孔兆政 葉興藝
農(nóng)村公共服務(wù)是為滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活和農(nóng)村社會(huì)保障需要而提供的非排他性、共享性的社會(huì)服務(wù),是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)生活改善的基本條件,也是農(nóng)民應(yīng)享受的基本福利。十八大報(bào)告指出:“堅(jiān)持把國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展重點(diǎn)放在農(nóng)村,深入推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和扶貧開(kāi)發(fā),全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件?!保?](P23)由于歷史、體制等諸多因素的影響,我國(guó)公共服務(wù)供給存在一種偏好,這在公共服務(wù)供給方面不僅造成城鄉(xiāng)之間差距巨大,也導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重不均衡和效率低下,已成為制約我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民生活水平提高的重要障礙。改善我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)的供給體制、加大農(nóng)村公共服務(wù)供給,是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的迫切需求。
農(nóng)村公共服務(wù)應(yīng)是農(nóng)村社會(huì)發(fā)展和農(nóng)民生活所需要的非競(jìng)爭(zhēng)性、共享性服務(wù),主要包括鄉(xiāng)村電力、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)科技推廣等農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)性公共服務(wù),鄉(xiāng)村飲水、鄉(xiāng)村通訊、鄉(xiāng)村能源、鄉(xiāng)村公共廁所等生活性公共服務(wù),教育設(shè)施、醫(yī)療設(shè)施、娛樂(lè)體育文化設(shè)施等社會(huì)事業(yè)性公共服務(wù),耕地保護(hù)、鄉(xiāng)村垃圾處理、鄉(xiāng)村污水處理、生態(tài)保護(hù)等環(huán)境保護(hù)性公共服務(wù)。根據(jù)2012年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒,我國(guó)農(nóng)村近些年生產(chǎn)性公共服務(wù)狀況如表1所示。
近些年來(lái),由于加大了對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給的投入,我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)生活條件有了明顯的改善。在生產(chǎn)性公共服務(wù)方面,我國(guó)近年來(lái)農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平大幅提高,農(nóng)田水利也有長(zhǎng)足進(jìn)展。根據(jù)2012年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒,2011年我國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力97734.7萬(wàn)千瓦,鄉(xiāng)村辦水電站45151個(gè);有效灌溉面積為61681.6千公頃,占農(nóng)作物總播種面積的38%。在道路方面,2012年公路水路交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示,全國(guó)農(nóng)村公路(含縣道、鄉(xiāng)道、村道)里程達(dá)367.84萬(wàn)公里,全國(guó)通公路的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))占全國(guó)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))總數(shù)的99.97%,通公路的建制村占全國(guó)建制村總數(shù)的99.55%。在電力方面,全國(guó)大部分村莊已通上電,農(nóng)民用電問(wèn)題基本得到解決,農(nóng)村地區(qū)手機(jī)、電腦也逐漸普及,通訊設(shè)施的建設(shè)也發(fā)展迅速,基本上滿足了民眾的生產(chǎn)和社會(huì)需求。與此同時(shí),我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給還存在一系列的問(wèn)題,某些公共服務(wù)數(shù)量少、質(zhì)量差的矛盾仍然存在。
表1 我國(guó)近年生產(chǎn)性公共服務(wù)狀況統(tǒng)計(jì)
