吳華林，趙德招，程海峰

(1．上海河口海岸科學研究中心 河口海岸交通行業(yè)重點實驗室，上海 201201;2．交通運輸部長江口航道管理局，上海 200120)

我國大規(guī)模的港口和航道建設，產(chǎn)生了數(shù)量巨大的疏浚土，傳統(tǒng)上疏浚土多以水拋方式處理，對河流及海洋環(huán)境及水生態(tài)系統(tǒng)帶來了一定負面影響．合理處置疏浚土，不僅可減輕對環(huán)境的影響，還能增加大量的土地資源，為工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和居民生活提供用地，為國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展做出貢獻．固體廢棄物綜合利用率也是我國節(jié)能減排工作的重要指標之一．疏浚土的綜合利用正是水運行業(yè)貫徹落實科學發(fā)展觀，建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，發(fā)展低碳經(jīng)濟的重要切入點．科學界定疏浚土綜合利用內(nèi)涵，分析我國在疏浚土綜合利用方面存在的主要問題并尋求對策，具有十分重要的現(xiàn)實意義．

1 疏浚土綜合利用內(nèi)涵

“疏浚土是一種寶貴的資源”，疏浚土的資源屬性主要體現(xiàn)在疏浚土的可用性、有價值性和一定范圍的不可再生性．

疏浚土的綜合利用，就是從疏浚土作為一種寶貴資源的角度，改變簡單單一的拋棄處置方式，根據(jù)疏浚土的特性，結合對土地資源的需求，選擇適用的有益利用方式，充分發(fā)掘并實現(xiàn)疏浚土潛在的綜合價值．對疏浚土所作的任何有益利用，均稱為疏浚土的綜合利用．疏浚土的綜合利用也稱疏浚土的有益利用，國際上稱為“Beneficial Uses of Dredged Material”［1－2］，其含義包括以下兩方面:

(1)疏浚土有益利用是指所有的對疏浚土實現(xiàn)可再生利用的、具有積極正面作用的處理方式．其有益性應更多地體現(xiàn)于對環(huán)境有益，而非僅僅直接的功利性效益．

(2)疏浚土有益利用是區(qū)別于疏浚土處置方式的另一類積極的處理方式．這里的“疏浚土處置”指因無法進行綜合利用而對疏浚土或污染疏浚土采取的外拋、棄置或填埋等處理方式．疏浚土處置方式之外的其他疏浚土處理方式均為疏浚土的綜合利用．

疏浚土綜合利用方式主要與疏浚土的性質(zhì)有關．清潔疏浚土作為一種寶貴資源，其綜合利用方式和途徑通?？梢苑譃?大類:工程利用、農(nóng)業(yè)和產(chǎn)品利用、改善環(huán)境．當然，上述分類主要依據(jù)疏浚土進行利用后產(chǎn)生的再生價值和用途進行劃分的．部分疏浚土綜合利用方式因具有多樣的再生價值和用途，也可屬于不同的類型，如海灘養(yǎng)護既有工程性利用的特點，又兼有改善環(huán)境的功能．

工程利用是在土木工程建設或維護中利用疏浚物資源，主要包括造地、海灘養(yǎng)護、近海階坎修建、海岸防護以及置換回填等．我國疏浚土主要用于吹(回)填造陸．

農(nóng)業(yè)和產(chǎn)品利用包括農(nóng)業(yè)(土壤改良)、園藝和林業(yè)、在疏浚物隔離儲存區(qū)進行水產(chǎn)養(yǎng)殖以及將疏浚物用于制造建筑材料等．

疏浚土用于改善環(huán)境的方式和途徑主要體現(xiàn)在濕地恢復和建立、公園和休閑區(qū)、景觀以及多用途場地開發(fā)(商業(yè)、工業(yè)、娛樂和都市功能的開發(fā))等方面．

