佘 廉，婁天峰，程 琦

（1.華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074；2.武漢理工大學(xué) 管理學(xué)院，湖北 武漢 430070）

根據(jù)《交通運(yùn)輸“十二五”發(fā)展規(guī)劃》，“十二五”末，我國國家高速公路總里程將達(dá)到10.8萬公里，覆蓋90%以上的20萬以上城鎮(zhèn)人口城市。伴隨著我國高速公路的快速發(fā)展和快捷、高效、方便的高速公路運(yùn)輸需求的激增，使高速公路將進(jìn)入突發(fā)事件的高危期。然而，到目前為止，我國還沒有形成高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)應(yīng)有的體系，這也成為了制約高速公路應(yīng)急救援能力全面提升的一個(gè)瓶頸，因而必須加快高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)的體系建設(shè)。

一、高速公路應(yīng)急救援能力與應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化

（一）高速公路應(yīng)急救援能力

高速公路應(yīng)急救援能力，是指高速公路事件突然發(fā)生時(shí)，高速公路組織動(dòng)用各種應(yīng)急救援資源，啟動(dòng)預(yù)先準(zhǔn)備好的各種軟、硬件程序，實(shí)施科學(xué)的布局和應(yīng)對(duì)，在對(duì)自身有威脅的環(huán)境中實(shí)施救援，減輕事件的破壞作用。對(duì)其內(nèi)涵，可從三個(gè)方面來理解。

第一是高速公路組織有效地、持續(xù)地、高效地執(zhí)行其社會(huì)應(yīng)急救援的本領(lǐng)。高速公路作為施救主體，本身就處在一種對(duì)自身有威脅的變化著的環(huán)境中，不僅要開展高速公路突發(fā)事件的自我救援，在能力和條件允許的情況下，還將會(huì)開展高速公路網(wǎng)、網(wǎng)際甚至是路網(wǎng)以外的地區(qū)進(jìn)行緊急援助。這對(duì)應(yīng)急救援資源，特別是公共產(chǎn)品的實(shí)時(shí)保障提出了很高的要求。

第二是關(guān)鍵人員的能力所起到的重要作用。美國賠償協(xié)會(huì)對(duì)能力的界定是：對(duì)組織成功起主要作用的職員的可觀測(cè)和可評(píng)價(jià)技能、知識(shí)、績(jī)效行為和個(gè)人素質(zhì)的組合［1］。高速公路應(yīng)急救援能力的高低更多地決定于應(yīng)急決策指揮和決策者的個(gè)人能力水平。在緊急情境下，這些關(guān)鍵人員在關(guān)鍵環(huán)節(jié)發(fā)生的作用，對(duì)救援全體產(chǎn)生的影響，都切實(shí)地關(guān)系到應(yīng)急救援綜合能力的高低。

第三是資源配置的能力。資源理論認(rèn)為，這一能力是為了達(dá)成渴望的結(jié)果而組合配置資源的能力。在我國，高速公路突發(fā)事件的應(yīng)急救援，要求在極短時(shí)間內(nèi)對(duì)多種資源進(jìn)行組合配置，這包括社會(huì)資源，如高速公路管理局、高速公路公司、交警、路政、公安、消防、醫(yī)務(wù)救護(hù)、環(huán)衛(wèi)、民政，等等；包括內(nèi)部資源，如監(jiān)控系統(tǒng)、物資儲(chǔ)備、救援設(shè)施、相關(guān)規(guī)定，等等。高速公路應(yīng)急救援能力可被定義為執(zhí)行高速公路應(yīng)急救援活動(dòng)所需的資源，與部門間和部門內(nèi)的各種關(guān)系的協(xié)調(diào)，其中資源包括基礎(chǔ)設(shè)施和特殊規(guī)劃資源。

（二）高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化的含義和特點(diǎn)

高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)是指以高速公路應(yīng)急救援為核心業(yè)務(wù)，以與之相關(guān)的業(yè)務(wù)形成業(yè)務(wù)鏈的高速公路企業(yè)群體及其商業(yè)化活動(dòng)。這些業(yè)務(wù)包括物資保障、技術(shù)裝備、人力資源、信息共享、交通手段、法律事務(wù)等。

