王永生

黨的十八大報告共有86次提到“改革”這個詞，提出了“全面深化改革”的目標(biāo)要求、“法治方式”的改革方法以及多項改革內(nèi)容要求，對國土資源管理改革指明了方向。

一、十八大吹響了深化改革的號角

十八大報告在深刻剖析改革面臨的形勢基礎(chǔ)上，提出了改革的目標(biāo)任務(wù)、方法要求以及改革內(nèi)容。

從改革面臨的形勢看，十八大報告指出，當(dāng)前資源環(huán)境約束加劇，制約科學(xué)發(fā)展的體制機制障礙較多，深化改革開放和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式任務(wù)艱巨。

從改革的目標(biāo)任務(wù)看，十八大報告第一次將“全面深化改革”和“全面建成小康社會”作為兩個并列的目標(biāo)，賦予了改革更加重要的歷史使命。要求堅決破除一切妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟、更加定型。

從改革的方法要求看，十八大報告要求“運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾”，要求改革必須遵循“嚴格審批、局部試點、封閉運行、風(fēng)險可控”的技術(shù)路線，規(guī)范有序地穩(wěn)妥推進。

從改革的內(nèi)容看，十八大報告分別從經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明制度五個方面都提出了改革要求。強調(diào)，要加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制，完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，完善宏觀調(diào)控體系，更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，完善開放型經(jīng)濟體系，推動經(jīng)濟更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展；加快推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，從各層次各領(lǐng)域擴大公民有序政治參與，實現(xiàn)國家各項工作法治化；加快完善文化管理體制和文化生產(chǎn)經(jīng)營機制，基本建立現(xiàn)代文化市場體系，健全國有文化資產(chǎn)管理體制，形成有利于創(chuàng)新創(chuàng)造的文化發(fā)展環(huán)境；加快形成科學(xué)有效的社會管理體制，完善社會保障體系，健全基層公共服務(wù)和社會管理網(wǎng)絡(luò)，建立確保社會既充滿活力又和諧有序的體制機制；加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。

二、十八大報告對國土資源管理改革提出的新要求

十八大報告對于國土資源管理改革也提出了明確要求，體現(xiàn)在一個“1+1+N”的框架結(jié)構(gòu)中：

第一個“1”是指土地管理制度改革

十八大報告對土地管理制度改革主要表現(xiàn)在征地制度改革、農(nóng)地確權(quán)、農(nóng)村宅基地管理以及農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)四個方面。如征地制度改革，十八大報告就直接指出，要“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。

第二“1”是指礦產(chǎn)資源管理制度改革

十八大報告對礦產(chǎn)資源管理制度改革主要表現(xiàn)在地勘單位改革、地質(zhì)找礦新機制構(gòu)建、煤炭等礦種審批制度改革、礦產(chǎn)資源稅費制度改革、礦產(chǎn)資源綜合勘查與開發(fā)制度改革、促進鈾與頁巖氣等礦種勘查開發(fā)制度改革等。針對如何“全面促進資源節(jié)約”建設(shè)生態(tài)文明，十八大報告要求，加強礦產(chǎn)資源勘查、保護、合理開發(fā)。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，促進生產(chǎn)、流通、消費過程的減量化、再利用、資源化。

“N”是指國土資源管理綜合方面的改革

綜合類改革包括行政審批制度改革、宏觀調(diào)控體系建設(shè)、集中與分級分類相結(jié)合的管理新格局構(gòu)建、資源有償使用制度改革、資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補償制度改革等。以“深化行政審批制度改革”為例，十八大報告強調(diào)，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變。

三、落實十八大精神深入推進國土資源管理改革

落實好十八大精神，實現(xiàn)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、全面提高開放型經(jīng)濟水平、全面建成小康社會等任務(wù)十分繁重，必須以深化改革為動力，釋放出改革的紅利。要努力提高改革決策的科學(xué)性，增強改革措施的協(xié)調(diào)性，不失時機地推進重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，不斷在制度建設(shè)和體制機制創(chuàng)新方面邁出新步伐。具體到深化國土資源管理改革，應(yīng)該注重以下幾個方面：

1.解放思想，與時俱進，大力推進職能轉(zhuǎn)變

十八大報告在如何深化改革中，突出強調(diào)了兩點：一是“以更大的政治勇氣和智慧”推進改革；二是“不失時機深化改革”要求增強改革的緊迫感。2013年全國國土資源工作會議報告中指出，要更加注重服務(wù)監(jiān)管，更加注重制度設(shè)計，更加注重經(jīng)濟、法律、行政和科技手段的綜合運用，解決不愿改革、不敢改革、不會改革的問題。