2 國內(nèi)外疏浚土綜合利用現(xiàn)狀對比

2．1 發(fā)達國家疏浚土綜合利用情況調(diào)研

關于疏浚土綜合利用，美國、英國、日本、荷蘭等國外主要發(fā)達國家已經(jīng)開展了許多卓有成效的工作，取得了大量的成果，已具備一套較為成熟的包括管理、設計、科研、施工等環(huán)節(jié)的實施體系，保證了疏浚土能科學、合理和有效地利用［3－4］．國外主要發(fā)達國家疏浚土綜合利用的現(xiàn)狀和特點可概括為如下幾點:

(1)利用率較高．盡管美國、英國、日本等發(fā)達國家產(chǎn)生的疏浚土數(shù)量不大，但其利用率普遍較高，美國可達到80%，英國達到65%，日本則高達95%［5］，荷蘭也達到了90%以上．

(2)利用的目的和方式多樣化，更多用于生態(tài)環(huán)境的修復和保護．國外發(fā)達國家疏浚土綜合利用的領域十分廣泛，已從大建設時期簡單的用于吹填造陸、空港工程、建筑材料向用途多樣化、工藝精細化、利用工廠化的方向發(fā)展．越來越注重向有利于環(huán)境和生態(tài)修復、保護方面發(fā)展，如海灘養(yǎng)護、營造和恢復濕地、野生動物棲息地恢復、景觀美化、土壤改良、露天礦生態(tài)恢復等．

(3)擁有比較完整的管理機構、政策法規(guī)和技術標準．主要發(fā)達國家都建設有疏浚土利用組織管理機構，如美國專門成立國家疏浚小組、地區(qū)疏浚小組及地方規(guī)劃項目組三級組織機構，英國主要由環(huán)境、食品和農(nóng)村事務部(Department of Environment，F(xiàn)ood and Rural Areas，Defra)負責與疏浚土利用有關的技術指導和政策制定等管理工作．而且，大都建立了疏浚土利用的相關法規(guī)和技術標準，如倫敦公約、歐盟廢棄物管理指令、英國的《疏浚物有益利用指南》、美國的《疏浚與疏浚物處置工程師手冊》、《美國未來十年行動綱領》和日本的《疏浚土有益利用和海洋處置技術指南》等．

(4)注重疏浚土利用方面的技術研究．自《〈防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約〉1996議定書》生效后，發(fā)達國家對疏浚土外拋的控制越來越嚴格．雖然歐美、日本政府沒有對具體的疏浚工程項目給予資金上的支持，但各自均建立了政府管理部門和研究機構，注重疏浚土利用技術及污染土處理技術的研究，研究經(jīng)費由政府承擔．

(5)“疏浚土是一種可利用的資源”思想深入人心．發(fā)達國家疏浚土有益利用率之所以高，其根源是理念的改變，公認疏浚土不是“廢棄物”，是不可再生的“資源”．因此，理念的改變導致行為的改變，引導、支持、鼓勵利用疏浚土，而不是輕易地拋棄．

2．2 國內(nèi)疏浚土綜合利用情況

根據(jù)國內(nèi)調(diào)研結果(表1)，可將我國疏浚土綜合利用的現(xiàn)狀和特點［3－4］概括為:

(1)疏浚土產(chǎn)生量巨大，來源以沿海港口航道疏浚為主．我國水運工程產(chǎn)生的疏浚土總量是巨大的，據(jù)不完全統(tǒng)計和預測，目前乃至今后數(shù)年穩(wěn)居世界第一．我國港口建設仍處在迅速發(fā)展期，必然要產(chǎn)生數(shù)量巨大的疏浚土，且主要集中在沿海地區(qū)．

(2)疏浚土利用率低，利用率在地理上分布極不均衡．根據(jù)調(diào)研結果分析，我國水運工程疏浚土的平均利用率約65%，總體偏低，且各地區(qū)利用情況差異較大．地域上表現(xiàn)為以下特點:(a)沿海地區(qū)基建性疏浚土利用率高;(b)內(nèi)陸地區(qū)疏浚土利用率偏低，維護性疏浚土利用率低．

