徐秀茹　吳海亮

【摘 要】隨著我國城市化的加快，城市土地的需求量在逐步加大，城市土地的利用已經成為我國當前經濟社會發(fā)展過程中面臨的重要問題，城市用地面積和規(guī)模過大，無序外延擴張， 由于要保證城市建設用地的供應，大量的城郊農地轉為城市建設用地，然而對于一個人多地少、耕地相對不足的國度里，土地利用浪費嚴重已不可行，必須要解決好吃飯與建設這一個兩難問題。我們必須切實的保護好我國現(xiàn)有的耕地資源，才能在建設城鎮(zhèn)的同時，也解決好吃飯問題。這就需要在城市化的進程中做好土地資源的總體配置合理，充分發(fā)揮城市整體功能，走集約化可持續(xù)發(fā)展道路是城市化進程的必然選擇。

【關鍵詞】城市化；耕地保護；土地利用；集約利用

1.我國城市化進程中的土地利用存在的問題

隨著我國城市化的加快，在對土地的利用過程中由于一系列的原因，使得目前的土地利用存在很多問題，下文筆者就從以下幾個方面來對存在的問題進行分析。

1.1城市土地利用粗放，浪費嚴重

近年來，我國的城市人均用地水平偏高，但是由于城市土地利用粗放，使得我國的土地利用效率卻十分低。城市用地增長速度高于城市人口的發(fā)展速度，造成了嚴重的浪費。此外，我國城市建筑的容積率較低，這說明我國城市現(xiàn)在的土地利用效率還比較低。另外，由于受城市土地利用利益分配機制不合理、制約手段不得力、政策引導不到位等因素的影響，土地資源利用粗放、浪費的現(xiàn)象很突出：一些地方片面追求經濟增長指標，為要政績，不惜以犧牲耕地資源為代價，盲目招商引資上項目，擴大城市規(guī)模，無視土地規(guī)劃，違規(guī)設立各類開發(fā)區(qū)、經濟園區(qū)、大學城，造成耕地閑置浪費。

1.2城市土地利用結構不合理

由于我國各個地區(qū)的發(fā)展不平衡，各地區(qū)城市的總體規(guī)劃落后，從而造成部分城市土地利用結構不合理，利用效率低，黨政軍機關、大專院校、工業(yè)等單位占據(jù)著城市的中心區(qū)和高地價區(qū)，城市土地的級差地租得不到體現(xiàn)，從而導致城市土地產出率低。另外，還體現(xiàn)在工業(yè)倉儲用地比重偏大，城市綠化用地和交通用地比重偏小，造成城市生態(tài)環(huán)境差。目前，城市土地使用制度發(fā)生了改變，但還存在土地利用上的雙軌，城市土地的真實價格還沒有得到體現(xiàn)，土地使用稅征收標準過低，這不僅不能使過去不合理的土地利用空間結構得到調整，反而加劇了這種不合理性。

1.3地方政府對城市用地保護的態(tài)度消極

我國的主要的一些用地主體包括國家、地方政府、以及相關的用地單位在對土地的利用的占有比例中，地方政府占據(jù)明顯優(yōu)勢。土地對于農業(yè)雖然具有重要的地位，但對經濟發(fā)展的帶動作用卻很微弱，在以GDP作為衡量地方官員政績主要指標之一的考核機制下，地方政府為了實現(xiàn)領導任期間的目標，不顧環(huán)境資源承載力和經濟條件，說服土地管理部門和農民盡可能地實現(xiàn)耕地的非農化，盲目擴大城市建設規(guī)模。地方政府發(fā)展經濟的熱情與耕地保護持消極態(tài)度的矛盾，與嚴格執(zhí)法的矛盾目前十分突出，地方政府在發(fā)展地方經濟、上項目上往往只強調自身情況的特殊性，把局部利益放在全局利益之上，在資源利用上急功近利，不惜違法。

2.我國城市化過程中土地利用對策

2.1節(jié)約和集約利用城鎮(zhèn)土地

基于我國國情和目前經濟發(fā)展階段，城市化進程重點戰(zhàn)略應走內涵式城市化之路，實施資源節(jié)約型的城市化。重視城市發(fā)展的內涵，提高環(huán)境質量，提高土地利用的集約度和利用效率，促進舊城改造，有序推動城市化進程，增強土地資源對經濟建設和可持續(xù)發(fā)展的保障能力；在保護耕地和節(jié)約用地的前提下，科學合理地制定各類城鎮(zhèn)用地的規(guī)模與標準，這樣才能科學合理地控制城市用地的規(guī)模，提高土地利用效率；加強土地整理，對城市內未利用的閑置土地、區(qū)內零星的棄耕地、低利用率土地，用行政管理與市場調控相結合的方法進行整理開發(fā)，通過控制存量建設用地，儲備可盤活的城市建設用地，積極實現(xiàn)土地利用由分散到集中、由粗放到集約的轉變。

2.2強化政府對耕地保護的責任，規(guī)范政府行為

現(xiàn)實中耕地隨意被占用、建設無序等現(xiàn)象的發(fā)生，既有政府管理不力的原因，又有政府行為不規(guī)范的因素，同時也體現(xiàn)了土地管理體制中存在缺陷和問題。由于土地農用的利益低，如果完全由市場機制進行配置，那么耕地就會不斷地被轉為建設用地。要從征地和供地兩方面規(guī)范政府行為，改變目前一些地方政府從當?shù)乩娉霭l(fā)，為建立政績而以地生財、競相出讓土地的做法。規(guī)范政府的征地行為，要嚴格規(guī)定各級政府的征地權，杜絕各級政府以公共利益為借口濫用征用權，同時提高征地成本，保障被征地農民的合法權益；同時要求各級政府嚴把土地供應關，完善土地的有償使用制度，嚴格執(zhí)行招、拍、掛，增強土地出讓的透明度，減少土地出讓中的出租、尋租行為。

2.3完善土地產權制度

保護耕地是保證農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、糧食生產能力提高、實現(xiàn)社會和經濟長期持續(xù)發(fā)展的關鍵，而保護耕地，從根本上依賴于有效的土地產權的設置和安排，依賴于土地產權制度的建設。隨著商品經濟的發(fā)展，我國現(xiàn)行的土地產權制度已呈現(xiàn)出某些局限性。

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