□王喜雪

一、問題的提出

教育政策執(zhí)行通常被視為政策合法化之后的階段，顏國(guó)梁指出“教育政策執(zhí)行是指某項(xiàng)教育政策經(jīng)過合法化后，負(fù)責(zé)執(zhí)行的教育機(jī)關(guān)與教育人員，結(jié)合各種教育資源，采取適當(dāng)有效的行動(dòng)策略，并在執(zhí)行過程中，因應(yīng)對(duì)外在環(huán)境，不斷進(jìn)行協(xié)商和修正，使教育政策付諸實(shí)施，以達(dá)成教育政策目標(biāo)的過程”[1]。簡(jiǎn)言之，教育政策執(zhí)行系指將政策目的轉(zhuǎn)換成實(shí)踐的過程，它是政策過程的樞紐，直接影響教育政策的效果。

與政策執(zhí)行相關(guān)的因素有很多，有學(xué)者在其政策執(zhí)行過程模型中提出了六個(gè)與政策執(zhí)行有關(guān)的因素，這些因素包括：政策標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)；政策資源（例如財(cái)源或其他誘因）；組織溝通及執(zhí)行活動(dòng)；執(zhí)行機(jī)關(guān)的特質(zhì)；經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及政治條件（例如政策執(zhí)行中的經(jīng)濟(jì)資源、輿論、利益團(tuán)體的支持度）；以及執(zhí)行人員的意向（詳見圖1）。

依據(jù)上述政策執(zhí)行過程模型，政策執(zhí)行的關(guān)鍵在于執(zhí)行機(jī)關(guān)的特性及執(zhí)行人員的意向，其他因素主要為執(zhí)行背景因素。在政策標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)既定、經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治環(huán)境相對(duì)穩(wěn)定的情況下，執(zhí)行機(jī)關(guān)在政策執(zhí)行中的行為選擇屬于動(dòng)態(tài)因素，其選擇結(jié)果將直接影響政策執(zhí)行效果。

圖1 政策執(zhí)行過程模型

政策執(zhí)行機(jī)關(guān)包括不同層次不同功能的組織機(jī)構(gòu)，其中，基層執(zhí)行機(jī)關(guān)是直接面向政策目標(biāo)群體的機(jī)構(gòu)，所有的公共政策都最終通過它們來執(zhí)行。因此，分析基層執(zhí)行機(jī)關(guān)在政策執(zhí)行過程中的行為特征將有助于促進(jìn)政策執(zhí)行的有效性。

我國(guó)關(guān)于教育政策執(zhí)行的研究，主要包括兩個(gè)方面。一是將“教育政策執(zhí)行”作為研究對(duì)象，學(xué)者們依據(jù)相關(guān)理論基礎(chǔ)從不同的學(xué)科視角對(duì)“教育政 策執(zhí)行”進(jìn)行審視和分析，對(duì)教育政策執(zhí)行的概念、特征、作用、理念及價(jià)值觀等進(jìn)行研究，該研究屬于教育政策執(zhí)行研究的理論研究。二是對(duì)“某項(xiàng)教育政策執(zhí)行”的研究，學(xué)者們主要考察某政策的執(zhí)行過程，從中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提出問題，尋找解決辦法，并進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)教育政策執(zhí)行的有效性，屬于應(yīng)用研究。在這兩種研究中，關(guān)于基層執(zhí)行者在教育政策執(zhí)行中的行為研究并不多見，筆者所及范圍之內(nèi)僅見少量關(guān)于基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)（例如學(xué)校）在教育政策執(zhí)行中的行為分析，且多夾雜于相關(guān)研究之中，例如王鵬在解釋高等教育政策執(zhí)行過程中政策執(zhí)行變形的概念時(shí)，即以高校擴(kuò)招政策為例，說明高校作為具體執(zhí)行者，為了維護(hù)本集團(tuán)的利益而使政策產(chǎn)生變形[2]。

