繆若妮，王 萌，曾 瑾

（浙江農(nóng)林大學(xué) 法政學(xué)院，浙江 杭州 311300）

論以市場為主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償法律制度

繆若妮，王 萌，曾 瑾

（浙江農(nóng)林大學(xué) 法政學(xué)院，浙江 杭州 311300）

通過對政府補(bǔ)償模式與市場補(bǔ)償模式的比較協(xié)調(diào)來分析生態(tài)補(bǔ)償市場化制度的合理邏輯性，結(jié)合浙江生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及存在的諸如法律位階不高、補(bǔ)償形式單一、資金來源狹窄等問題，進(jìn)一步提出了完善立法、以“造血型”生態(tài)補(bǔ)償為主的補(bǔ)償方式、拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金來源等完善生態(tài)補(bǔ)償市場化的合理建議。

生態(tài)補(bǔ)償；市場補(bǔ)償模式；政府補(bǔ)償模式；制度構(gòu)建；“造血型”

10.3969 /j.issn.1008-813X.2013.06.002

Abstract：Analyzed the reasonable logic of the market-based ecological compensation system by comparing and coordinating government compensation mode and market compensation mode,combining the practical experience of ecological compensation in Zhejiang with the questions that the legal rank was low;the form of compensation was single;the source of fund was limited,proposed further logical recommendations to perfect the market-based ecological compensation system,such as strengthening the legislative,providing creation compensation,widening the source of fund.

Key words： ecological compensation； market compensation mode； government compensation mode；system construction；blood-producing compensation

20多年來，生態(tài)補(bǔ)償從無到有、從簡到繁、從弱到強(qiáng)都是基于對它進(jìn)行“摸著石頭過河”式的探索，對生態(tài)補(bǔ)償?shù)臓幷搹乃纬砷_始就沒有停歇。在黨的十八大報(bào)告中，獨(dú)立成篇系統(tǒng)論述了“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”，并要建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。市場化的生態(tài)補(bǔ)償是否為當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)中最為有利的環(huán)境管理手段？應(yīng)當(dāng)如何建立市場主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償制度？本研究正是圍繞這些問題展開論述。

1 生態(tài)補(bǔ)償市場化制度的合理邏輯

生態(tài)補(bǔ)償可以選擇政府補(bǔ)償模式，也可以選擇市場補(bǔ)償模式。政府補(bǔ)償模式與市場補(bǔ)償模式各有特點(diǎn)，兩者需要相互結(jié)合才能取長補(bǔ)短，真正發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓πА?/p>

以政府為主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償形式，是指以政府為主體，主要采取財(cái)政支付制度、專項(xiàng)基金、稅費(fèi)政策、對綜合利用和優(yōu)化環(huán)境予以獎勵等手段進(jìn)行的補(bǔ)償活動，是一種命令、控制式的生態(tài)補(bǔ)償[1]。政府作為公共利益的代理人和公權(quán)力主體，在環(huán)境管理中起著不可或缺的作用，其優(yōu)越性在于減少不必要的摩擦費(fèi)用。但政府的命令控制型生態(tài)補(bǔ)償模式具有以下缺陷：一是使政府承擔(dān)不太合理的信息收集負(fù)擔(dān)和高昂的成本。二是對新的污染源施加不當(dāng)?shù)呢?fù)擔(dān)。三是無法為污染者提供激勵，使其開發(fā)新的管理手段來削減排放物。四是忽視了不同污染者之間的污染控制成本差異[2]。政府面對復(fù)雜的生態(tài)補(bǔ)償也會出現(xiàn)“失靈”情況，此時(shí)則需要市場的補(bǔ)足。

