楊杰

摘 要：從研究城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理的意義出發(fā)，研究城市公共安全中存在的風(fēng)險(xiǎn)，指出我國(guó)進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理的重要性；結(jié)合我國(guó)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理的現(xiàn)狀，提出我國(guó)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理存在的問(wèn)題，找出具體針對(duì)我國(guó)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：公共安全；風(fēng)險(xiǎn)管理；城市問(wèn)題；城市對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）22-0051-02

道薩迪亞斯（C.A.Doxiadis）指出：“一個(gè)城市必須在保證自由、安全的條件下，為每個(gè)人提供最好的發(fā)展機(jī)會(huì)，這是人類(lèi)城市的一個(gè)目標(biāo)。”[1]確保城市公共安全，必須控制住城市中潛在的風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)和改進(jìn)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理，維護(hù)和諧穩(wěn)定的社會(huì)治安秩序。我國(guó)正處于城市化進(jìn)程之中，城市公共安全可以說(shuō)是城市建設(shè)和發(fā)展的內(nèi)在要求，通過(guò)積極開(kāi)展城市公共安全研究，為我國(guó)城市良性運(yùn)行獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，進(jìn)而推動(dòng)我國(guó)的城市化進(jìn)程，這對(duì)于實(shí)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)代城市化進(jìn)程具有重要的意義。

一、我國(guó)城市公共安全與風(fēng)險(xiǎn)管理

（一）城市存在的風(fēng)險(xiǎn)

城市面臨很多風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)存在于生活、生產(chǎn)、生態(tài)等方面，僅2011年查處的藥品安全問(wèn)題達(dá)9 096起；據(jù)《中國(guó)新聞網(wǎng)》報(bào)道：重慶市高層建筑火災(zāi)隱患存量為11 456條；資源破壞、環(huán)境污染、水土流失、農(nóng)作物污染等問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重。

（二）我國(guó)進(jìn)入“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”

我國(guó)城市面臨很多風(fēng)險(xiǎn)，加上經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重失衡，各種重大事故屢屢發(fā)生：據(jù)《中國(guó)新聞網(wǎng)》報(bào)道：1990年至2002年，我國(guó)安全事故總量年均增長(zhǎng)6.28%，最高時(shí)增長(zhǎng)達(dá)22%；2010年的旱災(zāi)，2011年的洪澇、地震，2012年的干旱、風(fēng)雹；此外，社會(huì)治安形勢(shì)嚴(yán)峻，國(guó)內(nèi)犯罪正逐漸向動(dòng)態(tài)化、職業(yè)化的趨勢(shì)發(fā)展，尖端科技的發(fā)展給恐怖分子、犯罪分子提供了現(xiàn)代化的作案手段。

（三）加強(qiáng)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理的重要性

1.穩(wěn)定的環(huán)境對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)至關(guān)重要

城市公共安全屬于公共物品的社會(huì)管理和公共服務(wù)范疇，覆蓋面廣，危害性大，一旦發(fā)生事故，可能給整個(gè)城市帶來(lái)巨大的損失。因此，確保城市公共安全是維護(hù)和諧穩(wěn)定社會(huì)環(huán)境的必要條件。

2.城市的責(zé)任和義務(wù)

維護(hù)好城市的安全是一個(gè)城市的基本職能，因此，城市有必要做好公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理的工作，然而在信息化時(shí)代，任何一個(gè)城市的安全問(wèn)題都可能波及更廣的范圍，維護(hù)好城市的公共安全問(wèn)題，將風(fēng)險(xiǎn)控制在最低限度，是每個(gè)城市的責(zé)任和義務(wù)。

二、我國(guó)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理的現(xiàn)狀

我國(guó)目前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期內(nèi)，生產(chǎn)力水平較低，公共安全保障基礎(chǔ)較薄弱，與高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)的矛盾越顯突出，影響著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)運(yùn)作和可持續(xù)發(fā)展，各種影響公共安全的事件頻頻發(fā)生，2003年的SARS事件，2008年的自然災(zāi)害，2012年的食品、藥品問(wèn)題：肯德基45天“速成雞”、麥當(dāng)勞過(guò)期產(chǎn)品加工出售、伊利奶粉“含汞門(mén)”、地溝油事件等等。這些安全問(wèn)題給國(guó)家、社會(huì)和人民帶來(lái)巨大的損失，引起了社會(huì)各界的高度關(guān)注。

三、我國(guó)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理存在的主要問(wèn)題

我國(guó)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理水平正在不斷走向成熟，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，還存在諸多問(wèn)題，主要有以下問(wèn)題：

