吳楠

摘 要：根據(jù)我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的歷程，將我國城市社區(qū)公共服務(wù)供給機制的演變過程以20世紀80年代為界分成兩個階段，分別是之前的行政型供給機制和之后的多元化供給機制。公共服務(wù)供給機制在發(fā)展的同時也存在一些亟須處理的問題。通過借鑒發(fā)達國家城市社區(qū)公共服務(wù)供給機制，對我國城市社區(qū)公共服務(wù)供給機制改革提出新思路。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)；公共服務(wù)；供給機制

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）22-0093-02

一、我國城市社區(qū)公共服務(wù)供給機制的內(nèi)涵與發(fā)展歷程

（一）城市社區(qū)公共服務(wù)概念

一個名詞的定義是研究展開的基礎(chǔ)，研究城市社區(qū)公共服務(wù)的供給機制，首先需要搞清楚什么是城市社區(qū)公共服務(wù)。從財政學角度上將，公共服務(wù)即為政府對社會公民免費提供的產(chǎn)品和勞務(wù)，也包括公共產(chǎn)品。廣義上的社區(qū)公共服務(wù)包含了社區(qū)提供的公共產(chǎn)品，還包括社區(qū)安全宣傳、免費教育等服務(wù)。城市社區(qū)公共服務(wù)的提供主體主要是政府機關(guān)和各類社區(qū)組織。城市社區(qū)作為政府與居民之間的中間環(huán)節(jié)，起到了非常重要的作用。但同時它所提供的公共服務(wù)也是非全面的，所以，我國城市社區(qū)公共服務(wù)的供給機制的完善對我國城鎮(zhèn)進程和全面建設(shè)小康社會具有關(guān)鍵性影響。

（二）我國城市社區(qū)公共服務(wù)供給機制的演變過程

根據(jù)我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的歷程，將我國城市社區(qū)公共服務(wù)供給機制的演變過程以20世紀80年代為界分成兩個階段，分別是之前的行政型供給機制和之后的多元化供給機制。

在行政型供給機制體系下，政府承擔了大部分的城市公共服務(wù)供給任務(wù)，政府通過行政力量對社會公共資源進行配置和供給，以社區(qū)辦事處、街道居委會的基層組織進行輔助。在新中國成立初，社區(qū)辦事處和街道居委會所能發(fā)揮的作用還是十分薄弱的，公共服務(wù)供給的資金來源都是來自于財政支出。隨著我國城鎮(zhèn)化程度的提高，單一的由政府直接供給城市社區(qū)公共服務(wù)的機制越來越不適宜時代變遷和市場經(jīng)濟體制，政府單方面的決策未必全部滿足社區(qū)公眾的偏好，并且行政供給機制必然存在資源浪費的問題。所以，我國城市社區(qū)公共服務(wù)供給機制必須轉(zhuǎn)變。

從民政部正式提出“城市社區(qū)建設(shè)”的概念之后，原本不被重視的城市街道居委會和社區(qū)辦事處逐漸開始發(fā)揮作用。同時在經(jīng)濟體制改革的推動下，我國的城市社區(qū)格局發(fā)生了巨大變化，在公共服務(wù)提供上，形成了由政府、社區(qū)基層組織和企業(yè)共同協(xié)作供給機制。供給的形式和方法各式各樣，較大型的公共服務(wù)由政府牽頭，社區(qū)與企業(yè)參與協(xié)助；較小型的公共服務(wù)由各個社區(qū)自行組織，政府和企業(yè)從旁資助和監(jiān)督；企業(yè)可以提供公益性的社區(qū)公共服務(wù)，促進社會精神文明建設(shè)。

二、我國城市社區(qū)公共服務(wù)供給機制中存在的問題

（一）城市社區(qū)公共服務(wù)供給效率較低

目前的社區(qū)公共服務(wù)提供者主要是政府、社區(qū)組織和企業(yè)（市場），執(zhí)行者一般是社區(qū)辦事處和街道居委會?，F(xiàn)在農(nóng)村社區(qū)化趨勢變高，原本的農(nóng)村村委會，改制成社區(qū)居委會。原本的社區(qū)辦事處與街道居委會基本上同級化，性質(zhì)、功能都趨于相同。公共服務(wù)執(zhí)行者都逐步變成了同級機構(gòu)，這就不會使得相互之間因待遇不同而發(fā)生不公，是城市社區(qū)改制的益處。但這些基層公共服務(wù)供給者并沒有從根本上脫離政府，大部分的公共服務(wù)供給方還是政府。相當于居民自治組織的社區(qū)辦事處和街道居委會被認為是人民政府下屬分支，從法律上講這是不對的，但大多數(shù)人民群眾基本這么認為，就連自治組織成員也產(chǎn)生誤解。最大的原因是社區(qū)組織人員的工資完全由政府提供，社工工作起來當然需要依附政府這個“老板”。而政府直接介入基層社區(qū)公共服務(wù)供給就很有可能發(fā)生供給效率低下的問題，資源大量使用甚至被浪費，而效果并不明顯。

