李 虹，項(xiàng)玉嬌

（天津理工大學(xué) 管理學(xué)院，天津 300384）

PPP（Public-Private-Partnership）模式有廣義和狹義之分，廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系。而狹義的PPP 可以為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO 等多種模式，在國外研究文獻(xiàn)中提到PPP時(shí)，絕大多數(shù)是指廣義的PPP，而從國內(nèi)文獻(xiàn)來看，多數(shù)指狹義的PPP［1-3］，本文所指的PPP均為狹義的PPP。PPP具有緩解政府資金緊張壓力，提高管理效率，轉(zhuǎn)變政府職能和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)等優(yōu)點(diǎn)，在國內(nèi)外的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公用事業(yè)發(fā)展中得到了廣泛的應(yīng)用，顯示出了巨大的優(yōu)勢［1］。

2011年中央一號文件將主題定位為“水利興農(nóng)”，這不僅說明水利建設(shè)滯后已成為影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸，而且現(xiàn)在已經(jīng)到了非解決不可的時(shí)候［4］。目前，經(jīng)濟(jì)效益不明顯而公益性較強(qiáng)的農(nóng)村水利建設(shè)主要依靠國家財(cái)政支撐，巨大的投資量單靠政府投資已經(jīng)難以為計(jì)，此類農(nóng)村水利設(shè)施的融資問題日漸突出，拓寬融資渠道，通過項(xiàng)目融資方式引入社會(huì)資本成為農(nóng)村水利關(guān)注的新焦點(diǎn)。而PPP 模式以其較好的優(yōu)勢與國內(nèi)外成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為農(nóng)村水利設(shè)施提供了一條充滿前景的選擇路徑。

融資方案是PPP的核心組成部分，對于任何PPP，在確定了總體框架之后，融資方案是應(yīng)該考慮的重點(diǎn)內(nèi)容［5］，針對農(nóng)村水利設(shè)施的實(shí)際，綜合考慮各種因素，設(shè)計(jì)合理的融資方案，是關(guān)系到項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵因素之一。

一、農(nóng)村水利設(shè)施引入PPP 模式的可行性

（一）農(nóng)村水利設(shè)施的社會(huì)性特點(diǎn)

農(nóng)村水利設(shè)施就是指處在農(nóng)村地區(qū)與農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的水利設(shè)施的總稱［6］，而本文所指的農(nóng)村水利設(shè)施是指經(jīng)濟(jì)效益不明顯公益性較強(qiáng)的農(nóng)村水利設(shè)施，主要包括以防洪為主兼有發(fā)電等功能的農(nóng)村水利綜合工程和受益主體可以具體化的給排水設(shè)施等，其在性質(zhì)上屬于準(zhǔn)公共物品。這些項(xiàng)目具有競爭的特點(diǎn)，說明市場力量的參與是有必要的；同時(shí)這些項(xiàng)目所提供的私人邊際效用小于社會(huì)邊際效用，因而具有公益性特點(diǎn)，也說明市場行為不能完全替代公共投資。對于此類具有一定收益能力，但收益能力低于社會(huì)平均水平的農(nóng)村水利設(shè)施，必須設(shè)計(jì)合理的PPP融資方案，保證社會(huì)投資者有盈利的空間，才會(huì)激勵(lì)其積極參與的熱情。

農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對我國農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)起著重要的作用，是提高農(nóng)民生活水平的重要條件，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的重要保障，同時(shí)也是確保農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效的必要條件［7］。隨著農(nóng)村水利改革的深入，國家加大了對農(nóng)村水利設(shè)施的資金投入，各地有大量的農(nóng)村水利工程需要新建、擴(kuò)建與改建，大量的資金投入依靠政府資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，通過PPP項(xiàng)目融資的方式引入私營資本，不但能夠緩解地方政府建設(shè)資金的壓力，而且能夠引入私人企業(yè)現(xiàn)金的管理理念與技術(shù)，提高建設(shè)資金的使用效率。

（二）政策法律支持

隨著國家投融資體制改革的推進(jìn)，私人資本投資農(nóng)村水利建設(shè)的壁壘逐漸被消除。《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)［2004］20號）、《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)［2010］13號），都明確指出鼓勵(lì)民間資本參與水利工程建設(shè)，吸引民間資本投資建設(shè)農(nóng)田水利、跨流域調(diào)水、水資源綜合利用、水土保持等水利項(xiàng)目；《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（中發(fā)［2011］1號）以及《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見》（銀發(fā)［2012］51號）明確指出要鼓勵(lì)符合條件的地方政府融資平臺(tái)公司，通過直接或間接的融資方式，拓寬水利投融資渠道，吸引社會(huì)資金參與水利建設(shè)。