市場補(bǔ)償是市場交易主體利用經(jīng)濟(jì)手段參與環(huán)境市場產(chǎn)權(quán)交易，從而自發(fā)參與生態(tài)環(huán)境改善活動的總稱[3]。市場補(bǔ)償通過供求來影響價(jià)格，再通過價(jià)格刺激供求變化，有利于提高資源和資金利用率，增加融資渠道，對生態(tài)保護(hù)區(qū)因保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)及其功能而造成人的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展機(jī)會損失進(jìn)行補(bǔ)償，并易激起生態(tài)補(bǔ)償接受者的積極性，保護(hù)生態(tài)環(huán)境?；谑袌龅纳鷳B(tài)補(bǔ)償可以很好地解決供求問題，實(shí)現(xiàn)利益平衡，充分尊重市場主體的權(quán)利和自由，而且充分反映出交換雙方的平等關(guān)系。

通過對基于市場的生態(tài)補(bǔ)償模式與政府命令控制型生態(tài)補(bǔ)償模式的比較（見表1），可以得出市場補(bǔ)償模式相較政府補(bǔ)償模式具有以下優(yōu)勢：

表1 政府補(bǔ)償與市場補(bǔ)償模式的比較[3，4]

第一，低成本高效率。設(shè)計(jì)適當(dāng)并得以實(shí)施的基于市場的生態(tài)補(bǔ)償體系，能刺激污染消減成本最低的企業(yè)去進(jìn)行最大數(shù)量的污染消減。由于基于市場的政策工具無需政府去了解每個地區(qū)所面臨執(zhí)行成本的詳細(xì)信息，因此能高效率地將不同的補(bǔ)償形式所產(chǎn)生的負(fù)擔(dān)分配于各地區(qū)的政府、社會團(tuán)體或自然人。第二，技術(shù)革新及擴(kuò)散的持續(xù)激勵。市場導(dǎo)向的生態(tài)補(bǔ)償能提供強(qiáng)烈的刺激讓企業(yè)去采用更為經(jīng)濟(jì)和成熟的污染控制技術(shù)，企業(yè)能從發(fā)現(xiàn)和采用低成本的污染控制方法（技術(shù)或過程）中受益[5]。

但單純的市場也一樣會出現(xiàn)“市場失靈”，例如，市場本身的不完全性；不能協(xié)調(diào)大范圍的生態(tài)補(bǔ)償；不能克服環(huán)境保護(hù)中的非對稱信息等。這一切都需要發(fā)揮政府職能作用，進(jìn)行適當(dāng)和必要的干預(yù)[6]。所以生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該是在以市場為主導(dǎo)、政府為引導(dǎo)的模式下進(jìn)行的，但應(yīng)如何構(gòu)建這種基于市場的補(bǔ)償法律制度，筆者希望從浙江省的實(shí)踐中得到啟發(fā)。

2 浙江省生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐經(jīng)驗(yàn)及問題

2.1 浙江省生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐經(jīng)驗(yàn)

以民營經(jīng)濟(jì)為主的浙江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，為浙江省環(huán)境經(jīng)濟(jì)管理手段的發(fā)展提供了極其有利的基礎(chǔ)。浙江省的生態(tài)補(bǔ)償在全國率先實(shí)踐，為生態(tài)補(bǔ)償在全國的開展開辟了新的道路。

2.1.1 基本農(nóng)田易地有償代保政策

2000年義烏最早提出基本農(nóng)田易地有償代保?；巨r(nóng)田易地有償代保是為確保浙江省域內(nèi)基本農(nóng)田總量不減少，在本縣（市、區(qū)）范圍內(nèi)的基本農(nóng)田劃區(qū)定界中確實(shí)無法落實(shí)保護(hù)任務(wù)的，可與其他縣級以上人民政府協(xié)商訂立“有償代劃和保護(hù)基本農(nóng)田協(xié)議”，并向省政府申請跨縣或跨市落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)[7]?；巨r(nóng)田易地有償代保政策實(shí)現(xiàn)了基本農(nóng)田跨市、縣的交易市場化和省內(nèi)的優(yōu)化配置。