高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化，就是以滿足高速公路應(yīng)急救援需求為目標(biāo)市場(chǎng)的企業(yè)和相關(guān)組織整合為一個(gè)產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)運(yùn)營的方式實(shí)現(xiàn)高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)品的供給。其特點(diǎn)為：一是以保障高速公路通行安全，滿足高速公路應(yīng)急救援需求為目標(biāo)；二是以促進(jìn)應(yīng)急救援的專業(yè)化、體系化與規(guī)?；癁橥緩剑蝗且愿咚俟窇?yīng)急救援技術(shù)，特別是智能技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)為支撐；四是以為高速公路應(yīng)急救援提供產(chǎn)品與服務(wù)的各類企業(yè)與相關(guān)組織作為整合的基礎(chǔ)；五是發(fā)揮政府和行業(yè)的主導(dǎo)機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制的綜合作用。

二、高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化的必要性

（一）高速公路突發(fā)事件對(duì)提供公共產(chǎn)品的時(shí)間提出要求

公共產(chǎn)品是“所有那些其供給不是由個(gè)人的市場(chǎng)需求而是由集體的政治選擇決定的物品，即任何由政府決定免費(fèi)或以低費(fèi)用供給其使用者的產(chǎn)品和服務(wù)”［2］。突發(fā)事件的不確定性和緊迫性，要求政府必須迅速作出反應(yīng)，在短時(shí)間內(nèi)高效率地供給多種形態(tài)的公共產(chǎn)品［3］。高速公路突發(fā)事件的發(fā)生往往沒有征兆，因而難以準(zhǔn)確把握其發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、方式以及造成的損害程度。突發(fā)事件爆發(fā)后，一旦預(yù)警系統(tǒng)失靈，為了避免事態(tài)急速惡化，必須在事件發(fā)生后進(jìn)行公共產(chǎn)品的高效率供給，才能把突發(fā)事件造成的損失降低到最低限度。此外，每一種高速公路突發(fā)事件的發(fā)生、發(fā)展都具有一定的周期性，每一個(gè)級(jí)別的突發(fā)事件，也都有發(fā)生、發(fā)展和減緩的階段，需要采取不同的應(yīng)急措施［4］，這就要求公共產(chǎn)品供給要根據(jù)突發(fā)事件的時(shí)間性特點(diǎn)進(jìn)行適時(shí)調(diào)整。這就對(duì)應(yīng)急救援資源保障能力提出了較高的要求，而應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化是突破救援保障瓶頸的一條高效路徑。

（二）高速公路應(yīng)急救援保障工作的現(xiàn)狀不盡人意

在高速公路應(yīng)急救援保障方面，交通部門做了長(zhǎng)期的努力，取得了一些長(zhǎng)足的進(jìn)步，特別是在工作方式和效率上有了極大的提高。但是存在的種種現(xiàn)實(shí)問題對(duì)應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化提出了更高的客觀要求，需要進(jìn)一步解決以下問題。

一是應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)需要加強(qiáng)。目前各?。▍^(qū)、市）均成立了省級(jí)交通應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，并且各地還建立了專兼職相結(jié)合的應(yīng)急救援搶險(xiǎn)隊(duì)伍，開展了一定規(guī)模的應(yīng)急演練，儲(chǔ)備了一定數(shù)量的應(yīng)急運(yùn)力和物資，但隊(duì)伍建設(shè)還處于初級(jí)階段。

二是在應(yīng)急救援過程中對(duì)施救資源配置和施救力量缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)手段。這使得在突發(fā)事故的應(yīng)急救援過程中，既不能充分利用高速公路現(xiàn)有的系統(tǒng)資源，也不能充分及時(shí)地利用社會(huì)其他救援資源。

三是應(yīng)急救援設(shè)備設(shè)施配備不足。我國尚未建立專門的應(yīng)急物資設(shè)備的分級(jí)分類儲(chǔ)備體系，現(xiàn)有物資設(shè)備的數(shù)量和種類不足。例如為滿足高速公路重大事故應(yīng)對(duì)處置的需要，科學(xué)配備的標(biāo)準(zhǔn)是每200公里高速公路配備2臺(tái)50－100T的汽車起重機(jī)，但是實(shí)際配備情況遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。

