馮勇

摘 要：檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)不但符合檢察權(quán)的內(nèi)在屬性，也符合我國現(xiàn)行行政監(jiān)督方式和國際發(fā)展的潮流。在面臨檢察機關(guān)自身定位不準、法律規(guī)定過于抽象和檢察建議地位不明等困境時，要加強檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督，應(yīng)當實現(xiàn)“四個轉(zhuǎn)變”。

關(guān)鍵詞：檢察權(quán)；行政權(quán)；依據(jù)；困境；路徑

中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）22-0144-02

檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，將其監(jiān)督職能拓展到行政領(lǐng)域，既符合行政法治的現(xiàn)實需要，也是法律監(jiān)督職能本身的題中應(yīng)有之意。但目前我國行政檢察監(jiān)督制度還存著諸多不足，影響了行政檢察監(jiān)督職能的發(fā)揮。

一、檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的依據(jù)

（一）檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)符合檢察權(quán)的內(nèi)在屬性

在不同的政治體制下，檢察權(quán)的內(nèi)在屬性也必然存在差異。我國與西方國家的三權(quán)分立不同，實行人民代表大會制度，強調(diào)“議行合一”，立法、司法、行政權(quán)力并不在同一層級上。人民代表大會在權(quán)力層級方面位于包括檢察機關(guān)在內(nèi)的其他機關(guān)之上，其對其他國家機關(guān)只能從宏觀角度進行監(jiān)督，而無法實現(xiàn)經(jīng)常性、具體化的監(jiān)督。因此，為防止因缺乏有效監(jiān)督而導致的權(quán)力濫用，就需要有一個專門的常規(guī)性權(quán)力監(jiān)督機關(guān)來承擔監(jiān)督職責。而從國家機關(guān)體系的構(gòu)架上講，我國的立法權(quán)是高于行政權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)等其他國家權(quán)力的，這種權(quán)力配置決定了我國的諸種權(quán)力之間難以形成有效的制衡關(guān)系。而權(quán)力天然具有自我擴張和膨脹的趨勢，一旦缺乏有效的監(jiān)督和制約將必然導致權(quán)力失衡和權(quán)力濫用，因此，需要有專門的機關(guān)來對其他國家機關(guān)權(quán)力運行的狀況進行監(jiān)控，以權(quán)力制約權(quán)力。毫無疑問，在目前我國的國家機關(guān)設(shè)置框架之下，檢察機關(guān)承擔這一法律監(jiān)督職責是最適當?shù)?，同時，也符合憲法中對檢察機關(guān)的法律監(jiān)督機關(guān)的定位。

（二）檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)符合我國現(xiàn)行的行政監(jiān)督方式

在目前行政復(fù)議、行政監(jiān)察等內(nèi)部監(jiān)督形式對行政權(quán)力運行的監(jiān)督軟弱無力的現(xiàn)實情況下，毫無疑問，外部監(jiān)督應(yīng)當更加有力，應(yīng)當在行政監(jiān)督方面起到主要作用。而外部監(jiān)督包括公眾評價、媒體報道、人大監(jiān)督等多種不同的形式與途徑，但這些監(jiān)督方式也都存在著一些缺陷。比如在街頭巷尾口口相傳的公眾評價沒有任何約束力，剛性不足導致行政機關(guān)完全可以對之視而不見。新聞媒體的報道雖能起到引起關(guān)注的作用，卻也并非啟動法定監(jiān)督程序的必然條件，在很多時候，仍然無法有力監(jiān)督行政權(quán)的行使。而正如前文所述，人大監(jiān)督不可能太過具體，只能在宏觀的層面上進行。而與這些外部監(jiān)督途徑相比，檢察機關(guān)具有中立性、獨立性、權(quán)威性、主動性等優(yōu)勢和特色，因而也能更好地承擔起監(jiān)督行政權(quán)的作用。

（三）檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)符合當前世界各國的發(fā)展趨勢

縱觀世界各國，由于憲法對檢察機關(guān)的定位與定性不同，所以在不同的國家里檢察權(quán)的性質(zhì)也有所區(qū)別。但是，幾乎所有國家都以法律形式確認了檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的合法性和正當性，而且這種監(jiān)督在力度和寬度方面都呈現(xiàn)一種逐漸擴張的趨勢。比如，在英國，為維護社會公共利益，檢察長得作為公眾代表監(jiān)督行政機關(guān)，并對行政機關(guān)的不當行為提起訴訟。在德國，按照《聯(lián)邦行政法院法》之規(guī)定，聯(lián)邦高級檢察官可以作為公益代表參加到行政訴訟程序中，通過對案件的參與和訴訟活動來達到監(jiān)督行政權(quán)和維護社會公共利益的目的。因此，檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)不但可以制約行政權(quán)力，保護公共利益，而且也符合當今世界各國法治建設(shè)的趨勢。

