(yīng)的變遷。當前我國傳媒業(yè)內(nèi)廣受關(guān)注的三網(wǎng)融合趨勢便是由新興的數(shù)字技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用所引發(fā)的。三網(wǎng)融合是指廣電網(wǎng)、計算機網(wǎng)和電信網(wǎng)合而為一。因此可以說，是數(shù)字技術(shù)資源位的發(fā)展導(dǎo)致了傳媒產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)融合的趨勢，產(chǎn)業(yè)融合就必然會對產(chǎn)權(quán)制度的調(diào)整有所需求，從而推動我國傳媒產(chǎn)權(quán)制度進行相應(yīng)的變革。

綜上可知，新興技術(shù)作為傳媒經(jīng)濟系統(tǒng)的一種重要的資源位，其對相關(guān)傳媒制度的變遷起著重要的作用。政府在對傳媒產(chǎn)權(quán)制度進行變革的過程中，必須具有前瞻性和全面性，將新興技術(shù)對傳媒產(chǎn)權(quán)制度產(chǎn)生的影響進行科學的預(yù)測和評估，同時將其影響在變革的傳媒產(chǎn)權(quán)制度中有所體現(xiàn)，以符合傳媒業(yè)發(fā)展的時代特征，滿足其需求。

5.3 傳媒產(chǎn)權(quán)的自組織制度與層級型制度相結(jié)合

任何一個制度體系的形成，都包括自組織和層級型兩種方式。我國傳媒產(chǎn)權(quán)制度的形成也是由傳媒主體的自組織變遷和政府的層級型變遷共同作用的結(jié)果。在維護傳媒喉舌功能的前提下，如何讓傳媒主體順暢地進行自組織的制度變遷，讓政府在可行的、合理的范圍內(nèi)發(fā)揮層級型制度變遷的積極作用，是本節(jié)將要探討的重點。

5.3.1 傳媒主體在吸引域內(nèi)進行自組織產(chǎn)權(quán)制度變革

西方經(jīng)濟學強調(diào)市場經(jīng)濟的運行要通過“看不見的手”和“看得見的手”同時發(fā)揮作用，并且“看不見的手”要發(fā)揮主要的作用。在系統(tǒng)經(jīng)濟學里，自組織制度的形成就相當于發(fā)揮“看不見的手”的作用，它是通過經(jīng)濟系統(tǒng)內(nèi)部的自組織過程來完成的。對于進行自組織制度的經(jīng)濟系統(tǒng)主體來說，它的自組織活動受到經(jīng)濟層面、政治層面、社會層面以及自然層面等多個參數(shù)的影響。同理，傳媒主體在進行傳媒產(chǎn)權(quán)制度的自組織變革過程中，同樣受到這些因素的影響。系統(tǒng)經(jīng)濟學制度的一般理論對此提出了經(jīng)濟吸引子和吸引域的概念?？蓪髅浇?jīng)濟系統(tǒng)定義為一個多維的經(jīng)濟系統(tǒng)狀態(tài)空間(由于平面圖無法表現(xiàn)多維空間，故在圖中將以二維空間為表示經(jīng)濟系統(tǒng)的狀態(tài)空間)，在這個狀態(tài)空間中，存在許多特殊的點，這些點相當于傳媒業(yè)中多個能夠獨立運行的傳媒主體，這些傳媒主體相當于傳媒經(jīng)濟系統(tǒng)狀態(tài)空間中的經(jīng)濟吸引子。將傳媒主體(經(jīng)濟吸引子)在傳媒經(jīng)濟系統(tǒng)狀態(tài)空間中的分布狀態(tài)用圖4表示:

圖4 傳媒主體在傳媒經(jīng)濟系統(tǒng)狀態(tài)空間分布圖

其中m1、m2到mn代表n個作為經(jīng)濟吸引子的傳媒主體，其中圓圈內(nèi)的區(qū)域(Ⅰ)是經(jīng)濟吸引子能夠影響的區(qū)域，即吸引域。在這個區(qū)域內(nèi)，傳媒主體可以進行自組織制度變革，超出了這個區(qū)域，即區(qū)域(Ⅱ)內(nèi)，則主要以政府的層級型制度變革為主。