(一)耕地占用面積逐年增加,耕地保護(hù)問(wèn)題嚴(yán)峻。耕地是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。我國(guó)人多地少,一直面臨著耕地資源不足的問(wèn)題。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快和違法占地越來(lái)越多,我國(guó)耕地面積逐漸減少。根據(jù)水利部2013年3月26日發(fā)布的《第一次全國(guó)水利普查水土保持情況公報(bào)》,我國(guó)土壤水力、風(fēng)力侵蝕面積294.91萬(wàn)平方公里,其中水力侵蝕129.32萬(wàn)平方公里、風(fēng)力侵蝕165.59萬(wàn)平方公里;西北黃土高原區(qū)侵蝕溝道共計(jì)666719條,東北黑土區(qū)侵蝕溝道共計(jì)295663條?!?010年全國(guó)耕地面積約為1.22億hm2,比1997年的總耕地面積1.30億hm2減少了0.08億hm2,并且1997-2010年間,全國(guó)耕地面積呈逐年遞減趨勢(shì)?!保?]由于頻繁耕種和過(guò)度使用化肥等原因,我國(guó)的土壤肥力也逐年下降,耕地沙化和耕地鹽堿化趨勢(shì)加劇?!伴L(zhǎng)期重化肥、輕有機(jī)肥,使我國(guó)土壤中的有機(jī)質(zhì)含量嚴(yán)重下降,全國(guó)耕地有機(jī)質(zhì)含量平均已降到1%,明顯低于歐美國(guó)家2.5%-4%的水平。”[3]
(二)水污染和環(huán)境污染嚴(yán)重,農(nóng)村的飲水安全形勢(shì)嚴(yán)峻。我國(guó)城市與農(nóng)村每天都在產(chǎn)生大量的生產(chǎn)和生活垃圾,這些垃圾大部分未經(jīng)無(wú)害化處理就直接排放到農(nóng)村周圍。隨著人口的增加和生產(chǎn)強(qiáng)度的加劇,我國(guó)的污水和廢棄物大量增加,正在超出農(nóng)村生態(tài)環(huán)境自我平衡的能力,來(lái)自農(nóng)業(yè)自身的污染也日趨嚴(yán)重。我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大量使用化肥和農(nóng)藥,過(guò)量使用化肥導(dǎo)致土壤板結(jié)、營(yíng)養(yǎng)物流失、污染地表水和地下水?!拔覈?guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó),化肥施用量已達(dá)每年14億噸,其中50%~70%通過(guò)各種途徑流失”[4];“只有10%~20%的農(nóng)藥附著在農(nóng)作物上,而80%~90%則流失在土壤、水體和空氣中,在灌水與降水等作用下污染地下水”[5]。環(huán)境污染和水體污染加劇了水資源的供需矛盾,影響農(nóng)村居民的生活用水供給和飲水安全,“全國(guó)平均每年因水資源短缺而造成農(nóng)村飲水困難、農(nóng)業(yè)平均每年缺水逾300億m3”[6]。第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)顯示,我國(guó)有2265萬(wàn)個(gè)住戶反映獲取飲用水存在困難,占10.3%。使用管道水的住戶10754萬(wàn)戶,占48.6%。5101萬(wàn)戶的飲用水經(jīng)過(guò)凈化處理,占23.1%;9231萬(wàn)戶的飲用水為深井水,占41.8%;6151萬(wàn)戶的飲用水為淺井水,占27.8%;619萬(wàn)戶的飲用水來(lái)源于江河湖水,占2.8%;303萬(wàn)戶的飲用水為池塘水,占1.4%;316萬(wàn)戶的飲用水來(lái)源于雨水,占1.4%;387萬(wàn)戶的飲用水來(lái)源于其他水源,占1.7%。目前我國(guó)大部分農(nóng)民靠自己打井、吃的是淺層地表水,各家飲用的地下井水和鄉(xiāng)村的自來(lái)水水質(zhì)普遍缺少安全檢測(cè)與凈化,大部分供水工程沒(méi)有消毒設(shè)施。
(三)教育的城鄉(xiāng)差距明顯,流動(dòng)兒童和留守兒童的教育狀況堪憂。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)農(nóng)村的文化和教育設(shè)施有了顯著改善,但農(nóng)村地區(qū)仍普遍存在教育設(shè)施投入不足和優(yōu)質(zhì)教育資源短缺的問(wèn)題。許多農(nóng)村的師資力量嚴(yán)重不足,教育質(zhì)量低下,學(xué)校設(shè)施相對(duì)落后。由于實(shí)行城鄉(xiāng)二元制度,我國(guó)大量農(nóng)民工常年到城市打工,由此造成了流動(dòng)兒童及其教育的問(wèn)題。2013年5月10日全國(guó)婦聯(lián)發(fā)布的《我國(guó)農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動(dòng)兒童狀況研究報(bào)告》指出:“全國(guó)有農(nóng)村留守兒童6102.55萬(wàn),占農(nóng)村兒童37.7%,占全國(guó)兒童21.88%?!?-17歲城鄉(xiāng)流動(dòng)兒童規(guī)模為3581萬(wàn),在2005年基礎(chǔ)上增加了41.37%,且有增長(zhǎng)的趨勢(shì)。在這些流動(dòng)兒童中戶口性質(zhì)為農(nóng)業(yè)戶口的流動(dòng)兒童占80.35%,據(jù)此全國(guó)有農(nóng)村流動(dòng)兒童達(dá)2877萬(wàn)?!绷羰貎和c父母長(zhǎng)期分離,親情缺失,家庭教育缺位;流動(dòng)兒童面臨城市福利制度、經(jīng)濟(jì)制度和教育制度的排斥,難以接受良好的學(xué)校教育。這種人口的“半城市化”狀態(tài)易造成兒童心理失衡、人格扭曲,對(duì)于其成長(zhǎng)極為不利。
(四)部分農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)落后,文化、體育、休閑等生活服務(wù)性公共服務(wù)不足。許多農(nóng)村地區(qū)普遍存在醫(yī)療設(shè)備陳舊、醫(yī)生數(shù)量少、醫(yī)術(shù)低下等問(wèn)題。根據(jù)2012年中國(guó)衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒,2011年每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)城市為7.97,而農(nóng)村僅為2.18;2011年每千人口執(zhí)業(yè)醫(yī)師城市為2.80,而農(nóng)村僅為0.95。全國(guó)很多農(nóng)村文化站公共服務(wù)簡(jiǎn)陋,體育設(shè)施也嚴(yán)重缺乏,文體活動(dòng)難以開(kāi)展。2008年第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)顯示,我國(guó)農(nóng)村僅30.2%的村有幼兒園、托兒所,10.7%的村有體育健身場(chǎng)所,13.4%的村有圖書(shū)室、文化站,15.1%的村有農(nóng)民業(yè)余文化組織。