2.1.2 流域生態(tài)補(bǔ)償

2000年的義烏—東陽水權(quán)交易和2003年的慈溪—紹興水權(quán)交易，解決了水資源供應(yīng)問題，優(yōu)化了水資源配置。異地開發(fā)，開拓生態(tài)補(bǔ)償新方式，從根本上讓生態(tài)功能區(qū)在保護(hù)環(huán)境的同時(shí)又發(fā)展了經(jīng)濟(jì)。1994年，金華市政府啟動實(shí)施“造血型”生態(tài)補(bǔ)償舉措，設(shè)立金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，作為源頭地區(qū)磐安縣異地開發(fā)脫貧的一個工業(yè)基地。紹興新昌縣是市域范圍內(nèi)另一個比較典型的例子。

2.1.3 排污權(quán)交易

浙江省的排污權(quán)交易主要包括通過儲備交易中心進(jìn)行公開交易和實(shí)行總量有償使用兩種方式將排污權(quán)作為交易標(biāo)的，由環(huán)保部門實(shí)行統(tǒng)一管理[8]。2007年國內(nèi)第一個排污權(quán)交易中心在嘉興掛牌成立，交易只能通過排污權(quán)儲備交易中心進(jìn)行，排污權(quán)有償使用出讓金全部納入儲備交易中心管理。2009年，主要污染物排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)項(xiàng)目正式啟動，浙江省排污權(quán)交易中心正式掛牌。2007年紹興市排污權(quán)有償使用和交易是指在“總量控制”的前提下，政府將排污權(quán)有償出讓給排污者，并允許排污權(quán)在二級市場交易。

浙江省的生態(tài)補(bǔ)償模式對積極探索中國生態(tài)補(bǔ)償新道路起到了很好的示范作用，其基本經(jīng)驗(yàn)在于：第一，隨著水權(quán)交易、排污權(quán)交易的推行，市場手段漸漸介入，打破了行政手段壟斷環(huán)境管理的傳統(tǒng)，使得生態(tài)補(bǔ)償更加合理高效。第二，在一個行政轄區(qū)內(nèi)的（中）小區(qū)域，基于市場機(jī)制的生態(tài)補(bǔ)償模式有很大的應(yīng)用潛力，是實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行侄?。第三，政府在生態(tài)補(bǔ)償中仍然起著重要作用，一個健康有序的生態(tài)補(bǔ)償市場需要政府的監(jiān)督和管理，可以為市場提供風(fēng)向標(biāo)，并在必要時(shí)對市場進(jìn)行補(bǔ)救。

2.2 浙江省生態(tài)補(bǔ)償所存在的問題

浙江省對生態(tài)補(bǔ)償市場化作出了初步探討，但還是有些貧困地區(qū)因?yàn)楸Ｗo(hù)環(huán)境而犧牲了自身的發(fā)展，由于市場化機(jī)制的不成熟，浙江省的生態(tài)補(bǔ)償模式還存在以下問題：

第一，法律位階不高，對生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定比較分散，不健全。2000年印發(fā)的《浙江省生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》開始提出生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍睿箨懤m(xù)出臺了許多生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤叫苑煞ㄒ?guī)，初步構(gòu)建了全省和地方試點(diǎn)的政策法規(guī)體系，但是法律位階不高，對生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定比較分散，不健全，對市場化的探索只有地方實(shí)踐，并無法律法規(guī)支持。這就使得義烏—東陽的水權(quán)交易在水資源國家所有的條件下，只是在商品水的概念上進(jìn)行協(xié)商供水的額度與費(fèi)用。這種行為沒有得到法律法規(guī)的授權(quán)，很容易造成各地為了追求自身利益的最大化，而使得流經(jīng)區(qū)域各地的利益不平衡，甚至發(fā)生利益糾葛。因此，需要法律來規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌鼋灰?，協(xié)調(diào)各方利益，避免沖突。