本文將以中等職業(yè)教育免學(xué)費(fèi)政策為例，分析基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)在教育政策執(zhí)行中的行為特征及其影響因素，以明確基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)于教育政策執(zhí)行效果的作用與影響。

二、概念界定及分析框架

（一）概念界定

1.基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)。在本研究中，基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)是指在政策執(zhí)行過程中，直接與目標(biāo)群體成員互動(dòng)的機(jī)構(gòu)。

教育政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)包括不同層次不同功能的組織，基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)處于政策執(zhí)行鏈條的終端。每一層次的執(zhí)行機(jī)構(gòu)均在執(zhí)行鏈條中扮演重要的角色，且由于不同的執(zhí)行機(jī)構(gòu)具有不同的組織目的，因此在政策執(zhí)行中它們的立場(chǎng)并非中立。基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)由于是直接面向目標(biāo)群體的，因此其行為又會(huì)引導(dǎo)和控制目標(biāo)群體對(duì)教育政策的認(rèn)知和反應(yīng)。

在基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)中，基層官員的作用不容忽視。所謂基層官員是指“在公共服務(wù)過程中，必須直接與目標(biāo)團(tuán)體成員互動(dòng)，并且享有相當(dāng)裁量權(quán)的第一線基層官員”[3]?；鶎庸賳T在其工作范圍內(nèi)擁有相當(dāng)自主權(quán)，且能夠引導(dǎo)并控制目標(biāo)群體，他們所作的決定、建立的作業(yè)程序以及對(duì)抗不確定性的工作設(shè)計(jì)，都可能成為教育政策執(zhí)行的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)、組織特性會(huì)深度影響基層官員在政策執(zhí)行中的認(rèn)知和行為。

2.行為和行動(dòng)。一般說來，“行為”對(duì)應(yīng)的英文是“behavior”，“行動(dòng)”對(duì)應(yīng)的英文是“action”，在學(xué)術(shù)界有一個(gè)基本共識(shí)，認(rèn)為“行動(dòng)”（action）和“行為”（behavior）的區(qū)別主要在于有沒有“意向性”（intentionality）。行動(dòng)當(dāng)然是行為，但是沒有意向性的行為就不是行動(dòng)，可以說，意向性是區(qū)分行為和行動(dòng)的關(guān)鍵。

關(guān)于“行為”和“行動(dòng)”的定義，在《現(xiàn)代漢語詞典（第5版）》[4]中是如此解釋的，“行動(dòng)，一是用作動(dòng)詞，指行走，走動(dòng)；二是用作動(dòng)詞指為實(shí)現(xiàn)某種意圖而具體地進(jìn)行活動(dòng)；三是用作名詞，意同行為、舉動(dòng)。”“行為是用作名詞，指受思想支配而表現(xiàn)出來的活動(dòng)?！蹦敲?，“受思想支配”應(yīng)如何理解？有學(xué)者舉過一個(gè)例子，說“課堂上學(xué)生打噴嚏，通常只是一種行為；但課堂上學(xué)生吹口哨，通常就是一種行動(dòng)”[5]，打噴嚏是受思想支配的嗎？筆者認(rèn)為，這更像是一種生理現(xiàn)象。即便依據(jù)學(xué)者認(rèn)知，認(rèn)為意向性是區(qū)分兩個(gè)概念的關(guān)鍵，但有時(shí)候，如何分辨是否具有意向性也是很困難的。例如，甲乙兩人爭(zhēng)論，甲說了傷害兩人感情的語言，對(duì)于這個(gè)事實(shí)的解釋，甲可以說是無意的，是沒有經(jīng)過大腦的，而乙則可以認(rèn)為甲是故意這么說的。若是前者，則可以界定為行為，若是后者，則是行動(dòng)。甲當(dāng)然清楚事實(shí)真相，但是乙和其他人卻實(shí)在無法分辨，即便甲說的是真話。因此可見，行為和行動(dòng)是具有區(qū)別的兩個(gè)概念，但是在實(shí)踐中也確實(shí)是很難區(qū)分的兩個(gè)概念。