（二）城市社區(qū)公共服務(wù)供給市場化程度較低

單一的依靠政府進行投資和管理往往會產(chǎn)生行政主導問題或者說市場化程度低的問題。前面講到，直接由政府單一供給機制可能會導致城市社區(qū)公共服務(wù)供給效率偏低，同時，如果政府產(chǎn)生“家長主義”的過度思想，可能還會影響到公平問題。因為政府可以將資源平均化地分配，但未必能做到均等化，有的地方供給過量，有的地方供不應(yīng)求。并且完全公共提供也會帶來社區(qū)公眾“搭便車”的心理，這又進一步降低了供給機制市場化的可能性。

（三）城市社區(qū)公共服務(wù)供需不對稱

這里講的供需不對稱集中表現(xiàn)在兩個方面，其一是產(chǎn)品服務(wù)供需不對稱，其二是供需的信息渠道不對稱。社區(qū)辦事處和街道居委會自治組織的一項職責就是要了解廣大社區(qū)群眾的公共需求，進而更好地提供公共服務(wù)。但因為基層組織人員由上層政府直接領(lǐng)導，他們的收入來自于政府機關(guān)，這就大大降低了他們了解社區(qū)群眾公共需求的積極性，社區(qū)公共服務(wù)的供需由此產(chǎn)生不對稱。信息傳達不及時和信息不對稱也是導致供需不對稱的一個原因。社區(qū)工作人員不了解社區(qū)居民到底需要什么樣的公共服務(wù)，居民的利益需求也沒有能夠通過較好的信息渠道向工作人員反映，信息渠道閉塞，居民的公共服務(wù)供給質(zhì)量提高的可能性不大。

產(chǎn)品服務(wù)和信息不對稱的“罪歸禍首”還是政府單一化的公共服務(wù)提供模式。財政學上講，公共提供和公共生產(chǎn)的定義是不一樣的。公共提供指的是誰來承擔提供的費用，公共生產(chǎn)則是誰來承擔生產(chǎn)過程。目前來說，城市社區(qū)的公共提供和公共生產(chǎn)這兩塊絕大部分都是由政府來完成，政府部門強勢的行政力量，社區(qū)居民只能被動接受，自上而下的信息傳導機制往往只體現(xiàn)政府供給意向，它和社區(qū)居民實際需求之間存在一定差異。

（四）城市社區(qū)公共服務(wù)提供的資金匱乏

做一些事情的關(guān)鍵在于是否有底氣，這里所說的底氣就是指資金問題。城市社區(qū)公共服務(wù)的提供必然需要大量的資金。但是相對于構(gòu)建現(xiàn)代化城市社區(qū)目標，現(xiàn)行的社區(qū)公共服務(wù)資金來源渠道還是偏少的。

城市社區(qū)公共服務(wù)供給的資金來源渠道主要是三個：政府投資、捐贈資金和社區(qū)內(nèi)部籌資。現(xiàn)在，政府性投資資金在這三類資金中占了大頭，但是相對于國外發(fā)達國家，我國財政預算中，社區(qū)建設(shè)投資資金占比遠遠落后。建設(shè)資金由中央、地方政府共同承擔，地方承擔多數(shù)，而最近幾年，地方政府的負債率高居不下，既要管理社區(qū)公共服務(wù)提供的方式，又要提供相應(yīng)投資資金，地方政府因負擔過大而力不從心。再說捐贈資金，從我國的實際捐贈事業(yè)來看，出現(xiàn)過一些轟動社會的捐贈黑幕，這大大減低了企業(yè)、居民和其他組織對捐贈事業(yè)的熱衷程度，用于社區(qū)公共服務(wù)供給的捐贈資金少之又少。社區(qū)內(nèi)部籌資則是近些年較為流行的方式，為了保護本社區(qū)的公共環(huán)境，社區(qū)居民愿意拿出一些錢來進行建設(shè)和修繕。但這個也僅僅限于單個社區(qū)內(nèi)部籌資，并且籌得的資金量非常少，用于大規(guī)模的社區(qū)建設(shè)遠遠不夠。總體來說，我國城市社區(qū)公共服務(wù)提供的資金不僅來源渠道較為單一，數(shù)量也較為匱乏。