四是應(yīng)急信息和通信保障能力不高。與緊急事件處置與救援有關(guān)的各個(gè)機(jī)構(gòu)部門，由于存在權(quán)責(zé)交叉的問題，使得高速公路經(jīng)營公司、路政、交警、消防、急救和沿線地方政府相關(guān)機(jī)構(gòu)之間的信息溝通和協(xié)調(diào)難度很大。

（三）我國高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化體系尚未建立

到目前為止，我國還沒有形成應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)體系，在高速公路體系中，更是如此。雖然2005年，交通運(yùn)輸部制定和發(fā)布了《公路交通突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》，各地交通部門也相繼制定了地方公路交通應(yīng)急預(yù)案，由此初步建立了我國公路應(yīng)急救援預(yù)案體系。但是，高速公路應(yīng)急救援體系中，還缺乏專業(yè)的高速公路應(yīng)急救援隊(duì)伍，高速公路應(yīng)急物資分級(jí)分類儲(chǔ)備體系尚未建立，應(yīng)急救援物資及設(shè)備的種類和數(shù)量不能滿足應(yīng)急救援需要，應(yīng)急信息和通信保障平臺(tái)與應(yīng)急管理資金的保障渠道均存在有待改進(jìn)和完善的問題。

三、高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化的可行性

（一）應(yīng)急救援需求對(duì)高速公路應(yīng)急救援提出產(chǎn)業(yè)化要求

高速公路應(yīng)急救援是針對(duì)高速公路運(yùn)營過程中出現(xiàn)的各種災(zāi)害現(xiàn)象，包括氣象災(zāi)害、洪水災(zāi)害、地震災(zāi)害、交通事故、交通病害、人為破壞等引起的應(yīng)急事件，進(jìn)行施救、減損、安全評(píng)估、事故取證、責(zé)任取證、責(zé)任界定，建立高危應(yīng)急平臺(tái)，險(xiǎn)前動(dòng)態(tài)平安保障服務(wù)以及救援資金結(jié)算和善后處置等方面的工作。

高速公路應(yīng)急救援需求，客觀上催生了以滿足此救援需求為目標(biāo)的應(yīng)急救援類的產(chǎn)品、裝備、工程、技術(shù)、服務(wù)的提供者的市場(chǎng)組織。促進(jìn)該類企業(yè)實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、規(guī)模化、市場(chǎng)化、組織化，就是促使這些企業(yè)群演變?yōu)閼?yīng)急救援產(chǎn)業(yè)的過程。

（二）災(zāi)害救援有國際慣例可循

根據(jù)國際慣例，應(yīng)急救援組織和機(jī)構(gòu)，可受政府部門的委托而進(jìn)行有償服務(wù)，如在特大的地震、水災(zāi)等自然災(zāi)害中，提供局部或某種專項(xiàng)服務(wù)，包括通訊聯(lián)絡(luò)、事故協(xié)查、運(yùn)載疏導(dǎo)、后援醫(yī)療等。一些發(fā)達(dá)國家除設(shè)立政府救援部門負(fù)責(zé)國家責(zé)任內(nèi)的大規(guī)模救援工作外，同時(shí)設(shè)立按商業(yè)規(guī)則運(yùn)作的緊急救援機(jī)構(gòu)，作為政府救援部門的補(bǔ)充。如果將我國高速公路應(yīng)急救援中一部分救助減損工作從政府行為中分離出來，轉(zhuǎn)化為可操作的商業(yè)化服務(wù)，那么將對(duì)緊急救援工作逐步走向市場(chǎng)化，建立起一個(gè)嶄新的公益性與商業(yè)性相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)體系，那將會(huì)對(duì)高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化起到巨大的推動(dòng)作用。