結(jié)合以上分析，再加上考慮研究實(shí)際，本文將行為和行動(dòng)作為同義詞使用，不再加以區(qū)分，均指向受思想支配所采取的活動(dòng)。

（二）分析框架

依據(jù)以上理解，本文主要從個(gè)體行動(dòng)與組織結(jié)構(gòu)兩個(gè)層面對(duì)教育政策執(zhí)行中的基層執(zhí)行進(jìn)行剖析。行動(dòng)和結(jié)構(gòu)是教育政策執(zhí)行中的兩個(gè)重要因素：行動(dòng)強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行者的認(rèn)知對(duì)于實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的重要性，強(qiáng)調(diào)的是執(zhí)行中的個(gè)體；結(jié)構(gòu)是含有歷史與社會(huì)系統(tǒng)的支配性結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)的是政策執(zhí)行組織的總體。個(gè)體行動(dòng)在總體結(jié)構(gòu)框架下發(fā)生，兩者之間存在一種作用與反作用的關(guān)系：從短期看，總體結(jié)構(gòu)制約個(gè)體行動(dòng)，從長(zhǎng)期看，個(gè)體行動(dòng)會(huì)影響甚至改變總體結(jié)構(gòu)。

由此，本文基于免學(xué)費(fèi)政策的執(zhí)行結(jié)果，聚焦于職業(yè)學(xué)校（基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)）在政策執(zhí)行中的行為，主要從組織特性、組織利益、組織權(quán)力等三個(gè)維度進(jìn)行分析和探討。

三、中職免學(xué)費(fèi)政策基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)執(zhí)行情況分析

中職免學(xué)費(fèi)政策自2009年開始實(shí)施至今已經(jīng)5個(gè)年頭了。該政策是中央推動(dòng)在全國(guó)范圍實(shí)施的政策，政策執(zhí)行涉及中央、省級(jí)政府、地方政府、縣級(jí)政府及中等職業(yè)學(xué)校五個(gè)層面，該政策的基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)為中等職業(yè)學(xué)校，基層執(zhí)行官員為職業(yè)學(xué)校校長(zhǎng)。

中職免學(xué)費(fèi)政策的享受人群是不斷擴(kuò)大的，2009年開始實(shí)施之時(shí)，僅僅是農(nóng)村家庭貧困生（5%的比例）及涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生享受免學(xué)費(fèi)，中間政策范圍不斷調(diào)整擴(kuò)大，至2012年秋天全部農(nóng)村籍學(xué)生、涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生以及城市家庭貧困生可以享受免學(xué)費(fèi)政策。免學(xué)費(fèi)政策的資金由中央和地方分?jǐn)偅|中西部分?jǐn)偙壤煌?，到了地方，省、市、縣又再次進(jìn)行分?jǐn)偅ǚ謹(jǐn)偙壤魇〔灰唬?。政策范圍的不斷調(diào)整、資金來源的多層次導(dǎo)致該政策在執(zhí)行過程中存在可操作空間，為政策執(zhí)行帶來一定難度。

以某中職學(xué)校為例，Z學(xué)校2009年、2010年和2011年的免費(fèi)政策實(shí)施目標(biāo)分別為125人、273人和355人，但是實(shí)際享受人數(shù)僅為60人、179人和208人，困難生所占的比例僅為2.05%、2.22%、2.05%，不足國(guó)家規(guī)定目標(biāo)5%的一半。（詳見表1）

