孔令鈺

潘基文迎來又一次例行尷尬。從他當選聯(lián)合國秘書長那天起，“無能”、“只會照顧大國情緒”的指責就沒斷過。

這次是美國出的難題。今年9月4日，美國參議院外交關系委員會通過決議草案，支持總統(tǒng)奧巴馬對敘利亞動武。潘基文的反應是發(fā)表聲明：“若不是自衛(wèi)或安理會授權(quán)，美國對敘動武是非法的。”除此之外，他似乎無能為力。幾年前《華盛頓郵報》就批評他：“潘基文經(jīng)常對獨裁者的殘忍行為保持緘默?！?/p>

自己的副手，自己說了不算

人、事、錢，三項基本的官場資源，在人們印象中“能把地球管起來”的聯(lián)合國秘書長，到底能掌握多少？

先說說人，也就是秘書長對聯(lián)合國官僚體系的影響力。

如果按照《聯(lián)合國憲章》（以下簡稱《憲章》）的定義，現(xiàn)任秘書長潘基文，地位相當于聯(lián)合國秘書處這家擁有43000名員工的跨國公司CEO。是的，秘書處就是一個有43000人的龐大組織，因為，這個“秘書處”其實就是聯(lián)合國全球范圍內(nèi)所有行政機構(gòu)的統(tǒng)稱。

他是這樣產(chǎn)生的：先由聯(lián)合國安理會閉門會議推薦出秘書長候選人，并進行摸底投票，一是看哪位候選人得票最多，是否過半數(shù)；二則看是否有紅票出現(xiàn)。

所謂紅票，指常任理事國的反對票。由于常任理事國擁有一票否決權(quán)，所以拿到紅票的候選人鐵定無法上任。最著名的例子要數(shù)第六任秘書長加利，他在謀求連任時，拿到了15個理事國中的14票，但還是失敗了，因為美國給了一張紅票。

《憲章》第101條規(guī)定：“辦事人員由秘書長依大會所定章程委派之。”但現(xiàn)實中，他甚至連自己的副手，都不能決定。十幾位分管不同事務的副秘書長，表面上是秘書長“任命”的左右手，其實這項“任命”只是走個形式，重要的副秘書長職位實際上長期為大國所把持。

最大的權(quán)力是“提請注意”

接下來我們說說，秘書長在哪些具體事務上說了算。

這要先翻翻聯(lián)合國的“使用說明書”?！稇椪隆返谝粭l規(guī)定，聯(lián)合國的首要任務是維護國際和平與安全。

這一條涵蓋了你看到的大部分關于聯(lián)合國的新聞。秘書長是怎么“領導”聯(lián)合國在和平與發(fā)展的道路上前進的？看《憲章》第99條：“秘書長可將其認為可能威脅國際和平與安全的任何事件，提請安理會注意?！?/p>

請注意：秘書長只能“提請安理會注意”，絕無對安理會“下命令”的可能。也就是說，秘書長擁有的只是廣泛的“建議權(quán)”。

安理會可以提名唯一的秘書長候選人讓193個成員國去投票，還有權(quán)斷定侵略行為是否發(fā)生，也是唯一一個有權(quán)力宣布使用武力的機構(gòu)。更關鍵的是，安理會的五個常任理事國（美、中、俄、英、法）擁有一票否決權(quán)，只要他們投反對票，決議就不能執(zhí)行。

秘書長必須伺候好大國，尤其是美國。每任秘書長心里都明白，這不僅關系到聯(lián)合國的生存，更事關自己的政治生命。

原因很簡單，美國政治軍事力量最強，繳納聯(lián)合國最多會費，聯(lián)合國的總部也設在紐約。中國外交官陳健曾出任聯(lián)合國副秘書長，他在一次訪談中回憶，自己上班的第一天，時任秘書長安南便對他說，聯(lián)合國必須和美國一起工作。

那么，在安全事務之外，秘書長就“手握大權(quán)”了么？NO。

繼續(xù)讀《憲章》第98條：

“秘書長在大會、安全理事會、經(jīng)濟及社會理事會、托管理事會的一切會議上，行使秘書長的職權(quán)，并應執(zhí)行各機構(gòu)賦予之其他職務。秘書長應向大會提送關于本組織工作的年度報告?！?/p>

每年9月到12月的聯(lián)合國大會上，193個成員國代表團提交議案，辯論，表決……秘書長要在會上提交關于聯(lián)合國的年度工作報告。

“乞討”

還剩一個關鍵問題，秘書長能否管錢，怎么管？

聯(lián)合國財政預算由秘書長擬定，交由聯(lián)合國大會討論和審批。這意味著，秘書長所擁有的規(guī)劃財務權(quán)力十分有限。制定好預算之后，要提交聯(lián)合國大會終審，各國都能協(xié)商，進行“討價還價”。而且《憲章》規(guī)定，聯(lián)合國的經(jīng)費“應由各會員國依照大會分配限額擔負之”。在聯(lián)合國的權(quán)力架構(gòu)里，這句話的潛臺詞是，給多少錢，秘書長得看“大戶”的多少臉色。

美國承擔著聯(lián)合國超過五分之一的會費，拖欠會費、抵制預算是它控制聯(lián)合國的常見招數(shù)。許多秘書長都有向美國討會費的經(jīng)驗。

2009年，潘基文公開批評美國拖欠八億多美元的會費，引發(fā)白宮激烈反彈。潘基文不得不專門為此道歉。

今年7月，聯(lián)合國的新浪微博賬號公布，截至6月19日，仍有71個國家未繳納本年度預算攤款。官微催促說：“尚未繳費的親要趕緊咯！”

實在化不到緣，秘書長只能縮衣節(jié)食，減少開支。如何精簡秘書處，減少浪費和腐敗，是秘書長都要操心的大事。潘基文曾在2008年8月推行“清涼聯(lián)合國”計劃，將秘書處大樓的空調(diào)溫度從22.2攝氏度調(diào)到25攝氏度。