5.3.2 政府實行層級型產(chǎn)權(quán)制度變革

政府用直接的干預(yù)制度或者政策，對作為經(jīng)濟吸引子的傳媒主體及其自組織區(qū)域進行干涉，將會縮小傳媒主體自組織的范圍，影響傳媒主體進行自組織制度的行為。但是，政府通過制定制度、法規(guī)、政策等對制度體系進行層級型變革的行為，確實會對產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和制度的變革起到積極的作用。美國的《聯(lián)邦電信法》和英國的《通信法》的頒布，都無疑對其國內(nèi)傳媒產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了巨大的推動作用。我國傳媒業(yè)從無到有，從有到逐漸變強，便是在政府的政策和法規(guī)的扶持和引導(dǎo)下，一步步成長和完善起來的。但是，在肯定政府層級型制度變革起積極作用的同時，也應(yīng)該看到，如果政府的層級型制度變革行為越界進入非其作用的領(lǐng)域，將會帶來適得其反的變革效果。

政府的層級型制度變革究竟應(yīng)該在什么領(lǐng)域發(fā)揮作用呢?系統(tǒng)經(jīng)濟學的制度一般理論同樣對其有一個準確的界定。當前我國傳媒領(lǐng)域內(nèi)的政府層級型制度主要表現(xiàn)為各種傳媒產(chǎn)業(yè)政策。昝廷全給出了產(chǎn)業(yè)政策的組合，即產(chǎn)業(yè)環(huán)境政策、直接干預(yù)政策、間接干預(yù)政策、誘導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)組織政策［1］。產(chǎn)業(yè)環(huán)境政策是指比產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟系統(tǒng)層次更高的經(jīng)濟系統(tǒng)或者政府為優(yōu)惠產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境所制定的產(chǎn)業(yè)政策，主要表現(xiàn)為立法和司法手段。在傳媒領(lǐng)域內(nèi)，產(chǎn)業(yè)環(huán)境政策就可以具化為傳媒業(yè)的相關(guān)法律，它對整個傳媒經(jīng)濟系統(tǒng)都起制約和規(guī)范的作用。直接干預(yù)政策是作用于層級型制度中經(jīng)濟吸引子吸引域之外的區(qū)域的政策，此定義亦指出了在什么范圍內(nèi)可以由政府進行直接干預(yù)，超出這一范圍后，就不應(yīng)當實施直接干預(yù)政策，為實施直接干預(yù)政策提供了科學的判斷標準。典型的直接干預(yù)政策包括進出口許可證、外匯配額制等，表現(xiàn)為傳媒業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的資本準入政策、業(yè)務(wù)準入政策等。間接干預(yù)政策則作用于層級型制度的經(jīng)濟吸引子的位置，政府通過干預(yù)經(jīng)濟吸引子的狀態(tài)，來間接干預(yù)其吸引域內(nèi)的狀態(tài)。典型的間接干預(yù)政策包括產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策、財政補貼等。同樣，政府也通過對傳媒領(lǐng)域的某些產(chǎn)業(yè)實行稅收優(yōu)惠、財政補貼等政策來引導(dǎo)傳媒主體進行自組織活動。誘導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)政策屬于自組織制度的范疇，其作用范圍為經(jīng)濟吸引子的吸引域。政府通過發(fā)布信息、宣傳、協(xié)商等辦法，影響其產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)的價值判斷，從而影響其自組織過程，使其行為有利于產(chǎn)業(yè)政策目標的實現(xiàn)。政府大力發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的政策和舉措，使得傳媒主體的自組織行為更為頻繁和活躍。產(chǎn)業(yè)組織政策處理的是產(chǎn)業(yè)內(nèi)部各企業(yè)之間的相互關(guān)系，其目的在于合理配置產(chǎn)業(yè)資源，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部企業(yè)之間的關(guān)系，為企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的產(chǎn)業(yè)秩序和環(huán)境。政府建立傳媒集團、實行三網(wǎng)融合等行為，都屬于產(chǎn)業(yè)組織政策。