表1 Z學(xué)校享受免學(xué)費(fèi)政策學(xué)生統(tǒng)計(jì)表

考察Z學(xué)校的免學(xué)費(fèi)資金使用情況，發(fā)現(xiàn)財(cái)政實(shí)際撥付的款額與應(yīng)享受人數(shù)不符。2009年、2010年和2011年財(cái)政撥付款分別為107350元、320000元和390000元，撥付款實(shí)際名額為56.5人、168.4人和205.3人，與應(yīng)享受免學(xué)費(fèi)人數(shù)相差甚遠(yuǎn)。(詳見表2)

表 2 Z學(xué)校免學(xué)費(fèi)資金使用情況統(tǒng)計(jì)表（單位：元）

由于該政策牽扯到資金問題及其他原因，筆者無法獲得中央或地方的總體數(shù)據(jù)，但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，Z學(xué)校并不是個(gè)例。導(dǎo)致這種政策偏差的原因有很多，但作為基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)的學(xué)校在中間的作用是什么？如何激勵(lì)學(xué)校做到更好？

四、中職免學(xué)費(fèi)政策執(zhí)行中的基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)行為分析

作為基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職業(yè)學(xué)校，其行為選擇受到組織特性、組織自身利益以及組織掌控權(quán)力的影響和制約，下面即從此三個(gè)維度對(duì)職業(yè)學(xué)校的行為進(jìn)行分析。

（一）學(xué)校行為受制于組織特性

1.職業(yè)學(xué)校的組織特性：作為科層組織和經(jīng)營(yíng)組織的職業(yè)學(xué)校。職業(yè)學(xué)校作為學(xué)校中的一類，其主要特性體現(xiàn)在兩個(gè)方面：政府化和市場(chǎng)化，這兩種特性是不同社會(huì)價(jià)值取向?qū)W(xué)校滲透的結(jié)果。

（1）職業(yè)學(xué)校的政府化特性。與其他學(xué)校組織相同，職業(yè)學(xué)校是具有雙重系統(tǒng)（行政系統(tǒng)和專業(yè)系統(tǒng)）的組織，其與社會(huì)具有很強(qiáng)的同構(gòu)性，屬于教育系統(tǒng)內(nèi)部的基層組織。職業(yè)學(xué)校的組織特性并不好理解，或者說，從不同的視角進(jìn)行審視會(huì)具有不同的特性，正如波·達(dá)林所闡述的：沒有任何一種組織的觀點(diǎn)能概括出學(xué)校組織的所有特點(diǎn)，但每一種觀點(diǎn)都有助于我們理解學(xué)校組織，無論是結(jié)構(gòu)主義的觀點(diǎn)、人本主義的觀點(diǎn)還是政治學(xué)或符號(hào)學(xué)的觀點(diǎn)。

綜觀學(xué)校組織理論，科層組織理論是學(xué)校組織論中最重要的一支，科層組織有許多層次的決策水平和高度集中（一元）的中心，其合理性體現(xiàn)在：權(quán)力集中，圍繞清晰的目標(biāo)最大限度地利用資源，是韋伯思想的產(chǎn)物，即堅(jiān)持明確的制度規(guī)章和程序以確定標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)行為，頒布明確的計(jì)劃和日程供學(xué)校人員遵守等?？梢哉f，科層化是我國(guó)學(xué)校包括職業(yè)學(xué)校的主要特性，無論是學(xué)校的組織架構(gòu)還是內(nèi)部職能分工，無不反映著科層組織理論對(duì)其的影響。

“學(xué)校單位說”是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和政治集權(quán)的產(chǎn)物，是中國(guó)特有的學(xué)?，F(xiàn)象，它最為明顯的體現(xiàn)在學(xué)校生活無機(jī)化、學(xué)校部門機(jī)關(guān)化、管理職能行政化、人員固定化、權(quán)力威權(quán)化[6]。

學(xué)校單位化是我國(guó)政治體制在教育領(lǐng)域方面的反應(yīng)，其結(jié)果就是學(xué)校作為單位存在，將專業(yè)性和政治性高度整合在一起，反應(yīng)在行為取向上，體現(xiàn)為長(zhǎng)官意志和黨的意志高度融合。學(xué)校是政治的產(chǎn)物、而不是社區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物。學(xué)校即便是實(shí)行了校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，也依然沒有擺脫黨政不分、政教不分的單位所有制形式[7]。