三、發(fā)達國家城市社區(qū)公共服務(wù)供給機制的經(jīng)驗借鑒

（一）美國自治式的城市社區(qū)公共服務(wù)供給機制

美國的城市社區(qū)公共服務(wù)供給機制是以社區(qū)委員會為核心的社區(qū)居民廣泛參與的基層民眾自治機制。美國公民的民主觀念很強，在這種模式下，社區(qū)的管理和服務(wù)提供都是由居民自治協(xié)商決定，一大好處就是自給自足，公共服務(wù)供給效率高。高度民主自治使得美國城市社區(qū)公共服務(wù)供給權(quán)利集中在居民自己手中，居民知道自己需要什么，并且可以憑借民主協(xié)商進行提供，需求和供給相互對稱。加上美國城市社區(qū)公共服務(wù)的資金實行財政撥款制，政府只出錢不出力，一方面減輕了政府工作負擔，另一方面也使得公共服務(wù)供給效率提高。當然，美國政府在城市社區(qū)管理上也充當一個角色，那就是監(jiān)督者和規(guī)范者的角色。州政府和地方政府對本地區(qū)的社區(qū)按照實際情況制定相應(yīng)的法律法規(guī)來維持社區(qū)運行的政策秩序，提高了效率也增加了公平。

（二）新加坡政府導向型城市社區(qū)公共服務(wù)供給機制

新加坡則實行與美國相反的供給機制，他們是政府導向、公眾參與的形式，政府政策指導和居民自治并重。在社區(qū)公共服務(wù)的提供、生產(chǎn)、建設(shè)、實施上，政府起到?jīng)Q定性作用，同時，社區(qū)的管理、規(guī)劃、供給方式由居民自治協(xié)商決定。政府根據(jù)社區(qū)自治水平和質(zhì)量進行評價，對于管理水平高的、社會反響好的社區(qū)，政府給予較高的財政補貼，反之，則給予資金較少，對于劣質(zhì)的社區(qū)管理采取相應(yīng)懲罰措施。這樣的機制可以理解為社區(qū)競爭型供給機制，它使得城市各個社區(qū)間形成競爭意識，通過供給競爭來提升城市社區(qū)總體的公共服務(wù)提供水平。

四、基于國外經(jīng)驗的我國城市公共服務(wù)供給機制的對策分析

總體來說，發(fā)達國家城市社區(qū)公共服務(wù)供給機制的優(yōu)勢有三點：一是淡化政府角色，社區(qū)居民廣泛參與；二是非營利組織發(fā)揮作用，更好地滿足居民多方面需求；三是注重法律法規(guī)制定，保障社區(qū)公共服務(wù)供給機制；四是資金渠道來源廣泛，社區(qū)運行更為有序。顯然，這四個方面的優(yōu)勢都是值得我國城市社區(qū)建設(shè)學習和借鑒的。當然，也并不是照搬照抄，將西方的發(fā)展模式實施拿來主義，完善我國的城市社區(qū)公共服務(wù)供給機制必須從我國的實際出發(fā)，理論聯(lián)系實際，從根本上解決這一改制問題。

（一）市場化導向需逐步深入人心

想要一瞬間轉(zhuǎn)變我國城市社區(qū)公共服務(wù)供給機制未免操之過急，但必須倡導以市場化為導向的供給機制建設(shè)，使之逐漸深入人心，為改制提供理論基礎(chǔ)。社區(qū)公共服務(wù)的重點是社區(qū)居民的需求，加強了解社區(qū)居民的實際需求，使信息變得對稱是首要工作。社區(qū)公共服務(wù)供給應(yīng)以人為本，切合居民實際需要，而不是由政府家長式的統(tǒng)一管理，社區(qū)自治程度的提高，市場化導向的意識深入人心必然可以提高公共服務(wù)的供給效率。

（二）政府購買公共服務(wù)

從原先政府直接提供社區(qū)公共服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧M行購買。從資金上來說，這兩者沒有多大的區(qū)別，都是由政府出資，但意義上完全不同。政府購買是政府被動地提供供給資助，而政府直接供給是政府主動出資。前者不需要進行過多的行政干預，只需要搞清楚是否符合購買條件，是否適合提供公共服務(wù)即可，大大降低了政府的管理成本，也提高了社區(qū)公共服務(wù)供給的效率。在推行購買公共服務(wù)的同時，社區(qū)工作人員原本管理者的態(tài)度也需要進行改變。社區(qū)工作人員不再是政府領(lǐng)導下的社區(qū)管理者，服務(wù)型社區(qū)的概念需要被重視，社區(qū)工作人員的整體素質(zhì)也需要提高。

（三）加強社區(qū)公共服務(wù)供給的績效評價制度

對社區(qū)的管理是否優(yōu)質(zhì)、社區(qū)公共服務(wù)供給是否及時這些問題需要進行績效評價，這是為完善社區(qū)服務(wù)機制提供保障和監(jiān)督?？冃гu價所設(shè)定的指標體系，不僅僅需要經(jīng)過專家認證，還需要符合廣大社區(qū)居民的意愿，從各個社區(qū)發(fā)展的實際程度制定相應(yīng)的評價指標。評價的程序需要做到公正公平，同時對結(jié)果信息及時公布并給予行政獎勵和行政批評。這樣就可以激勵城市內(nèi)不同社區(qū)的競爭，達到提高公共服務(wù)供給水平的目的。

參考文獻：

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