（一）我國(guó)公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理的法律法規(guī)不夠完善

我國(guó)在公共安全方面的研究起步較晚，相關(guān)法律出臺(tái)較少，雖頒布一些法律法規(guī)，但不夠健全，有待進(jìn)一步發(fā)展。公共安全法律法規(guī)不夠完善，問(wèn)題表現(xiàn)在以下方面：一是缺乏一部公共安全應(yīng)急體系法律法規(guī)，以緊急條款為核心的公共安全法律法規(guī)尚未建立。二是突發(fā)事件應(yīng)急處理立法的可操作性不強(qiáng)，法律條文規(guī)定得過(guò)于籠統(tǒng)，專(zhuān)門(mén)立法太少，難以操作。三是我國(guó)對(duì)違反公共安全法行為的懲罰力度不夠，例如，中國(guó)的《食品安全法》規(guī)定對(duì)違法企業(yè)只能是責(zé)令“停止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”、“沒(méi)收違法所得”，或者處以額度不高的罰款（一般都是在3萬(wàn)元以下），只有“情節(jié)嚴(yán)重”才會(huì)被“吊銷(xiāo)衛(wèi)生許可證”。

（二）缺乏一個(gè)系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)急機(jī)制體系

雖然我國(guó)公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理的組織體系在不斷健全，但由于我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)管理工作起步較晚，還沒(méi)有形成一套成熟的公共安全管理體系，還存在一些突出的問(wèn)題，比如人員不到位的問(wèn)題、管理技術(shù)落后的問(wèn)題。例如，鄭州市政府所屬市縣職能部門(mén)均設(shè)有應(yīng)急管理辦公室，其中擁有專(zhuān)職人員的機(jī)構(gòu)有16個(gè)，而還有28個(gè)部門(mén)還沒(méi)有專(zhuān)職人員隊(duì)伍[2]。這充分暴露了我們城市危機(jī)管理觀念不到位的問(wèn)題。此外，應(yīng)對(duì)措施僅局限于部門(mén)或地區(qū)性、行業(yè)性，部門(mén)之間、縣（市、區(qū)）之間、條塊之間，預(yù)防與處置之間銜接不夠緊密，處理不夠及時(shí)，信息、人員、物資等資源的快速集成能力不足，有效配合缺乏。

（三）安全意識(shí)薄弱，缺乏防災(zāi)能力和自我保護(hù)意識(shí)

公共安全意識(shí)的培養(yǎng)是公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理的重要組成部分，是形成安全文化的基礎(chǔ)。如果缺乏這種意識(shí)，再好的危機(jī)處理機(jī)制都是無(wú)濟(jì)于事。

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，城市居民中接受過(guò)危機(jī)應(yīng)對(duì)和生存救濟(jì)方面的知識(shí)和能力培訓(xùn)的不到10%，其中小城鎮(zhèn)較好，接受相關(guān)培訓(xùn)的人數(shù)超過(guò)10%。調(diào)查對(duì)象普遍缺乏危機(jī)的預(yù)防意識(shí)，不懂得未雨綢繆。許多被調(diào)查者知道利用滅火器、打求助電話(huà)、準(zhǔn)備常用的應(yīng)急藥品和手電筒來(lái)應(yīng)付突發(fā)事件；但絕大部分的調(diào)查對(duì)象沒(méi)有采取火災(zāi)報(bào)警器、煤氣泄漏報(bào)警器、準(zhǔn)備防燃物品等措施來(lái)預(yù)防危機(jī)的發(fā)生。

（四）缺乏制度化的教育與訓(xùn)練機(jī)制

公眾需要認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)的存在，風(fēng)險(xiǎn)管理不僅在于建立防范機(jī)制與現(xiàn)代化的技術(shù)系統(tǒng)。還有賴(lài)于公眾危機(jī)意識(shí)、知識(shí)教育以及基本技能的提高。由專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)有效的演練與培訓(xùn)可以培養(yǎng)公眾的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與應(yīng)急能力。但政府在行政工作中，沒(méi)有把對(duì)危機(jī)事件的預(yù)防納入到國(guó)家發(fā)展的重要議事日程上來(lái)，公眾在日常生活中也沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)的觀念，例如，公眾對(duì)于危機(jī)征兆的反應(yīng)不敏銳，感受力比較薄弱，公眾身邊普遍缺乏應(yīng)急設(shè)備；公眾普遍缺乏應(yīng)對(duì)危機(jī)的常識(shí)與技能，對(duì)于火災(zāi)中的求生方法知之甚少。因此，要在認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)管理重要性的基礎(chǔ)上加大投入，建立起制度化的教育與專(zhuān)業(yè)的訓(xùn)練機(jī)構(gòu)。

四、加強(qiáng)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理的對(duì)策

（一）城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理法制對(duì)策

首先完善法律法規(guī)體系，提高安全生產(chǎn)管理能力。重點(diǎn)建立基本法律法規(guī)，增加公共安全管理有序性和有效性，確立公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理的合法性。其次明確提出完善安全生產(chǎn)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，嚴(yán)格安全生產(chǎn)執(zhí)法，強(qiáng)化制度約束，把安全管理工作納入依法、規(guī)范、有序、高效開(kāi)展的軌道，真正做到依法準(zhǔn)入、依法生產(chǎn)、依法監(jiān)管。同時(shí)將完善法律法規(guī)和政策標(biāo)準(zhǔn)體系、提高依法依規(guī)安全生產(chǎn)能力列為重點(diǎn)任務(wù)。再次，建立相關(guān)法律規(guī)定，追究決策、監(jiān)管等部門(mén)的責(zé)任，有效地從源頭引發(fā)重視。將城市規(guī)劃的公共安全設(shè)計(jì)要求、培育鼓勵(lì)社會(huì)力量參與、政府在安全管理中的行為規(guī)范等納入城市公共安全立法之中。