“科層化組織”與“學(xué)校單位說”結(jié)合在一起，便構(gòu)成了我國(guó)學(xué)校獨(dú)有的政府化組織特性。這種特性既遵循了科層制度的形式，又繼承了長(zhǎng)官意志的內(nèi)涵，學(xué)校與主管行政部門之間形成了依附的關(guān)系， 學(xué)校在很大程度上并不具備自主權(quán)，學(xué)校發(fā)展很大程度上依賴于上級(jí)部門。從而導(dǎo)致學(xué)校的行政化越來越重，專業(yè)化越來越輕。職業(yè)學(xué)校作為教育組織中比較弱勢(shì)的一類，其對(duì)于上級(jí)的依附性則更強(qiáng)，尤其是在當(dāng)下職業(yè)教育發(fā)展處于低谷的時(shí)候。

（2）職業(yè)學(xué)校的市場(chǎng)化特性。在我國(guó)，市場(chǎng)化運(yùn)作最先開始于民辦學(xué)校，后波及公立學(xué)校。自上世紀(jì)90年代我國(guó)全面實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之后，學(xué)校也逐漸卷入其中。作為與市場(chǎng)和社會(huì)直接對(duì)接的組織，職業(yè)學(xué)校首當(dāng)其沖。1991年開始實(shí)施收取學(xué)費(fèi)制度，將職業(yè)學(xué)校推入市場(chǎng)，自此，其內(nèi)部管理開始實(shí)行漸進(jìn)性的市場(chǎng)化改革，如實(shí)行評(píng)聘分開、實(shí)行有償辦學(xué)、倡導(dǎo)校長(zhǎng)職業(yè)化等等。在當(dāng)下，中等職業(yè)學(xué)校徹底淪為經(jīng)營(yíng)組織，每年一度上演的招生大戰(zhàn)，已經(jīng)成為學(xué)校和教師的噩夢(mèng)，其目的僅僅是為了中職學(xué)校的生存。為了生存，職業(yè)學(xué)校不得不取悅于家長(zhǎng)和企業(yè)，其人才培養(yǎng)越來越遠(yuǎn)離于人的目標(biāo)，而漸近于工具性目標(biāo)。面對(duì)來自市場(chǎng)的壓力，職業(yè)學(xué)校的教育性被逐漸壓制，“與其說是教書育人的組織，毋寧說更像是調(diào)節(jié)勞動(dòng)力市場(chǎng)的社會(huì)機(jī)構(gòu)，像是贊成社會(huì)不平等制度的合法機(jī)構(gòu)，學(xué)校成了十足的學(xué)生工廠，成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的特殊企業(yè)?！盵8]