我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)在機(jī)械水平和水利設(shè)施、電力方面相對(duì)較好,飲水安全、教育、環(huán)境保護(hù)等生活和社會(huì)事業(yè)性公共服務(wù)相對(duì)不足,供給結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)為一種畸形狀態(tài)。此外,農(nóng)村公共服務(wù)在地區(qū)分布上呈現(xiàn)出不均衡的一面①參見(jiàn)張秀蓮、王凱:《我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入?yún)^(qū)域差異分析》,《財(cái)經(jīng)科學(xué)》2012年第3期;李志軍、劉海燕、劉繼生:《中國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不平衡性研究》,《地理科學(xué)》2010年第6期。。農(nóng)村公共服務(wù)中的相當(dāng)一部分由所在地基層政府提供,由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地理位置、自然條件、經(jīng)濟(jì)水平不同,其公共服務(wù)的供給能力也有明顯差異。農(nóng)村公共服務(wù)與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平呈正相關(guān)的關(guān)系:經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財(cái)源較豐裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊,由于能夠籌集到較多的公共服務(wù)建設(shè)資金,其公共服務(wù)相對(duì)較好;集體經(jīng)濟(jì)薄弱、資源貧乏、交通不便、籌資能力差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊,其公共服務(wù)供給較為薄弱。在通常情況下,近市中心或縣中心的地區(qū)公共服務(wù)好一些;遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)中心的地區(qū)公共服務(wù)相對(duì)滯后。
我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給在取得巨大成就的同時(shí)也存在一系列的問(wèn)題。農(nóng)村公共服務(wù)供給重視經(jīng)濟(jì)效益、重?cái)?shù)量,但忽視見(jiàn)效慢、期限長(zhǎng)的公共服務(wù),供給結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不均衡。這種現(xiàn)象一方面是由我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)水平較低、基層政府的供給能力較弱造成的;另一方面也是由當(dāng)前政府的績(jī)效考核制度和農(nóng)村公共服務(wù)的決策體制導(dǎo)致的。
農(nóng)村公共服務(wù)主要由基層政府和農(nóng)村集體承擔(dān)。相對(duì)城市經(jīng)濟(jì)而言,我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)總量小、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱,很多地區(qū)的農(nóng)民居住地分散,農(nóng)村公共服務(wù)供給的成本較高、難度較大,這些都制約了我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)的供給和運(yùn)營(yíng)。稅費(fèi)改革和農(nóng)業(yè)稅取消后,農(nóng)村公共服務(wù)的政府資金渠道更加狹窄,基層組織的收入降低,導(dǎo)致公共服務(wù)投入逐步弱化。根據(jù)2012年中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒,近些年我國(guó)農(nóng)村固定資產(chǎn)投資狀況如表2所示。由表2可見(jiàn),我國(guó)農(nóng)村固定資產(chǎn)投資一直只占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的非常小的比例。2011年我國(guó)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資完成額達(dá)311021.9億元,但農(nóng)村集體單位固定資產(chǎn)投資為30277.5億元,只占固定資產(chǎn)投資總額的9.7%。由于受財(cái)政資金不足和政府自身利益的影響,多數(shù)基層政府和村集體都將有限的資金投入生產(chǎn)性公共服務(wù)的建設(shè)上,而生產(chǎn)性公共服務(wù)也以粗放型和高污染為特征。
表2 農(nóng)村集體單位固定資產(chǎn)投資額 單位:億元