（三）高速公路經(jīng)營企業(yè)的責(zé)任延伸

高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化，是高速公路經(jīng)營企業(yè)的責(zé)任延伸，它將兼顧高速公路社會(huì)責(zé)任和經(jīng)濟(jì)效益，并推動(dòng)高速公路經(jīng)營企業(yè)及其沿途的城市和地區(qū)更好地協(xié)調(diào)發(fā)展?，F(xiàn)在各地許多不斷創(chuàng)新經(jīng)營與服務(wù)理念的高速公路經(jīng)營企業(yè)，已在服務(wù)區(qū)經(jīng)營、旅游開發(fā)、物流園區(qū)運(yùn)作、當(dāng)?shù)靥禺a(chǎn)銷售等領(lǐng)域形成了自己的模式和特色，作為一個(gè)經(jīng)營性企業(yè)，亦可以嘗試進(jìn)入應(yīng)急救援物資和設(shè)備的供應(yīng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，開展突發(fā)事件緊急救助業(yè)務(wù)，從而將“保障高速公路通行安全”落到實(shí)處。

四、高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化的內(nèi)容框架和階段建設(shè)要求

高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化的基本工作之一，就是將這些應(yīng)用于高速公路應(yīng)急救援活動(dòng)的所有產(chǎn)品、技術(shù)、裝備、服務(wù)，按照專屬類別進(jìn)行劃分。其可以分為三類：第一類是專門運(yùn)用于應(yīng)急救援的產(chǎn)品；第二類是既可以用于應(yīng)急救援也可以用于常態(tài)領(lǐng)域的應(yīng)急救援產(chǎn)品；第三類是為應(yīng)急救援活動(dòng)過程提供基礎(chǔ)性服務(wù)的關(guān)聯(lián)性產(chǎn)品。高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化建設(shè)應(yīng)以這三類產(chǎn)品的研發(fā)和生產(chǎn)為對(duì)象。

此外，高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化建設(shè)，在應(yīng)急救援活動(dòng)的事前監(jiān)測(cè)預(yù)警、事中處置、事后恢復(fù)三個(gè)階段的內(nèi)容和重點(diǎn)是不同的，不同階段應(yīng)急救援產(chǎn)品的需求特點(diǎn)和類別也是不同的，這給具有不同生產(chǎn)特點(diǎn)的相關(guān)企業(yè)提供了不同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)。見表1。

表1 高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)建設(shè)的階段要求

五、高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化的實(shí)現(xiàn)路徑和策略

國外應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化的通行做法是，國家主導(dǎo)建立統(tǒng)一的應(yīng)急救援平臺(tái)，相關(guān)組織和企業(yè)按需將其可產(chǎn)業(yè)化的部分進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營。我國高速公路應(yīng)急救援的產(chǎn)業(yè)化，要根據(jù)我國國情，在構(gòu)建高速公路應(yīng)急救援平臺(tái)的基礎(chǔ)上，從以下幾個(gè)方面來建立、健全和完善。

第一，建立以政府為主導(dǎo)，高速公路經(jīng)營企業(yè)為核心節(jié)點(diǎn)的高速公路應(yīng)急救援平臺(tái)。目前，民政部中國緊急救援促進(jìn)中心正在承擔(dān)著“協(xié)調(diào)救援資源，促進(jìn)我國緊急救援體系及相關(guān)產(chǎn)業(yè)建設(shè)”的重任，并已成立緊急救援產(chǎn)業(yè)部專門負(fù)責(zé)應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化系列推進(jìn)工作，但是該機(jī)構(gòu)只是一個(gè)事業(yè)單位，亟需確定一個(gè)具有行政職能的政府機(jī)構(gòu)來主導(dǎo)高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化的建設(shè)。另外，我國一些高速公路經(jīng)營企業(yè)已經(jīng)在嘗試開拓應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)業(yè)務(wù)，并積極尋求產(chǎn)業(yè)鏈的延伸和突破，但是企業(yè)個(gè)體力量畢竟有限，需要一個(gè)平臺(tái)將單個(gè)優(yōu)勢(shì)聯(lián)合起來，這樣高速公路應(yīng)急救援才可能發(fā)揮出規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化的優(yōu)勢(shì)。