2.雙重特性導(dǎo)致職業(yè)學(xué)校面臨雙重困境。（1）政府化特性決定職業(yè)學(xué)校必須迎合政府。政策的目標(biāo)是政府制定的，其相關(guān)資源也控制在政府手中，學(xué)校雖然是政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，但是并沒有參與政策制定，同時(shí)也不具備支配資源的權(quán)力，免學(xué)費(fèi)政策的實(shí)施程序是政府制定的，并沒有過多的考慮職業(yè)學(xué)校在執(zhí)行時(shí)的實(shí)際難處，或者換句話說，免學(xué)費(fèi)政策的制定是基于理想化的假設(shè)，此假設(shè)即為各級(jí)政府能夠很好地履行其中的應(yīng)擔(dān)責(zé)任，政策文件并沒有說明如果資金不足應(yīng)該如何應(yīng)對(duì)的問題。職業(yè)學(xué)校目前面臨的最大問題即為資金不足問題，但是其政府化的組織特性決定了學(xué)校只能在既有條件下執(zhí)行政策，這直接關(guān)系到學(xué)校的發(fā)展，進(jìn)一步來說直接關(guān)系校長(zhǎng)的未來。為了執(zhí)行政策，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下的職業(yè)學(xué)校只能想盡辦法將政策落實(shí)，既然資金問題是無法解決的，那么就只能在政策的具體實(shí)施中尋找變通，例如，削減政策享受范圍等方式，這樣的做法是對(duì)上有了交代，對(duì)下也有了說法。（2）市場(chǎng)化特性決定職業(yè)學(xué)校還要迎合目標(biāo)群體。免學(xué)費(fèi)政策雖然屬于惠民政策性質(zhì)，但是其具體的政策制定和實(shí)施方式的設(shè)計(jì)并沒有征求過目標(biāo)群體的意見，如同其他政策一樣，政策制定是政府的事情，大多數(shù)政策的利益相關(guān)者并沒有話語權(quán)，政策制定者基于其想當(dāng)然的假設(shè)以及自認(rèn)為的關(guān)懷制定了相關(guān)的政策文件并付諸實(shí)施，并沒有問問政策的目標(biāo)群體其真實(shí)的想法如何以及其是否想要這樣的關(guān)懷。作為具體執(zhí)行者的職業(yè)學(xué)校，卻不得不直接面對(duì)政策的目標(biāo)人群，其市場(chǎng)化特性決定了職業(yè)學(xué)校不得不盡量地滿足學(xué)生和家長(zhǎng)的要求，招生之前要面臨家長(zhǎng)對(duì)于免學(xué)費(fèi)政策“先交再退”的疑慮，招生之后要面對(duì)學(xué)生提出的質(zhì)疑：“為什么到現(xiàn)在都不發(fā)現(xiàn)金，是否是說話不算數(shù)？”

為了應(yīng)對(duì)家長(zhǎng)的疑慮，有的學(xué)校做出了不同于上級(jí)要求的實(shí)施方式，但是這種執(zhí)行方式徒然為自己增加了麻煩，因?yàn)檫@種方便與受惠者的實(shí)施方式無法獲得上級(jí)的認(rèn)可，政府并不會(huì)依據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行政策實(shí)施方式調(diào)整。

（二）學(xué)校行為受制于組織利益

從組織發(fā)展來看，其一，學(xué)校受制于政府，因?yàn)檎瓶亓藢W(xué)校發(fā)展的所需資源；其二，學(xué)校受制于市場(chǎng)，因?yàn)槭袌?chǎng)決定了學(xué)校的生源。但職業(yè)學(xué)校是獨(dú)立法人單位，作為獨(dú)立的組織，其必然會(huì)有自身利益存在，因此，學(xué)校在執(zhí)行政策時(shí)除了受制于政府和市場(chǎng)，更多的會(huì)考慮如何保證自身利益的最大化。

鑒于我國(guó)職業(yè)學(xué)校的組織特性，其自身利益主要包括政治利益和經(jīng)濟(jì)利益。所謂政治利益是指學(xué)校若要獲取更多的發(fā)展所需資源，必須按照政府要求行動(dòng)，此由其政府化特性決定，前文已經(jīng)論述過，不再贅述。而經(jīng)濟(jì)利益的來源是多方面的，既有來自于政府的，也有來自于市場(chǎng)的。職業(yè)學(xué)校資金缺乏是普遍現(xiàn)象，政府投資不足，市場(chǎng)注入資金不夠，導(dǎo)致職業(yè)學(xué)校想方設(shè)法籌謀資金。免學(xué)費(fèi)政策執(zhí)行所需資金是由政府提供，但是鑒于資金提供不足，導(dǎo)致學(xué)校無法實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo) （詳見表1）。同時(shí)，正是由于此原因，為學(xué)校執(zhí)行該政策提供了可操作空間，這也是為什么學(xué)校發(fā)放資金數(shù)額不足的原因（詳見表2）。實(shí)際上，在免學(xué)費(fèi)政策執(zhí)行中，職業(yè)學(xué)校既受到相應(yīng)規(guī)范的制約，同時(shí)又要謀求自己的利益（政治利益與經(jīng)濟(jì)利益均在考慮范圍之內(nèi)），當(dāng)政策存在一定的漏洞時(shí)，它會(huì)在權(quán)衡之下采取變通的行為，即“將其主觀意圖與外在規(guī)范調(diào)適起來，既能在行動(dòng)的邊界上不違反形式上的合理性,又能實(shí)現(xiàn)自己主觀策略性的介入,從而造成一種形式上的名實(shí)相符和實(shí)際上名實(shí)分離的結(jié)果”[9]。