(3)疏浚土利用目的和方式相對單一，主要應用于吹填造陸．港口工程建設所需陸域面積較大，已經(jīng)歷了十幾年的大建設、大發(fā)展，在土地資源日益匱乏的今天，陸域形成幾乎全部利用疏浚土吹填造陸．總的來看，沿海工程疏浚土利用率高、利用量大，但利用方式比較單一，已利用的疏浚土95%以上的用作吹填造陸，且主要分布在沿海地區(qū)的大型港口、航道建設項目，極少部分疏浚土用于加固堤壩．但是，在內(nèi)陸江河地區(qū)，疏浚土雖然利用量小，但利用方式較沿海地區(qū)多樣化．比如，在長江干線，疏浚土除造陸外，還利用疏浚土平順岸線、改善長江水環(huán)境;內(nèi)陸湖泊如滇池利用清除湖底污染土營造環(huán)湖林帶，起到凈化水質(zhì)、美化環(huán)境的良好作用．

(4)尚無明確的技術規(guī)范可循，缺乏部門協(xié)調(diào)機制及政策法規(guī)．近幾年，我國在疏浚土綜合利用方面也取得了一定的成果，但目前在綜合利用疏浚土技術標準或使用指南方面仍屬空白．而且，國內(nèi)涉及疏浚土管理的機構較多，部門多頭管理，缺乏統(tǒng)一的指導協(xié)調(diào)機制，也沒有專門關于疏浚土利用方面的國家法規(guī)及政策可遵行和參考．

表1 國內(nèi)主要水運工程疏浚土綜合利用情況Tab．1 Beneficial use of the dredged materials in China

3 我國在疏浚土綜合利用方面存在的問題

通過國內(nèi)外對比可知，目前我國在疏浚土綜合利用技術、政策等方面的基礎和現(xiàn)狀總體均較發(fā)達國家落后，而且由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不均衡，國內(nèi)沿海地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)之間的疏浚土利用情況也存在一定的差異［6－8］．

3．1 認識與理念問題

疏浚土有益利用不僅需要宏觀的統(tǒng)籌、規(guī)劃，而且需要相關單位的協(xié)調(diào)、配合，更重要的是，要使“疏浚土是一種不可再生的資源”在思想上、認識上、理念上達成高度共識．只有認識上得到統(tǒng)一，思想上給予重視，行動上才會一致．總體上看，在國內(nèi)“疏浚土是一種寶貴資源”的理念還未真正建立．

3．2 法規(guī)和制度問題

法規(guī)和制度上的問題主要表現(xiàn)為以下4點:

(1)我國疏浚土有益利用的法規(guī)建設嚴重滯后．英國、法國、日本等發(fā)達國家較早加入《1972年倫敦公約/1996年議定書》，原則上禁止向海洋外拋污染疏浚物．我國1985年正式加入該公約，并于2006年10月成為議定書的締約國，不論是加入公約還是成為締約國，均落后10年左右．當前我國相關法規(guī)中把疏浚土定義為“廢棄物”已不適宜．例如，國家海洋行政主管部門擬定的“可考慮在海上傾倒的廢棄物名錄”劃分了七大類，其中“港口、碼頭和航道疏浚物”被列為第一類．

(2)我國疏浚土有益利用現(xiàn)行管理法規(guī)存在內(nèi)容分散、多頭管理、相互矛盾的問題，阻礙了疏浚土的利用．疏浚土有益利用涉及多個層面和各級部門，各部門都有相應的法律法規(guī)，現(xiàn)行法規(guī)條款多頭管理，阻礙了疏浚土的更好利用．

(3)我國疏浚土利用的審批程序繁瑣復雜．利用疏浚土吹填造陸，需進行海域使用論證、海洋環(huán)境影響評價、通航環(huán)境安全評估和環(huán)境影響評價等論證工作，涉及多個管理部門，審批程序較為復雜．