（三）農(nóng)村水利設(shè)施具有可融資性

農(nóng)村水利項(xiàng)目從初始決策到竣工驗(yàn)收以及后期的投產(chǎn)運(yùn)營，都需要大量的資金?！蛾P(guān)于進(jìn)一步做好水利改革發(fā)展金融服務(wù)的意見》（銀發(fā)［2012］51號）指出，加大金融機(jī)構(gòu)對創(chuàng)新水利模式的支持力度，進(jìn)一步拓寬水利建設(shè)項(xiàng)目的抵（質(zhì)）押物范圍和還款來源，允許以水利、水電、供排水資產(chǎn)以及項(xiàng)目自身收益和借款人其他經(jīng)營性收入作為還款來源，探索以水利項(xiàng)目收益相關(guān)的權(quán)利作為擔(dān)保財(cái)產(chǎn)的可行性。這在一定程度上能夠?qū)樗谫Y項(xiàng)目帶來合法且相對穩(wěn)定的現(xiàn)金流。

但由于農(nóng)村水利設(shè)施使用群體相對固定，難以在短期內(nèi)產(chǎn)生項(xiàng)目投資回報(bào)的特點(diǎn)，農(nóng)村水利設(shè)施的收入穩(wěn)定，但不豐厚，有些公益性強(qiáng)的水利項(xiàng)目基本上沒有現(xiàn)金流入，所以政府的補(bǔ)助以及相關(guān)的優(yōu)惠政策成為農(nóng)村水利設(shè)施PPP 項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素，是設(shè)計(jì)融資方案時(shí)必須要考慮的。

（四）民間資本雄厚

我國私營企業(yè)、港澳臺(tái)商投資企業(yè)以及外商投資企業(yè)個(gè)數(shù)與資產(chǎn)總額在2004年與2009年的兩次全國經(jīng)濟(jì)普查中增幅較大，可見我國有充足的社會(huì)資本加入到農(nóng)村水利建設(shè)中。見表1。

表1 兩次全國經(jīng)濟(jì)普查中民間資本總量對比表

我國城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款余額在逐年增多，居民資本積累呈現(xiàn)出增大的趨勢，這為私人資本參與到農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)中提供了條件。見圖1。

圖1 2001－2010年城鄉(xiāng)居民人民幣儲(chǔ)蓄存款

二、農(nóng)村水利PPP 項(xiàng)目融資方案設(shè)計(jì)影響因素

（一）合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是進(jìn)行農(nóng)村水利設(shè)施PPP融資方案設(shè)計(jì)必須考慮的重要原則：項(xiàng)目發(fā)起人、政府等風(fēng)險(xiǎn)由最有控制力的一方承擔(dān)，降低了風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率和風(fēng)險(xiǎn)控制成本；承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所獲得的收益相匹配，能夠有效調(diào)動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方的積極性；承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限，以避免一方承擔(dān)過多的風(fēng)險(xiǎn)［8］。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的具體內(nèi)容，主要通過特許經(jīng)營協(xié)議等條款來確定。

（二）有限追索的實(shí)現(xiàn)

有限追索是PPP項(xiàng)目融資的一個(gè)特點(diǎn)，是融資模式設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)該考慮的一個(gè)基本的原則和因素。主要涉及到項(xiàng)目發(fā)起人、項(xiàng)目公司和貸款銀行。對銀行而言，追索的程度主要取決于項(xiàng)目所在行業(yè)的特征，主要包括經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度、風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)、投資規(guī)模以及發(fā)起人實(shí)力等［9］。對于農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施而言，由于政府的大力支持，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度方面的風(fēng)險(xiǎn)較小，有限追索融資模式的設(shè)計(jì)具有可行性。此外，如果能獲得其他可靠且有力的信用擔(dān)保，如政府、工程承包商和水利設(shè)備供應(yīng)商等的擔(dān)保，有限追索就更容易實(shí)現(xiàn)。

（三）特許經(jīng)營期的合理化

PPP項(xiàng)目的實(shí)施階段主要分為建設(shè)期和特許經(jīng)營期。根據(jù)兩者的組合情況，可分為單時(shí)段特許經(jīng)營和雙時(shí)段特許經(jīng)營期，根據(jù)是否有激勵(lì)措施還可劃分為不同的方案［1］。對于利益雙方而言，政府希望特許經(jīng)營期越短越好，這樣政府可獲得更多收益，國有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)較小，但是由于投資方可能面臨收益不足以覆蓋貸款及利息、各項(xiàng)成本等問題，反而希望特許期越長越好。所以，應(yīng)該綜合考慮雙方的利益平衡點(diǎn)，特許經(jīng)營期的確定應(yīng)保證長于項(xiàng)目還債期，短于項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)壽命期。