（三）學(xué)校行為受制于組織權(quán)力

在政治生活中，權(quán)力是主導(dǎo)政治進(jìn)程一切方面的核心要素。政策是政治活動(dòng)中的必要組成部分， 肩負(fù)調(diào)節(jié)權(quán)力和利益的重任，每一項(xiàng)政策的頒布和實(shí)施都是對(duì)權(quán)力和利益的重新分配。在教育政策執(zhí)行中，各級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)均會(huì)面臨權(quán)力調(diào)整和利益糾紛，受益者與損益方對(duì)政策執(zhí)行的態(tài)度則必然不同。

在免學(xué)費(fèi)政策執(zhí)行中，涉及多層次執(zhí)行機(jī)構(gòu)，且各方機(jī)構(gòu)所享有的權(quán)力并不相同，權(quán)力的大小取決于擁有資源的多少，控制更多的資源就可以擁有更大的權(quán)力。且組織本身就是一種資源配置方式，組織擁有的資源多少及資源類型就決定了一個(gè)組織的生存及其權(quán)力的走向。職業(yè)學(xué)校處于行政機(jī)構(gòu)的末端，其擁有資源有限，因此其在政策執(zhí)行中享有權(quán)力較小。

作為基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職業(yè)學(xué)校在免學(xué)費(fèi)政策執(zhí)行中的權(quán)力主要體現(xiàn)在將相應(yīng)模糊標(biāo)準(zhǔn)如何細(xì)化為可操作性標(biāo)準(zhǔn)之中。例如，國(guó)家規(guī)定貧困生和涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生可以享受免學(xué)費(fèi)政策，而對(duì)于貧困生的選擇即由學(xué)校制定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行操作，涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生由于標(biāo)準(zhǔn)明確則學(xué)校不具備選擇權(quán)力。這種抉擇權(quán)力是建立在國(guó)家政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不確切且經(jīng)常變動(dòng)的基礎(chǔ)之上的，尤其在政策執(zhí)行初期，可操作空間較大。但是隨著目標(biāo)群體范圍逐漸擴(kuò)大，政策標(biāo)準(zhǔn)越來越明晰，政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問題也逐漸得到解決，學(xué)校所享有的抉擇權(quán)力則越來越少，若中職免費(fèi)政策享受范圍擴(kuò)大至全部學(xué)生，則學(xué)校的抉擇權(quán)完全喪失。從免學(xué)費(fèi)政策執(zhí)行來看，政策的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)制定得越是明晰和具備較強(qiáng)可操作性，則基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)在實(shí)施政策時(shí)選擇空間越小。

基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)處于政策執(zhí)行鏈條的末端，一方面，執(zhí)行的效果在此階段顯現(xiàn)；另一方面，所有的問題在此處累積。目標(biāo)群體對(duì)相關(guān)政策的認(rèn)知和態(tài)度主要向基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)反饋，并希冀基層機(jī)構(gòu)給予回應(yīng)和解決，由于基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)在政策執(zhí)行中享有權(quán)力較小，它可以向上級(jí)反映問題所在，但不具備解決問題的能力。由此可見，基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)在政策執(zhí)行中承擔(dān)的責(zé)任和權(quán)力并不對(duì)等，為政策執(zhí)行帶來一定的難度。