第二，補(bǔ)償形式單一，主要以貨幣補(bǔ)償為主。浙江省最常用的是貨幣補(bǔ)償，這種方式具有最直接和效率高的優(yōu)點(diǎn)，但無法解決發(fā)展權(quán)補(bǔ)償?shù)膯栴}，也無法解決生態(tài)保護(hù)和建設(shè)投入上自我積累、自我發(fā)展的問題，并且存在補(bǔ)償額度難以量化的問題[6]。因此需要各種補(bǔ)償形式相互結(jié)合，生態(tài)補(bǔ)償才能有效地實(shí)現(xiàn)。

第三，資金來源狹窄。從浙江省的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，主要是通過加大省級財(cái)政對生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付的力度來推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償工作的開展。在非市場化運(yùn)作的情況下，對財(cái)政的過度依賴，只會造成政府負(fù)擔(dān)過大，運(yùn)作困難，從而造成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。

3 生態(tài)補(bǔ)償市場化制度的進(jìn)一步構(gòu)建思路

浙江省的生態(tài)補(bǔ)償模式利用市場的手段對生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行大膽的創(chuàng)新，其豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對全國探索發(fā)展生態(tài)補(bǔ)償有很大的借鑒意義，但市場化的生態(tài)補(bǔ)償仍然存在許多問題，需要不斷去完善。

3.1 制定生態(tài)補(bǔ)償市場化的法律

生態(tài)補(bǔ)償市場應(yīng)是一個結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、層次分明、內(nèi)在聯(lián)系緊密的有機(jī)整體。需要將市場化的生態(tài)補(bǔ)償制度從政策上升為法律，用環(huán)境法規(guī)的形式予以固定，用法律的權(quán)威性和束縛性來構(gòu)建和規(guī)范市場。

3.1.1 制定詳細(xì)的生態(tài)市場交易規(guī)則，為市場化的生態(tài)補(bǔ)償提供明確的法律指導(dǎo)

可以制定較為完善的資源核算辦法、資源資產(chǎn)評估辦法，并規(guī)定合適的資源折舊率等，充分保障利益相關(guān)主體之間的自主權(quán)。

3.1.2 完善法律救濟(jì)，對補(bǔ)償合同雙方采取民事訴訟與行政訴訟結(jié)合的方式

基于市場的生態(tài)補(bǔ)償產(chǎn)生的合同是一種新型的民事合同，首先，當(dāng)事人的意思不能完全自治受國家意志、環(huán)境公共利益等條件的限制，其次，合同的履行不得損害第三人的環(huán)境權(quán)益，否則第三人有權(quán)向合同當(dāng)事人主張其權(quán)利[9]。因此，對生態(tài)補(bǔ)償合同發(fā)生的法律救濟(jì)也不能簡單照搬民事救濟(jì)。如果是合同雙方之間的權(quán)利糾紛，可以采取民事訴訟的方式；如果是對第三人的環(huán)境權(quán)益造成損害可以采取行政訴訟的方式，此時(shí)合同當(dāng)事人則作為準(zhǔn)行政主體對待。

3.2 豐富生態(tài)補(bǔ)償方式，以“造血型”生態(tài)補(bǔ)償為主

生態(tài)補(bǔ)償需要各種方式相結(jié)合，并且要轉(zhuǎn)變“輸血型”補(bǔ)償方式為以“造血型”補(bǔ)償方式為主，切實(shí)保障人的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)及環(huán)境權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康摹?/p>

3.2.1 投資興辦環(huán)保產(chǎn)業(yè)

在生態(tài)補(bǔ)償?shù)貐^(qū)投資創(chuàng)建環(huán)保企業(yè)，不僅補(bǔ)償了當(dāng)?shù)鼐用褚驗(yàn)楸Ｗo(hù)環(huán)境所帶來的損失，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展，還能通過經(jīng)濟(jì)增長刺激人們對環(huán)境資源的珍惜和保護(hù)。但應(yīng)有明確的法律規(guī)定其經(jīng)營的范圍及其相對于其他普通企業(yè)所要承擔(dān)的額外的法律義務(wù)，諸如水污染與垃圾處理、景觀維護(hù)、天然林保護(hù)、草原生態(tài)修復(fù)、風(fēng)沙治理等。