公共服務(wù)供給不均衡的另一個(gè)原因是當(dāng)前的績(jī)效考核制度。政府在進(jìn)行績(jī)效考核時(shí),往往注重地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平,重視地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供的公共服務(wù)的數(shù)量,如投入資金的總額、修建公路的里程、自來(lái)水的普及率等。這種績(jī)效評(píng)估體制造成政府官員普遍重視數(shù)量而忽視質(zhì)量和效率,很多基層政府把精力和資金放在可以量化的、能迅速見(jiàn)到經(jīng)濟(jì)效益的生產(chǎn)性公共服務(wù)上。因此,農(nóng)村的公共服務(wù)在機(jī)械水平和水利設(shè)施、電力方面相對(duì)較好,但教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、耕地保護(hù)等具有戰(zhàn)略性特點(diǎn)卻難以在短期內(nèi)體現(xiàn)政績(jī)的公共服務(wù)則嚴(yán)重不足。
我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)的供給是通過(guò)“自上而下”的行政命令方式推動(dòng)的。農(nóng)村實(shí)行自上而下的公共服務(wù)供給決策體制,決策過(guò)程缺少農(nóng)民的參與,這種決策體制在一定程度上造成農(nóng)村公共服務(wù)供給漠視農(nóng)民的需求、供給結(jié)構(gòu)不合理。農(nóng)民是農(nóng)村公共服務(wù)的需求者,但現(xiàn)在農(nóng)村公共服務(wù)的供給決策主要由政府做出,提供的數(shù)量、方式、順序由基層政府及其上級(jí)部門(mén)決定,作為公共服務(wù)需求者和使用者的農(nóng)民并沒(méi)有選擇權(quán)和決定權(quán)。由于決策過(guò)程沒(méi)有農(nóng)民的參與,政府官員往往依據(jù)自己對(duì)農(nóng)村狀況的了解來(lái)決定公共服務(wù)的配置,盡管有些基層政府確實(shí)是出于為推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的來(lái)建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村公共服務(wù),但由于缺乏與農(nóng)民之間的信息溝通,也造成一些公共服務(wù)偏離農(nóng)民偏好,造成農(nóng)村公共服務(wù)供給的畸形結(jié)構(gòu)。
農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不同于現(xiàn)代工業(yè)的大批量重復(fù)性生產(chǎn),具有不可逆性、一次性等特點(diǎn)。土壤耕地是農(nóng)村最基本的生產(chǎn)資料和公共服務(wù),水和生態(tài)環(huán)境是整個(gè)社會(huì)得以存在的基本條件,都是不可再生、難以恢復(fù)的寶貴資源。耕地和生態(tài)環(huán)境的過(guò)度破壞,終將影響包括城市人口在內(nèi)的廣大民眾的身體健康,妨礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面進(jìn)步。近一億的兒童處于“留守”和“流動(dòng)”狀態(tài),也將嚴(yán)重影響我國(guó)的教育質(zhì)量,影響我國(guó)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展與社會(huì)和諧。一些農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療、體育、文化娛樂(lè)公共服務(wù)的滯后,也直接影響著我國(guó)農(nóng)村居民的福利水平。農(nóng)村公共服務(wù)是保證農(nóng)村生產(chǎn)和農(nóng)民生活順利進(jìn)行的各種物質(zhì)技術(shù)條件,農(nóng)村公共服務(wù)在某種程度上決定著農(nóng)村和整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的良性、可持續(xù)發(fā)展。
農(nóng)村公共服務(wù)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐,是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和競(jìng)爭(zhēng)力,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生活和諧幸福的必要保障。我國(guó)需要在加大農(nóng)村公共服務(wù)投資的同時(shí),創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)供給的體制、機(jī)制,提高資源配置效率和投資收益。農(nóng)村公共服務(wù)供給最終要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí),改變農(nóng)民的生存狀態(tài),實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
公共產(chǎn)品的最優(yōu)供給與公共產(chǎn)品的需求狀況直接相關(guān),只有達(dá)到公共產(chǎn)品的供求均衡,才能使消費(fèi)者效用達(dá)到最大化[7]。農(nóng)村公共服務(wù)供給的失衡,與我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)的供給體制、管理方式存在密切關(guān)聯(lián)。加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)供給,除了增加投入總量外,也要改善其供給體制和管理制度。我國(guó)十二五規(guī)劃綱要提出,要完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系,發(fā)展高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全農(nóng)業(yè),這為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提出了目標(biāo),也為農(nóng)村公共服務(wù)供給提供了標(biāo)準(zhǔn)和方向。