2.統(tǒng)籌謀劃，系統(tǒng)考慮，完善改革頂層設(shè)計

當(dāng)前國土資源管理改革面臨深化與攻堅，突出點在兩個方面：一是跟進國家行政管理體制改革；二是注重劃清政府和市場邊界。因此，必須完善國土資源管理改革的頂層設(shè)計，從系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的“三性”統(tǒng)籌設(shè)計改革，保證改革創(chuàng)新有序推進、規(guī)范運作。一要加快對《土地管理法》和《礦產(chǎn)資源法》兩法的修訂進度；二要深化重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，包括征地制度改革、產(chǎn)權(quán)制度改革、審批制度改革、地質(zhì)找礦新機制落實、礦政管理改革等；三要注重高層協(xié)調(diào)和推動，注重部門之間、司局和單位之間、部與地方之間的協(xié)調(diào)配合；四要強化平臺抓手，有力、有序、有效持續(xù)推動改革創(chuàng)新，狠抓重點工作落實；五要提升改革政策研究的水平，繼續(xù)圍繞改革創(chuàng)新，深化提升政策研究。

3.適應(yīng)形勢，瞄準(zhǔn)重點，著力實現(xiàn)制度創(chuàng)新

國土資源綜合管理方面，要適應(yīng)行政管理體制改革要求，進一步改革資源管理方式，從重行政配置、項目審批、微觀管理向重市場調(diào)節(jié)、制度設(shè)計、宏觀管理轉(zhuǎn)變。既要加強監(jiān)管和服務(wù)，嚴格資源數(shù)量管控，完善資源管理制度和標(biāo)準(zhǔn)，建立健全評價、考核和監(jiān)管體系，又要重點加強礦產(chǎn)資源綜合利用，大力推進礦山環(huán)境恢復(fù)治理和地質(zhì)災(zāi)害防治，發(fā)展資源領(lǐng)域循環(huán)經(jīng)濟，發(fā)揮資源生態(tài)服務(wù)功能。

土地制度改革方面，要著力適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化要求。一是不斷改革創(chuàng)新，妥善做好征地補償安置等工作，切實維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益；二是積極推進土地產(chǎn)權(quán)制度改革試點，力促形成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)通暢、合理分配的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度；三是將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與增減掛鉤相結(jié)合，科學(xué)制定城鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃，以增減掛鉤為抓手，促進農(nóng)村小城鎮(zhèn)和中心村建設(shè)；四是加快推進土地管理制度和農(nóng)村土地股份制改革兩項研究，為“四化”同步發(fā)展提供政策支撐；五是完善制度、以建促保、不斷探索建立耕地保護新機制；六是進一步深化推進節(jié)約集約用地制度建設(shè)，持續(xù)深入推進國土資源節(jié)約集約模范市縣創(chuàng)建活動，突出搭建節(jié)約集約供地評價考核的抓手和平臺，加快構(gòu)建節(jié)約集約用地的管理框架體系；七是圍繞農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)和宅基地管理集中力量突破難點，以最大的改革共識保障宅基地的取得和退出，推動集體土地有序進入市場。

礦產(chǎn)資源管理制度改革方面，要適應(yīng)全面建成小康社會與生態(tài)文明建設(shè)提出的資源保障與生態(tài)環(huán)境保護要求。首先，適應(yīng)全面建成小康社會資源保障要求，加快培育地質(zhì)找礦市場主體，努力推進地勘單位分類改革，完善地質(zhì)找礦新機制，全面推進找礦突破戰(zhàn)略行動。其次，適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)要求，建立國土空間開發(fā)保護制度，完善最嚴格的耕地保護制度，深化資源性產(chǎn)品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度等。

4.鼓勵探索，試點先行，注重總結(jié)各地改革實踐經(jīng)驗

要研究制定《國土資源領(lǐng)域改革試點指導(dǎo)意見》《國土資源重點領(lǐng)域改革指導(dǎo)意見》等文件，鼓勵各地的改革探索并規(guī)范各類改革試點。要按照國土資源管理改革頂層設(shè)計要求，遵循總結(jié)、擴大、深化、新設(shè)“四個一批”的部署，深入推進改革試點，有序推進國土資源重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革創(chuàng)新。同時，注重將近年改革創(chuàng)新成果及時總結(jié)提升，通過制定規(guī)章和規(guī)范性文件予以固化，實現(xiàn)改革創(chuàng)新與依法行政的有效結(jié)合。

把國土資源管理改革引向深入是貫徹落實黨的十八大精神，實現(xiàn)國土資源管理方式轉(zhuǎn)變的重要抓手。十八大報告強調(diào)，解放思想、實事求是、與時俱進、求真務(wù)實，是科學(xué)發(fā)展觀最鮮明的精神實質(zhì)。實踐發(fā)展永無止境，認識真理永無止境，理論創(chuàng)新永無止境。因此，我們一定要做到三個“勇于”、兩個“把握”即勇于實踐、勇于變革、勇于創(chuàng)新，把握時代發(fā)展的要求，把握國土資源管理的規(guī)律。積極探索、深入總結(jié)，真正釋放出國土資源管理改革的紅利，為保障發(fā)展、保護資源履行好我們應(yīng)盡的職責(zé)。

（作者單位：北京大學(xué)地球與空間科學(xué)學(xué)院、中國國土資源經(jīng)濟研究院）