二、當前檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)面臨的困境

（一）檢察機關(guān)的自身定位問題導致其監(jiān)督行政權(quán)功能弱化

在很多地方的檢察機關(guān)中，“重刑訴而輕監(jiān)督，重刑事而輕行政”的觀念長期占據(jù)主導地位，進而影響了檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)功能的充分發(fā)揮，使其長期以來得不到應(yīng)有發(fā)展。由于客觀條件的限制和法治理念的滯后，當前我國還遠未實現(xiàn)司法獨立，無論在人事安排還是財政供給方面，檢察機關(guān)都沒有實現(xiàn)完全的垂直管理，而是要受制甚至聽命于地方或者某個領(lǐng)導人的意志。這就使得檢察機關(guān)在一定程度上淪為了地方黨委、政府的附庸，司法機關(guān)自身本應(yīng)具有的中立立場和獨立品格也就成了無本之木、無源之水。所以，檢察機關(guān)不敢、不能、不愿履行監(jiān)督行政機關(guān)的職能也就很正常了。如此一來，檢察資源的配置出現(xiàn)偏差，過分集中于刑事案件的辦理，而忽略了對于行政權(quán)運行的約束與監(jiān)督。另外，具備相關(guān)專業(yè)知識的人才儲備不足、素養(yǎng)不高也使檢察機關(guān)在面對當前行政檢察監(jiān)督方面的一些新問題、新情況時難以應(yīng)付。由于以上原因，引發(fā)了很多人對于檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的詬病和質(zhì)疑，甚至有人要求取消檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督和制約，這樣，行政檢察監(jiān)督舉步維艱，被進一步邊緣化。

（二）現(xiàn)行法律規(guī)定過于籠統(tǒng)導致檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)法律依據(jù)不足

現(xiàn)行法律中有關(guān)檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)，且過于分散，主要散見于《行政訴訟法》和多個司法解釋中，存在可操作性不足的缺陷。目前，檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的最主要方式是由檢察機關(guān)提起抗訴，但是，這種方式不具有預(yù)防性，僅是事后監(jiān)督，且僅適用于法院已經(jīng)生效的裁判結(jié)果。由于抗訴理由規(guī)定不明、對抗訴對象的規(guī)定過于簡單、對抗訴期限沒有進行必要限制等明顯缺陷，致使行政抗訴具體實施起來依據(jù)不足。另外，關(guān)于在行政再審程序中檢察院的訴訟地位的規(guī)定也并不十分明確，目前的主要依據(jù)僅是最高人民檢察院頒行的《人民檢察院行政案件抗訴案件辦案規(guī)則》，但是此規(guī)則的效力層次不高，只屬于司法解釋而非法律，從而導致法院的認可度不高，也影響了檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)職能的實現(xiàn)。

（三）檢察建議法律地位不明導致檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)約束力不足

檢察建議是指在辦案過程中，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)相關(guān)機關(guān)在行使職權(quán)時存在違法、違規(guī)等問題時，以書面或者口頭的形式，建議該機關(guān)及時強化管理、修正錯誤、追究責任的行為。檢察建議是檢察機關(guān)進行法律監(jiān)督的一種重要手段，可以彌補立法上的遺漏，提高辦案效率，協(xié)調(diào)檢法兩家的關(guān)系。但是，在目前我國的法律框架之下，檢察建議還不是法定的監(jiān)督形式，至今也沒有一部法律規(guī)定檢察機關(guān)擁有法律建議權(quán)。法律規(guī)定的缺位導致檢察建議并不具有法定性、程序性和約束性的特征，所以，檢察建議也只能是“建議”而已，而不能要求對方必須執(zhí)行。在檢察機關(guān)出于監(jiān)督行政權(quán)的需要向?qū)徟袡C關(guān)提出檢察建議時，法院可以拒絕接受而且不用承擔任何法律責任，這樣當然很可能會使檢察建議面臨形同虛設(shè)的困境[1]。

三、加強檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的路徑

（一）從著重監(jiān)督審判權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督審判權(quán)與行政權(quán)并重

當前，檢察機關(guān)往往重點監(jiān)督審判權(quán)的行使是否合法正當，卻忽視了對行政權(quán)的監(jiān)督。實際上，檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的實質(zhì)是公權(quán)力對公權(quán)力的制約，目的是保障被監(jiān)督的公權(quán)力得到合法行使。而審判機關(guān)和行政機關(guān)的背后都是強大的國家力量，他們都是具體實施法律的公權(quán)機關(guān)，面對相對人，都明顯處于絕對的強勢地位，一旦違法，都會危害到公民、法人和其他組織的合法權(quán)益甚至社會公共利益。無論從違法可能性還是從社會危害性方面來看，行政權(quán)并不亞于審判權(quán)。因此，我們沒有理由厚此薄彼，甚至把對行政權(quán)力的法律監(jiān)督排除在檢察監(jiān)督范圍之外。這就需要檢察機關(guān)對監(jiān)督審判權(quán)與監(jiān)督行政權(quán)等量齊觀，在法律監(jiān)督職能上實現(xiàn)從單一監(jiān)督審判權(quán)向同時監(jiān)督審判權(quán)與監(jiān)督行政權(quán)轉(zhuǎn)變。