3.2.2 加大政府“綠色采購”，推廣生態(tài)補(bǔ)償區(qū)的產(chǎn)品

通過綠色采購可以加大環(huán)保產(chǎn)品的推廣，刺激國內(nèi)對環(huán)保產(chǎn)品的需求，擴(kuò)大環(huán)保產(chǎn)品的市場，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償市場的形成。需要有針對性地出臺生態(tài)補(bǔ)償區(qū)產(chǎn)品的政府采購清單，使這個要求變成可操作的實(shí)施辦法，為我國在生態(tài)補(bǔ)償?shù)貐^(qū)大力推行政府綠色采購提供重要的制度和政策保障。

3.3 拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金來源

改革開放30年，民間資本異軍突起，活躍著市場經(jīng)濟(jì)，為構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償激勵機(jī)制提供了強(qiáng)而有力的資金支持。政府應(yīng)該充分發(fā)揮市場的作用，引導(dǎo)民間閑散資金投向生態(tài)補(bǔ)償，提高籌措資金的效率。

3.3.1 向受益者收取階梯補(bǔ)償費(fèi)

在哥斯達(dá)黎加，對于森林提供的流域服務(wù)可以進(jìn)行量化并市場化，嘗試根據(jù)水質(zhì)狀況對消費(fèi)者進(jìn)行收費(fèi)，并把這些收入作為流域保護(hù)資金[10]。我國也可以根據(jù)受益者所獲利益大小，向受益者收取階梯補(bǔ)償費(fèi)。

3.3.2 建立開放式基金，吸引投資者投資生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，降低交易成本

在哥斯達(dá)黎加，降低交易成本的一種方法是創(chuàng)立一個當(dāng)?shù)亟M織在政府和土地所有者之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，對于私人項(xiàng)目進(jìn)行捆綁銷售[10]。生態(tài)補(bǔ)償基金可以建立這樣的一個組織，并通過相關(guān)法律規(guī)定，明確其所應(yīng)具有的權(quán)利義務(wù)，作為中間者應(yīng)提供雙方信息，形成交易可行性報(bào)告，保證交易公平等義務(wù)，作為投資者享有收益的權(quán)利，同時(shí)承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任。

基于以上的分析，當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償在我國存在諸多困境，單靠政府的一己之力很難處理好生態(tài)補(bǔ)償和環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，需要引入市場機(jī)制。市場化手段和政府控制手段，好比生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹皟梢怼保嗷f(xié)作，在市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)的模式下，更好地發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償在環(huán)境保護(hù)中的作用，共同協(xié)調(diào)各方主體的利益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的“雙贏”，達(dá)到社會公平。

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（編輯：周利海）

Study on Market-based Ecological Compensation Legal System

Miao Ruoni,Wang Meng,Zeng Jin
（School of Law and Politics,Zhejiang A&F University,Hangzhou Zhejiang 311300,China）

D922.68

A

1008-813X（2013）06-0005-04

2013-08-03

浙江省大學(xué)生科技創(chuàng)新活動計(jì)劃（新苗人才計(jì)劃）《基于市場的生態(tài)補(bǔ)償法律制度的構(gòu)建及推廣》（2013R412050）；浙江農(nóng)林大學(xué)研究生科研創(chuàng)新基礎(chǔ)項(xiàng)目《基于市場的生態(tài)補(bǔ)償法律制度的構(gòu)建》（3122013240245）

繆若妮（1989-），女，浙江溫州人，浙江農(nóng)林大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法專業(yè)碩士研究生在讀，主要從事生態(tài)保護(hù)法律與政策的研究。