(一)調(diào)整政府財(cái)政政策趨向,加大對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給的投資力度和信息、技術(shù)的支持力度。由于大多數(shù)農(nóng)村公共服務(wù)具有公共物品的性質(zhì),具有較強(qiáng)的溢出效應(yīng),因而農(nóng)村公共服務(wù)仍需主要由政府承擔(dān)。各級(jí)政府應(yīng)依據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院提出的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方略,堅(jiān)持“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),城市支持農(nóng)村和多予、少取、放活”方針,按照城鄉(xiāng)一體化的原則調(diào)整政府公共支出政策,將政府財(cái)政支出向農(nóng)村公共服務(wù)供給傾斜,切實(shí)加大財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給的投入力度。同時(shí),各級(jí)政府也要調(diào)整財(cái)政支出分配結(jié)構(gòu),特別要加強(qiáng)投資大、期限長(zhǎng)、見(jiàn)效慢而外部效益明顯的農(nóng)田水利、教育、環(huán)境保護(hù)等農(nóng)村公共服務(wù)供給,采取有效措施保證農(nóng)村的飲水安全。
(二)拓寬農(nóng)村公共服務(wù)投資渠道,調(diào)動(dòng)企業(yè)、中介組織和農(nóng)民等社會(huì)力量參與小型公共設(shè)施建設(shè)的積極性。農(nóng)村公共服務(wù)分為純公共品和準(zhǔn)公共品。義務(wù)教育、環(huán)境保護(hù)等具有消費(fèi)或使用上的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益上的非排他性,這類公共服務(wù)應(yīng)由公共支出予以保證。自來(lái)水、電力、農(nóng)業(yè)機(jī)械等準(zhǔn)公共服務(wù)在使用上的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益上的非排他性表現(xiàn)并不充分,有一定的經(jīng)營(yíng)和盈利空間,可以由政府和私人共同提供。我國(guó)可以適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制,采用PPP、BOT、股權(quán)融資等模式①“PPP”是Public-Private Partnerships的縮寫(xiě),即“公私部門(mén)伙伴關(guān)系”,指公共部門(mén)通過(guò)與私營(yíng)部門(mén)建立合作伙伴關(guān)系、共同提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的一種合作模式。參見(jiàn)甘琳、蔣日雄、傅鴻源、申立銀:《中國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施融資模式研究》,《建筑經(jīng)濟(jì)》2008年第4期。BOT是英文Build-Operate-Transfer(即建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓)的縮寫(xiě),指由私人公司建設(shè)某一公共服務(wù),政府允許其在特定期限內(nèi)收費(fèi)以獲取投資回報(bào)的公共服務(wù)建設(shè)方式。參見(jiàn)韓建新:《BOT融資模式在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用》,《山東財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第5期。,運(yùn)用多渠道融資方式為農(nóng)業(yè)公共服務(wù)供給籌集財(cái)力。我國(guó)農(nóng)民的居住地分散,城、鎮(zhèn)、村之間常常相距較遠(yuǎn),這種人口規(guī)模和村莊分布限制了公共服務(wù)規(guī)模效應(yīng),增加了建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本。農(nóng)村公共服務(wù)供給的利用率和回報(bào)率與工業(yè)公共服務(wù)相比相對(duì)較低,投資回收周期也相對(duì)較長(zhǎng),政府應(yīng)為投資者提供相應(yīng)的優(yōu)惠政策和激勵(lì)措施,如稅收減免、簽訂特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、重大災(zāi)害補(bǔ)償?shù)?,刺激社?huì)資金投資農(nóng)村公共服務(wù)的積極性,鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本和企業(yè)資金參與農(nóng)村公共服務(wù)供給。