第二，建立以高速公路經(jīng)營企業(yè)為中心的應(yīng)急救援物資管理系統(tǒng)。高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的物資基礎(chǔ)，就是能夠在高速公路上發(fā)生災(zāi)害與突發(fā)事件時(shí)，實(shí)現(xiàn)充足的救援物資和裝備的供應(yīng)和分配。這就涉及到這些應(yīng)急物資的標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、集約化供應(yīng)、快速化運(yùn)輸、協(xié)調(diào)化分配等管理問題。遇到重大災(zāi)害或突發(fā)事件時(shí)，有限的應(yīng)急救援物資應(yīng)能通過快捷的方式，籌備、組織和運(yùn)送到高速公路突發(fā)事件應(yīng)急救援的第一線。

第三，建立和健全共享的高速公路應(yīng)急救援信息網(wǎng)絡(luò)和平臺(tái)。應(yīng)急救援時(shí)間和地點(diǎn)的不確定性，使得及時(shí)而準(zhǔn)確地采集應(yīng)急事件信息成為一個(gè)難題。同時(shí)，應(yīng)急救援效率和能力的不確定性，使得應(yīng)急救援處理和進(jìn)展信息的實(shí)時(shí)獲得和共享成為應(yīng)急事件中公眾最為敏感和關(guān)心的問題。對(duì)于高速公路而言，一旦發(fā)生自然災(zāi)害和突發(fā)事件，“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，往往會(huì)引發(fā)更大范圍內(nèi)的連鎖效應(yīng)，如連環(huán)車禍、道路擁塞和長(zhǎng)時(shí)間癱瘓等，這導(dǎo)致了對(duì)高速公路應(yīng)急救援信息的更高要求。目前，我國只有少數(shù)省份的高速公路做到了省內(nèi)信息聯(lián)網(wǎng)，要做到省際互聯(lián)的信息平臺(tái)還待時(shí)日?？梢?，開發(fā)和建立統(tǒng)一的應(yīng)急救援信息采集和處理系統(tǒng)，是高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化建設(shè)的重要內(nèi)容，也是推動(dòng)高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化成功實(shí)現(xiàn)的必要保障。

第四，建立多元化的高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制。在政府出臺(tái)相關(guān)政策的前提下，各地可以打破當(dāng)前單一的專業(yè)應(yīng)急救援設(shè)備供應(yīng)模式和武警、消防等專業(yè)隊(duì)伍的應(yīng)急救援方式，給高速公路經(jīng)營企業(yè)以更大的發(fā)展空間。高速公路經(jīng)營企業(yè)可以適當(dāng)拓寬業(yè)務(wù)范圍，成立專業(yè)的應(yīng)急救援公司，進(jìn)行市場(chǎng)化的運(yùn)作，向應(yīng)急救援物資、設(shè)備與隊(duì)伍的供應(yīng)商角色轉(zhuǎn)變，從而能夠充分地發(fā)揮其應(yīng)急救援需求端和應(yīng)急救援供給端間的“橋梁”作用。這種模式的優(yōu)勢(shì)非常明顯：其一，往往能在突發(fā)事件發(fā)生后的第一時(shí)間親臨現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)應(yīng)急物資和設(shè)備的需求情況能夠全面、準(zhǔn)確地掌握；其二，能夠隨時(shí)了解應(yīng)急物資和設(shè)備的市場(chǎng)信息，把握應(yīng)急救援行業(yè)和技術(shù)的發(fā)展動(dòng)態(tài)，能保證較高的高速公路應(yīng)急救援的物資保障和技術(shù)水平；其三，專業(yè)的公司制運(yùn)作，企業(yè)除了滿足本高速公路上的應(yīng)急救援以外，也可以向社會(huì)上其他高速公路或其他服務(wù)對(duì)象輸出專業(yè)化的應(yīng)急救援服務(wù)，在不斷地學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、演練與積累現(xiàn)場(chǎng)救援經(jīng)驗(yàn)的過程中，提升救援效率和能力，從而最大化地保證應(yīng)急救援的需求?？梢圆扇『腺Y、OEM、聯(lián)合培訓(xùn)以及其他合作方式等，以滿足專業(yè)應(yīng)急救援公司的正常運(yùn)作。

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