(4)我國現(xiàn)行法規(guī)中鼓勵疏浚土利用的條款缺失，導致疏浚土大量外拋棄用．《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》等法規(guī)更多強調(diào)了疏浚土傾倒的“批準”和“許可”程序，但缺少積極引導、支持、鼓勵廢棄物(包括疏浚土)綜合利用的政策和措施．因此，導致各方的積極性不高，難以推進疏浚土有益利用．

3．3 體制和機制問題

(1)我國缺乏國家層面的疏浚土利用指導協(xié)調(diào)機制．根據(jù)上文，疏浚土有益利用水平高的國家無一例外都在促進疏浚土利用的協(xié)調(diào)管理機制方面形成了適合各自特點的模式．在我國，涉及疏浚土管理的機構較多，國家層面有國土資源部、國家環(huán)保總局、國家海洋局、交通運輸部、水利部等，以及地方政府和眾多相應主管部門．我國政府的機構改革始終處于進行之中，一方面精簡了機構、明確了各機構的職責范圍，另一方面也造成局部關系的不順暢，引起跨機構的爭端，產(chǎn)生問題后不能及時解決，造成效率低下．

(2)我國疏浚土綜合利用整體上缺少激勵機制．激勵是催生劑，要使疏浚土有益利用廣泛推進，激勵機制是不可或缺的．激勵機制有待進一步探索和廣泛推進，并形成長效機制．

(3)我國尚缺乏疏浚土供需結合機制．疏浚土能否得到有益利用，取決于疏浚土供方和需方的信息是否得到有效溝通和聯(lián)系．我國的疏浚土產(chǎn)生量巨大，但由于缺乏正常的信息渠道，大量需要處置的疏浚土找不到有益利用的去向，同時需要疏浚土的工程也找不到疏浚土來源．

另外，我國在技術和標準方面還存在不足，如技術標準中缺少疏浚土綜合利用的條款;缺少指導疏浚土綜合利用的技術指南;疏浚土綜合利用的研究力量薄弱．

4 提高我國疏浚土有益利用水平的對策

4．1 加大疏浚土資源價值屬性的宣傳

水運工程中產(chǎn)生的疏浚土究其根本是我國國土資源的一部分，是不可再生資源．而且疏浚土有多種用途，如吹填造陸、土壤改良、海岸防護、濕地修復等．各相關部門應加大成功案例的宣傳，使公眾意識到“疏浚土是可利用的寶貴資源”，疏浚土在吹填造陸、營造濕地和改善環(huán)境方面大有可為．

4．2 體制與機制方面

(1)明確疏浚土綜合利用的主管部門，成立協(xié)調(diào)管理機構．我國疏浚土綜合利用涉及交通、水利、國土、海洋、環(huán)保等相關管理部門和疏浚土的供給方和需求方等．為此，建議明確疏浚土綜合利用的主管部門，并成立不同層面的協(xié)調(diào)管理機構．

國家級疏浚土綜合利用協(xié)調(diào)管理機構可由國家發(fā)展改革委員會牽頭、國務院相關涉水行政主管部門(如交通運輸部、水利部、國家海洋局、環(huán)保部、國土資源部等)參加．其職責是制定相應政策，指導、監(jiān)督并協(xié)調(diào)地方聯(lián)合辦公機構的工作;梳理相關的法律法規(guī)和規(guī)章制度，完善、修改或增補相應的法律法規(guī)和制度條款;研究制訂鼓勵疏浚土綜合利用的優(yōu)惠政策;研究建立疏浚土綜合利用的集(融)資渠道;審批地方(區(qū)域)疏浚土綜合利用規(guī)劃;審批國家級工程項目疏浚土綜合利用方案等．