五、從基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)行為看我國(guó)教育政策執(zhí)行

在我國(guó)教育政策執(zhí)行研究中，基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)的重要性一直未引起重視，但其對(duì)于教育政策執(zhí)行的影響卻是顯而易見的。通過對(duì)免學(xué)費(fèi)政策的個(gè)案研究發(fā)現(xiàn)，首先，基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)在教育政策執(zhí)行中受制于組織特性，其行為選擇既要迎合政府，又要迎合市場(chǎng)；其次基層機(jī)構(gòu)受制于組織利益，在教育政策執(zhí)行過程中，會(huì)努力將自身利益最大化，甚至?xí)虼伺で吣繕?biāo)的本質(zhì)；第三，教育政策執(zhí)行中的沖突在執(zhí)行鏈條的末端積累，基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)的承擔(dān)責(zé)任與擁有權(quán)力并不對(duì)等。

由基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)的行為反思我國(guó)教育政策執(zhí)行的組織模式，可以發(fā)現(xiàn)在教育政策執(zhí)行中，追求的主要價(jià)值是效率，執(zhí)行組織被視為追求政策目標(biāo)的工具和手段，各級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)間的溝通主要是單向度的，上級(jí)對(duì)下級(jí)的管理主要是控制方式，因此可稱之為工具模式。工具模式的優(yōu)點(diǎn)是效率高，在執(zhí)行過程中面上沖突較小，但其缺點(diǎn)是忽略了各級(jí)執(zhí)行者的自身利益和認(rèn)知態(tài)度，容易形成實(shí)際執(zhí)行中的偏差。

隨著社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展，我國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境越來越復(fù)雜，呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢(shì)，而工具模式已經(jīng)無法適應(yīng)現(xiàn)有環(huán)境。我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，教育政策執(zhí)行目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)無法以既定的管理架構(gòu)與目標(biāo)導(dǎo)向的執(zhí)行工具加以規(guī)范，領(lǐng)導(dǎo)階層必須拿出實(shí)際行動(dòng)，用將心比心的方式深入了解執(zhí)行者的意向與態(tài)度，以營(yíng)造妥協(xié)性的執(zhí)行次序系統(tǒng)，建構(gòu)出彼此都認(rèn)同的執(zhí)行架構(gòu)。

[1]轉(zhuǎn)引自劉仲成.教育政策與管理[M].高雄市：高雄復(fù)文圖書出版社，2005：24.

[2]王鵬.高等教育政策執(zhí)行過程中的變形：基于公共選擇理論的視角[J].江蘇高教，2011（2）：26-28.

[3]李允杰,丘昌泰.政策執(zhí)行預(yù)評(píng)估[M].北京：北京大學(xué)出版社，2008：30.

[4]中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語言研究所詞典編輯室[Z].現(xiàn)代漢語詞典.北京：商務(wù)印書館，2007：1523-1524.

[5]童世駿.大問題和小細(xì)節(jié)之間的“反思平衡”——從“行動(dòng)”和“行為”的概念區(qū)分談起[J].華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2005(4)：16-23.

[6][7]張?zhí)煅?校長(zhǎng)權(quán)力論：政府、公民社會(huì)和學(xué)校層面的研究[M].北京：教育科學(xué)出版社，2008∶92-99.

[8]勒德爾.現(xiàn)代學(xué)校的改革與對(duì)現(xiàn)代學(xué)校職能的認(rèn)識(shí)[J].劉同蘭譯.教育學(xué)文集：教育與社會(huì)的發(fā)現(xiàn)[C].北京：人民教育出版社，1993∶100-102.

[9]翟學(xué)偉.“土政策”的功能分析——從普遍主義到特殊主義[J].社會(huì)學(xué)研究，1997(3)：88-95.