(三)把農(nóng)村公共服務(wù)的完善與基層民主聯(lián)系起來(lái),發(fā)揮“一事一議”、農(nóng)民代表大會(huì)等基層民主制度的作用,讓農(nóng)民參與農(nóng)村公共服務(wù)的決策和管理。農(nóng)民是農(nóng)村公共服務(wù)的使用者和消費(fèi)者,應(yīng)形成以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的農(nóng)村公共服務(wù)供給制度,由農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)部需求決定公共服務(wù)的供給。政府的公共服務(wù)供給可采取問(wèn)卷調(diào)查、座談等調(diào)查方法,廣泛聽(tīng)取農(nóng)民意見(jiàn);同時(shí)應(yīng)允許農(nóng)民通過(guò)村民代表大會(huì)等基層民主途徑表達(dá)自己對(duì)公共服務(wù)方面的需求偏好,擴(kuò)大農(nóng)民在農(nóng)村公共服務(wù)供給過(guò)程中的參與決策權(quán)。除涉及長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的項(xiàng)目外,政府投資的公共服務(wù)項(xiàng)目都應(yīng)以農(nóng)民意愿為依據(jù),由農(nóng)民和農(nóng)村的內(nèi)部需求決定公共服務(wù)的投資范圍、方向、重點(diǎn)和優(yōu)先次序,保證公共服務(wù)供給是出于實(shí)際的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要,杜絕出于個(gè)人政績(jī)考慮而進(jìn)行的無(wú)益于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要的“形象工程”、“政績(jī)工程”建設(shè)。
(四)創(chuàng)新管理模式和經(jīng)營(yíng)體制,提高農(nóng)村基礎(chǔ)性投資的使用效率。明晰產(chǎn)權(quán)和收益權(quán)、明確經(jīng)營(yíng)和管理責(zé)任是現(xiàn)代管理體制的基本特點(diǎn),農(nóng)村運(yùn)轉(zhuǎn)較好的公共服務(wù)往往是產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)任明確的公共服務(wù)。一些農(nóng)田水利設(shè)施和道路屬于無(wú)人管理的狀態(tài),但電力、通信等公共服務(wù)卻運(yùn)作良好,農(nóng)村通信等設(shè)施的特點(diǎn)是采取公司化經(jīng)營(yíng),產(chǎn)權(quán)主體和受益主體明確、權(quán)責(zé)清晰,可以進(jìn)行有效的激勵(lì)和管理。因此,按公共服務(wù)的類別、層次精確界定受益權(quán)和所有權(quán),確立建設(shè)主體與受益主體對(duì)稱的管理方式和制度原則,可以有效提高農(nóng)村公共服務(wù)的經(jīng)營(yíng)效率和服務(wù)水平。積極探索多種形式的農(nóng)村公共服務(wù)管護(hù)體制和運(yùn)營(yíng)方式,科學(xué)劃分市場(chǎng)與政府在提供公共服務(wù)方面的職能邊界和義務(wù)范圍,應(yīng)該是我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)管理體制改革的方向。
(五)建立健全數(shù)量與質(zhì)量并重的農(nóng)村公共服務(wù)供給績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),完善農(nóng)村公共服務(wù)供給責(zé)任追究制度。由于農(nóng)村公共服務(wù)投資主要以財(cái)政投入為主,因而必須建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)制度和監(jiān)管制度。中央政府應(yīng)成立監(jiān)管部門(mén),對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的使用狀況定期檢查,各級(jí)人大、財(cái)政、審計(jì)等部門(mén)也要發(fā)揮監(jiān)督約束作用,加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給的投入產(chǎn)出效率監(jiān)管。政府在設(shè)計(jì)對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給的評(píng)估體系時(shí)應(yīng)設(shè)立民眾滿意度指標(biāo),讓農(nóng)民參與評(píng)估,保證農(nóng)村公共服務(wù)供給的有效性。
[1]胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗[M].北京:人民出版社,2012.
[2]蘇小姍,祁春節(jié),田建民.水資源脅迫下基于糧食的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新趨勢(shì)及策略[J].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究,2012,(2).
[3]操秀英.我國(guó)耕地質(zhì)量退化接近臨界水平[N].科技日?qǐng)?bào),2011-03-11.
[4]訾健康.簡(jiǎn)述我國(guó)農(nóng)村水污染現(xiàn)狀及成因[J].現(xiàn)代化農(nóng)業(yè),2012,(7).
[5]曹海林.農(nóng)村水環(huán)境保護(hù):監(jiān)管困境及新行動(dòng)策略建構(gòu)[J].水工業(yè)市場(chǎng),2011,(2).
[6]那艷斌.農(nóng)村水資源利用現(xiàn)狀及對(duì)策[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技,2011,(12).
[7]林萬(wàn)龍.中國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供求的結(jié)構(gòu)性失衡:表現(xiàn)及成因[J].管理世界,2007,(9).