（二）從單純事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槭潞蟊O(jiān)督與過程監(jiān)督并重

從現(xiàn)行的法律框架來看，檢察機關(guān)對審判機關(guān)的監(jiān)督是以事后監(jiān)督為主，只有審判程序告一段落才有可能啟動監(jiān)督程序，這應(yīng)當是基于審判權(quán)獨立行使以及平衡訴訟結(jié)構(gòu)的考慮。而行政權(quán)與審判權(quán)無論是在根本性質(zhì)還是在運行方式方面都存在重大區(qū)別，因此，檢察機關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督，不應(yīng)當僅局限于事后監(jiān)督。當然，行政權(quán)與檢察監(jiān)督權(quán)之間必須有必要的界限，而且也需要保證行政權(quán)運行的效率。但是由于在行政管理中行政主體相對于行政相對人近乎絕對的強勢地位，以及行政行為即時生效的特點，若重大行政行為違法則很可能造成無法挽回的后果，所以，除了對行政權(quán)的事后檢察監(jiān)督之外，檢察機關(guān)對行政主體在特定范圍內(nèi)的重大行政行為也應(yīng)進行行政過程中的監(jiān)督。

（三）從以法律規(guī)則為主的監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)榉稍瓌t與法律規(guī)則并重

法律規(guī)則是具體的，而法律原則是制定法律規(guī)則的指導性準則，是對法的精神的高度濃縮，體現(xiàn)了法律的基本價值，比法律規(guī)則更具抽象性，適用的范圍也更加寬泛。而法律規(guī)則的制定與修改則天然具有滯后性，不可能立即滿足現(xiàn)實的需求。因此，在社會急劇轉(zhuǎn)型的當代中國，行政權(quán)往往位于超前于法律規(guī)定的前沿地帶，容易造成行政法制真空，使行政權(quán)處于無法可依的境地，這樣，也就更需要相應(yīng)的法律監(jiān)督。而此時檢察機關(guān)僅依據(jù)法律規(guī)則對行政權(quán)進行監(jiān)督常常是軟弱無力，甚至是無能為力的，這就需要把具有高度概括性和廣泛適用性的法律原則作為依據(jù)。因此，在法律規(guī)則滯后時，行政主體須以法律原則為行為準則，不得與法律原則所體現(xiàn)的基本價值發(fā)生明顯的背離和沖突。這也意味著檢察機關(guān)對尚無行政法律規(guī)范依據(jù)的新的行政領(lǐng)域進行法律監(jiān)督不僅必要，而且可行。

（四）從只監(jiān)督具體行政行為轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督具體行政行為與監(jiān)督抽象行政行為并重

現(xiàn)行體制下，行政檢察監(jiān)督主要體現(xiàn)在對進入訴訟程序的具體行政行為的監(jiān)督，而對于大量的、對公民權(quán)益可能造成更大損害的抽象行政行為則幾乎無能為力。抽象行政行為是指行政主體制定發(fā)布規(guī)范性文件的行為。行政主體頒行的這些規(guī)范性文件具有普遍適用性，針對不特定的多數(shù)人，并可以反復(fù)適用，所以，如果其本身違法或違憲，則很可能比具體行政行為違法危害程度更嚴重、影響面更廣，會衍生出大量的行政違法行為，會損害行政相對人的合法利益、破壞法制統(tǒng)一，進而削弱到法律的權(quán)威性。而且，檢察機關(guān)是憲法規(guī)定的、專門性的法律監(jiān)督機關(guān)，具有獨特的法律地位，完全有必要對抽象行政行為實行具體的法律監(jiān)督。當然，需要明確的是，行政主體的抽象行政行為畢竟具有“準立法行為”的性質(zhì)，為了保持立法權(quán)和司法權(quán)之間的合理界限與距離，對于有違法嫌疑的抽象行政行為，檢察機關(guān)并不必自行審查?？梢圆捎锰嵴垏覚?quán)力機關(guān)審議的方式，由權(quán)力機關(guān)按照憲法賦予的權(quán)限對抽象行政行為進行合憲性、合法性審查，從而使檢察監(jiān)督與權(quán)力機關(guān)違憲審查相互銜接，使中國的違憲審查制度由虛變實，由弱變強，而不再僅停留在紙面。

參考文獻：

[1]江偉，張慧敏，段厚省.民事行政檢察監(jiān)督改革論綱[J].人民檢察，2004，（3）：43.