（二）城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理工程技術(shù)對(duì)策

城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理工程技術(shù)對(duì)策就是事故前采取措施，避免事故發(fā)生，防止意外釋放的能量對(duì)人或物的破壞；事后迅速控制局面，防止二次事故的發(fā)生。

在具體的事故與預(yù)防的安全技術(shù)對(duì)策中，一般要遵循如下原則：

第一，加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制。進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理，加強(qiáng)安全生產(chǎn)信息化建設(shè)，強(qiáng)化應(yīng)急演練，不斷提升科學(xué)預(yù)防的實(shí)效。完善市、區(qū)縣通達(dá)的監(jiān)測(cè)、預(yù)警和決策響應(yīng)體系，健全安全生產(chǎn)應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急平臺(tái)，全方位完善應(yīng)急指揮體系、應(yīng)急救援體系、技術(shù)支撐體系和媒體導(dǎo)控體系。第二，消除潛在的危險(xiǎn)。在本質(zhì)上消除事故隱患是最理想的、最積極的、最進(jìn)步的事故預(yù)防措施。其基本的做法是以新的系統(tǒng)、新的技術(shù)和工藝代替舊的不安全的系統(tǒng)和工藝，從根本上消除事故發(fā)生的可能性。第三，實(shí)施避難與援救。事故發(fā)生后應(yīng)該努力采取措施控制事態(tài)的發(fā)展，當(dāng)事態(tài)已經(jīng)發(fā)展到不可控制的地步時(shí)，所有人員（包括消防及搶修、搶險(xiǎn)人員）應(yīng)迅速選擇避難，撤離危險(xiǎn)區(qū)，以減少人員傷亡。

（三）建立危機(jī)預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急機(jī)制系統(tǒng)

危機(jī)預(yù)警機(jī)制的目的是防患于未然，這也正是風(fēng)險(xiǎn)管理的目的，建立危機(jī)預(yù)警機(jī)制是通過(guò)預(yù)測(cè)危機(jī)，然后向政府、公眾發(fā)布信息。如《東方網(wǎng)報(bào)》報(bào)道：上海世博會(huì)期間，天氣情況極端惡劣，上海預(yù)警檢測(cè)部門(mén)及時(shí)發(fā)布雷電預(yù)警，采取措施，疏散游客，進(jìn)行防雷避險(xiǎn)，后來(lái)完美謝幕。

建立健全公共危機(jī)應(yīng)急機(jī)制系統(tǒng)，健全預(yù)測(cè)、預(yù)報(bào)、預(yù)警的危機(jī)系統(tǒng)，建設(shè)專(zhuān)業(yè)救災(zāi)隊(duì)伍，完善救災(zāi)物資儲(chǔ)備制度，做好培訓(xùn)和演練，全面提高抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（四）城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理教育對(duì)策

大力宣傳安全理念，深入學(xué)習(xí)、深刻理解安全的科學(xué)內(nèi)涵、精神實(shí)質(zhì)和本質(zhì)要求，條件具備的地區(qū)、行業(yè)、部門(mén)、單位，要積極舉辦以安全和發(fā)展為主題的研討會(huì)、論壇、演講會(huì)；結(jié)合實(shí)際，強(qiáng)化安全生產(chǎn)法治宣傳教育，做好以《安全生產(chǎn)法》為主體的安全生產(chǎn)法律法規(guī)普及和宣傳活動(dòng)。堅(jiān)持法律宣傳與安全生產(chǎn)執(zhí)法行動(dòng)、安全生產(chǎn)治理行動(dòng)相結(jié)合，在執(zhí)法行動(dòng)和治理行動(dòng)中堅(jiān)持宣傳先行、教育推動(dòng)，強(qiáng)化執(zhí)法，嚴(yán)格監(jiān)督，達(dá)到學(xué)法、知法、守法、用法的目的；加強(qiáng)安全文化理論研究和知識(shí)普及，編印安全文化理論與實(shí)踐讀本，在安全類(lèi)報(bào)刊、政府網(wǎng)站開(kāi)設(shè)安全文化專(zhuān)欄，推動(dòng)安全文化理論研究與實(shí)踐同步發(fā)展。

五、總結(jié)

加強(qiáng)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理，必須保證相關(guān)法律法規(guī)的完善，使得城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理得到法律的保護(hù)；其次，做好防范措施，在危機(jī)未發(fā)生之際將其處理掉，將危機(jī)限制在可控范圍內(nèi)；再次，把風(fēng)險(xiǎn)管理納入日常工作體系，保持危機(jī)意識(shí)，做好安全知識(shí)宣傳、教育，堅(jiān)持正確輿論導(dǎo)向，進(jìn)行必要的培訓(xùn)和演習(xí)，做好充分的準(zhǔn)備；建立健全城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)急機(jī)制體系，形成一套成熟的公共安全管理體系，將我國(guó)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理水平推向一個(gè)更高的層次。

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