通過對構(gòu)成層級型制度的各類型的產(chǎn)業(yè)政策的了解，可將政府層級型制度的作用范圍用圖5來表示:

圖5 層級型制度的各傳媒產(chǎn)業(yè)政策的作用范圍

如圖5所示，m1、m2…mn分別代表n個不同的傳媒主體，傳媒產(chǎn)業(yè)環(huán)境政策即傳媒相關(guān)法律作用于整個傳媒經(jīng)濟系統(tǒng)，其作用范圍最廣;直接干預(yù)政策作用于傳媒主體自組織區(qū)域(Ⅰ)以外的區(qū)域，即區(qū)域(Ⅱ)。一般來說，如果直接干預(yù)政策進入?yún)^(qū)域(Ⅰ)發(fā)揮作用，則會起到阻礙傳媒主體發(fā)展的作用。不過有一種情況例外，即當傳媒主體在自組織的區(qū)域內(nèi)運行效率低下時，直接干預(yù)政策可以進入?yún)^(qū)域(Ⅰ)內(nèi)發(fā)揮作用，這個時候，直接干預(yù)政策可能能發(fā)揮積極的作用;間接干預(yù)政策影響的是作為經(jīng)濟吸引子的傳媒主體的狀態(tài)，通過改變傳媒主體的狀態(tài)來改變其自組織區(qū)域內(nèi)的狀態(tài);誘導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)政策則是在傳媒主體自組織的區(qū)域內(nèi)發(fā)揮作用，通過影響其價值判斷來影響自組織的過程;產(chǎn)業(yè)組織政策則是對多個傳媒主體及其自組織區(qū)域共同組成的整體起作用的，其能實現(xiàn)傳媒資源在傳媒主體間合理配置和流動。

5.3.3 建立獨立的傳媒監(jiān)管體系

傳媒主體的自組織制度變遷與政府的層級型制度變遷都有其作用的范圍和界限，如果相互干涉和影響，將會導(dǎo)致雙方的制度需求都難以得到滿足。第三方監(jiān)管機構(gòu)的建立，將能有效的管理和解決此類問題。圖2所設(shè)計的傳媒產(chǎn)權(quán)層次多元化下的傳媒業(yè)運營管理體制框架圖是一種理想化的構(gòu)想。然而放眼當下，即使當前政府已經(jīng)意識到傳媒的產(chǎn)業(yè)功能，開始著手開發(fā)傳媒業(yè)的產(chǎn)業(yè)功能，但在當前的國際、國內(nèi)形勢下，讓政府在短時間內(nèi)徹底放開對傳媒業(yè)產(chǎn)權(quán)的掌控權(quán)，可能性幾乎為零。因此，短時期內(nèi)，國家依然將是我國廣播、電視、報紙等傳統(tǒng)傳媒產(chǎn)業(yè)的主人，圖2提出的建立獨立的傳媒監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)想在當前的國情下，可行性不大。

如何在不改變國家為傳媒業(yè)產(chǎn)權(quán)的主要所有者的前提下，最大限度地開發(fā)傳媒的產(chǎn)業(yè)功能，是較為有現(xiàn)實意義的思考。筆者認為，即使在國家為傳媒業(yè)產(chǎn)權(quán)主要所有者的前提下，建立相對獨立的傳媒監(jiān)管機構(gòu)依然具有重要的意義。要實現(xiàn)這一步，就要求當前的傳媒管理機構(gòu)實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。在傳媒產(chǎn)權(quán)主要為國有的前提下，我國傳媒業(yè)運營管理體制可用圖6來表示:

圖6 傳媒產(chǎn)權(quán)國有前提下的我國傳媒業(yè)運營管理體制框架圖

如圖6所示，在該運營管理體制框架圖中，國家依然是傳媒產(chǎn)權(quán)的法定所有者。在國家為傳媒產(chǎn)權(quán)所有者的前提下，國家廣播電影電視總局和新聞出版總署應(yīng)改變政府職能，實現(xiàn)管辦分開，以管為主。值得提出的是，在今年(2013年)3月份國務(wù)院實行的機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案中，國家廣播電影電視總局和新聞出版總署合并為國家新聞出版廣電總局。新組合成立的國家新聞出版廣電總局將國家新聞出版總署和國家廣播電影電視總局的職責進行了整合，其主要職責是統(tǒng)籌規(guī)劃新聞出版廣播電影電視事業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，監(jiān)督管理新聞出版廣播影視機構(gòu)和業(yè)務(wù)以及出版物、廣播影視節(jié)目的內(nèi)容和質(zhì)量，負責著作權(quán)管理等。這與建立廣電總局和新聞出版總署共同構(gòu)成的傳媒監(jiān)督管理機構(gòu)不謀而合，只是要真正實現(xiàn)政府機構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變，還需從制度上和組織機構(gòu)上進行較為徹底的變革。在傳媒的監(jiān)管機構(gòu)下，存在多個國有產(chǎn)權(quán)或國家控股的傳媒主體。在傳媒主體的內(nèi)部，傳媒業(yè)務(wù)又被分為事業(yè)發(fā)展中心和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心兩部分。其中事業(yè)發(fā)展中心負責完成傳媒的政治宣傳任務(wù)，滿足大眾的公共需求，其接受宣傳部的直接管理。產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心則可成立企業(yè)法人資格的各類傳媒集團或者公司。由于當前的政策下，即使允許業(yè)外資本進入傳媒領(lǐng)域，但國家依然要掌握傳媒集團或公司的控股權(quán)。因此，這類傳媒集團和公司大部分屬于國有企業(yè)性質(zhì)，接受傳媒國有資本管理機構(gòu)的直接管理。當前，構(gòu)建傳媒國有資本管理機構(gòu)，建立新型國有傳媒資產(chǎn)管理體制，應(yīng)被提上議事日程。

筆者認為，圖6所構(gòu)建的傳媒產(chǎn)權(quán)國有前提下的我國傳媒業(yè)運營管理體制框架圖充分考慮了當前傳媒業(yè)所處的政策環(huán)境、政府對傳媒業(yè)的需求以及傳媒業(yè)自身發(fā)展的需求，在當前的市場環(huán)境中，具有一定的可行性。

6 結(jié)束語

當前傳媒產(chǎn)權(quán)制度的形成與政治、經(jīng)濟、文化、歷史等多種因素相關(guān)，它們共同構(gòu)成了一個大的系統(tǒng)環(huán)境，即傳媒產(chǎn)權(quán)制度產(chǎn)生和發(fā)展的大系統(tǒng)環(huán)境。這個系統(tǒng)環(huán)境既具有時間尺度，也具有空間尺度?？梢灶A(yù)見，來自傳媒主體層面的自組織制度變革和來自政府的層級型制度變革必將推動我國傳媒產(chǎn)權(quán)制度朝著“歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度方向發(fā)展。我國已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟體，根據(jù)傳媒價值定律，一個傳媒價值的大小取決于它所鑲嵌的經(jīng)濟系統(tǒng)的規(guī)模和特征，我們可以樂觀地預(yù)測，在完善的傳媒產(chǎn)權(quán)制度及相關(guān)配套法律的保障下，我國傳媒業(yè)一定會發(fā)展成為與我國政治、經(jīng)濟發(fā)展高度匹配的巨型產(chǎn)業(yè)，并在世界傳媒舞臺占有一席之地。

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