由地方發(fā)改委牽頭，成立地方或區(qū)域、流域疏浚土綜合利用管理機構．地方(區(qū)域或流域)疏浚土綜合利用管理部門的職責是:結合國家發(fā)展計劃和地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，編制疏浚土綜合利用發(fā)展規(guī)劃;根據(jù)規(guī)劃所產(chǎn)生的疏浚土量和需求量，策劃疏浚土利用方式和途徑，指導推進疏浚土的綜合利用;協(xié)調(diào)、解決疏浚土綜合利用中存在的問題;組織研究區(qū)域疏浚土綜合利用的工藝和技術創(chuàng)新;審定地方工程項目疏浚土綜合利用方案等，推進疏浚土的綜合利用．

(2)建立疏浚土資源信息共享平臺．疏浚土的綜合利用，需加強供方和需方的信息溝通和聯(lián)系．發(fā)達國家如英國海洋與漁業(yè)局負責疏浚土處置項目的管理，掌握了大量供需方信息，創(chuàng)建了信息交流平臺．建議我國明確主管部門(或由兩級協(xié)調(diào)小組)搭建疏浚土資源信息(含陸域形成需求信息)平臺，及時為疏浚土供、需方提供可靠的信息服務．

4．3 法規(guī)與制度建設方面

(1)在相應法規(guī)中增補有關疏浚土綜合利用的條款．需要在有關法律法規(guī)中明確定義疏浚土，解釋什么是疏浚土;并需要明確疏浚土的屬性是屬于資源類的范疇，而不是屬于固體廢棄物的范疇．為了推進疏浚土的綜合利用，減少在海洋中的傾倒數(shù)量，建議在《中華人民共和國港口法》、《中華人民共和國航道法》、《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《中華人民共和國河道管理條例》等相應法律法規(guī)中增加鼓勵、支持“疏浚土綜合利用”的條款;在《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》和《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》中增加“疏浚土綜合利用”的方案論證條款;在《長江河道采砂管理條例》中明確水運工程的基建性疏浚和維護性疏浚是基礎工程建設，而不是“采砂”活動，疏浚土的綜合利用可不受采砂相關條例的限制．

(2)制訂促進疏浚土綜合利用的激勵政策．日本、英法等發(fā)達國家在疏浚土有益利用方面均有一定的鼓勵政策．我國在國家或地方?jīng)]有出臺相關鼓勵政策情況下，各利益相關方均考慮自身利益，在一定程度上阻礙疏浚土的綜合利用．從節(jié)約資源、保護環(huán)境、促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的角度，應當作出規(guī)定，鼓勵和支持疏浚土的綜合利用．建議研究、制定相關激勵政策，引導各方積極利用疏浚土．

(3)嚴格控制疏浚土傾倒外拋．疏浚土傾倒不僅是資源的浪費，還將會對江、河、湖、海的水環(huán)境和生態(tài)環(huán)境造成二次污染．建議在對外拋疏浚土的申請進行審批時，要求增加“無法作其他有效利用處理”的論證．

此外，疏浚土在傾倒過程中，加強監(jiān)管，制定隨意傾倒等不良行為的懲罰法則．

(4)簡化清潔疏浚土利用的審批程序．我國疏浚土利用審批程序復雜，建議應根據(jù)疏浚土的自身特性和使用方式區(qū)別對待．在經(jīng)論證系清潔疏浚土的前提下，凡作為資源進行綜合利用的工程項目可簡化審批程序及對環(huán)境影響評價的要求，以促進疏浚土的利用．

4．4 技術與標準方面

(1)修改和完善有關技術標準、規(guī)定．為了更好地指導疏浚土綜合利用，建議適時修改相關標準規(guī)范，修訂疏浚土劃分類別與相應的利用標準;水運工程編制規(guī)定、編制辦法中增加疏浚土綜合利用的條款;將成熟的疏浚吹填設備、工藝與技術，編入水運工程技術規(guī)范;將成熟的疏浚技術研究成果吸納到疏浚土綜合利用規(guī)范指南等．

(2)編制適合我國國情的疏浚土綜合利用指導手冊．發(fā)達國家疏浚土綜合利用的成功經(jīng)驗之一，就是制訂一套符合國情的使用指南，指導疏浚土的綜合利用．但是，我國目前關于如何綜合利用疏浚土的技術標準或使用指南尚屬空白，總結編制適合我國國情的疏浚土綜合利用指導手冊具有十分重要的意義．考慮到今后我國應走綜合利用疏浚土之路，迫切需要結合我國疏浚土綜合利用的實踐，編制能夠得到各方面認可，具有更強適用性、先進性和可操作性的“疏浚土綜合利用指導手冊或指南”．

(3)加強疏浚土綜合利用方面的規(guī)劃與科學研究．疏浚土綜合利用的規(guī)劃對于統(tǒng)籌安排疏浚土的利用有著重要的指導意義．工程建設需與區(qū)域規(guī)劃相結合，可以結合港口與航道建設、吹填造陸、生態(tài)保護、灘涂開發(fā)、岸線利用等，并綜合考慮自然條件、社會經(jīng)濟發(fā)展的要求，合理布局疏浚土的利用方向和協(xié)調(diào)供需平衡問題．

疏浚土綜合利用較為成熟的發(fā)達國家都非常重視疏浚土利用技術及污染土處理技術的研究．對我國而言，應建立專業(yè)的疏浚土綜合利用實驗室，承擔相關研究任務，從技術上指導疏浚土綜合利用工作的開展，以促進我國疏浚土綜合利用水平的發(fā)展．

4．5 實施示范性工程，穩(wěn)步推進疏浚土綜合利用

在當前我國疏浚土綜合利用的政策環(huán)境不完善，體制、機制不能充分適應，法規(guī)、標準也尚不健全的現(xiàn)實條件下，為了盡快推進疏浚土的綜合利用，建議可先行實施幾項示范性工程．

建議選擇2項產(chǎn)生疏浚土量較大且有造地需求的沿海大型港口或內(nèi)河航道建設工程作為示范工程，由交通運輸部相關司局牽頭成立專項工程疏浚土利用協(xié)調(diào)小組，從規(guī)劃、研究、實施逐一指導．通過示范工程的實施，研究和解決工程項目前期研究和論證、審批、設計、施工過程中有關疏浚土從產(chǎn)生至上灘成陸各個環(huán)節(jié)，涉及的土質(zhì)、土量、利用方式、工藝技術、權益協(xié)商、資金來源、法規(guī)標準等各方面的問題．通過示范工程總結經(jīng)驗，逐步推廣，進而促進國家、地區(qū)和行業(yè)相關機制、法規(guī)、標準等的逐步完善．

5 結語

長期以來，疏浚土一直被認為是廢棄物，大量疏浚土以外拋方式處理，對航道回淤、海洋環(huán)境及水域生態(tài)帶來了一定影響．我國疏浚土利用的現(xiàn)狀及特點主要表現(xiàn)為疏浚土產(chǎn)生量巨大、利用率普遍偏低、利用目的和方式較為單一(主要用于吹填造陸)、缺乏相關部門協(xié)調(diào)機制、無專門的技術標準和政策法規(guī)參考等．國內(nèi)外對比分析表明，我國疏浚土利用水平遠落后于國外主要發(fā)達國家．當前影響我國疏浚土的綜合利用除了技術問題外，還存在認識理念、體制機制、法規(guī)制度建設和利益分配等非技術問題．為促進我國盡快提高疏浚土綜合利用水平，提出對策措施有:加大疏浚土資源價值屬性的宣傳;明確疏浚土綜合利用的主管部門，成立協(xié)調(diào)管理機構，建立疏浚土資源信息共享平臺;在相應法規(guī)中增補有關支持疏浚土綜合利用的條款，增加促進疏浚土綜合利用的激勵政策，嚴格控制疏浚土傾倒外拋，簡化清潔疏浚土利用的審批程序;修改和完善有關技術標準、規(guī)定，編制適合我國國情的疏浚土綜合利用指導手冊，加強疏浚土綜合利用方面的規(guī)劃與科學研究;實施示范性工程，穩(wěn)步推進疏浚土綜合利用．

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