（四）具體項(xiàng)目的特點(diǎn)

在設(shè)計(jì)融資方案的時(shí)候，要根據(jù)具體的農(nóng)村水利設(shè)施項(xiàng)目的特點(diǎn)，比如是新建、擴(kuò)建還是改建，縣級還是鄉(xiāng)級，都應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村消費(fèi)能力以及現(xiàn)有農(nóng)村水利設(shè)施布局等因素，因地制宜，充分權(quán)衡各方利益和風(fēng)險(xiǎn)，確定最終的融資方案。

三、農(nóng)村水利設(shè)施PPP 項(xiàng)目融資方案設(shè)計(jì)

PPP 作為各項(xiàng)融資模式的總稱，主要包括BOT、TOT、DBFO 等各模式，結(jié)合經(jīng)濟(jì)效益較差、公益性較強(qiáng)的農(nóng)村水利的建設(shè)實(shí)際，綜合考慮各種因素，對PPP 模式進(jìn)行適當(dāng)改進(jìn)，設(shè)計(jì)以下幾種融資方案框架，為農(nóng)村水利設(shè)施的建設(shè)提供參考。

（一）融資方案框架結(jié)構(gòu)

方案一：BOT（建設(shè)-運(yùn)營-移交）+土地開發(fā)+農(nóng)戶參與。該方案主要針對新建的農(nóng)村水利設(shè)施，具體運(yùn)作流程是政府授權(quán)開發(fā)商組建水利項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)、融資、運(yùn)營。在協(xié)議規(guī)定的時(shí)期內(nèi)投資者通過向使用者收取費(fèi)用（如：水費(fèi)、污水處理費(fèi)、電費(fèi)）來獲取收益，并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。政府提供土地劃撥、稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等支持政策。為了吸引投資者并節(jié)約政府的財(cái)政支出，政府給予開發(fā)商一定的周邊土地開發(fā)權(quán)，獲取收益（可以補(bǔ)貼農(nóng)村水利的還本付息），彌補(bǔ)水利項(xiàng)目收益少于合理收益部分。此外，農(nóng)戶可以以工出資，以工換水的方式參與，節(jié)省農(nóng)村水利建設(shè)資金問題。項(xiàng)目公司、承包商的完工擔(dān)保以及土地開發(fā)收益的質(zhì)押擔(dān)保，會(huì)提高銀行對水利項(xiàng)目貸款的積極性。協(xié)議期滿，水利設(shè)施連同周邊土地開發(fā)權(quán)一并移交政府。該方案的優(yōu)點(diǎn)在于既考慮了開發(fā)商合理的投資回報(bào)，又避免了產(chǎn)權(quán)之爭，還調(diào)動(dòng)了農(nóng)民參與的積極性。缺點(diǎn)在于經(jīng)營者在運(yùn)營期內(nèi)以營利為目的，憑借對農(nóng)村水利的壟斷地位，會(huì)存在不及時(shí)服務(wù)或者向用水戶索取高價(jià)的現(xiàn)象。成功的關(guān)鍵因素在于特許經(jīng)營協(xié)議的完備，合理的水價(jià)格的制定以及合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等。見圖2。

圖2 融資方案一的結(jié)構(gòu)與流程

方案二：TOT（移交-運(yùn)營-移交）+BOT（建設(shè)-運(yùn)營-移交）。該方案主要針對改擴(kuò)建的農(nóng)村水利設(shè)施，具體運(yùn)作流程是政府將現(xiàn)有的農(nóng)村水利建設(shè)項(xiàng)目的使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)移交給開發(fā)商，由其組建水利項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)運(yùn)營，同時(shí)項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)農(nóng)村水利設(shè)施的改建擴(kuò)建部分，建設(shè)完成后，一并運(yùn)營若干年。在特許經(jīng)營期內(nèi)，政府提供補(bǔ)助或者土地開發(fā)項(xiàng)目。該方案的優(yōu)點(diǎn)在于既考慮了新舊農(nóng)村水利設(shè)施的統(tǒng)一運(yùn)營，又盤活了現(xiàn)有的水利存量資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。缺點(diǎn)在于移交程序相對復(fù)雜。見圖3。

圖3 方案二的結(jié)構(gòu)流程

方案三：BT（建設(shè)-移交）+土地開發(fā)。該方案適合于新建、改建和擴(kuò)建的農(nóng)村水利設(shè)施，該項(xiàng)目的運(yùn)作流程是政府授權(quán)開發(fā)商負(fù)責(zé)農(nóng)村水利設(shè)施的建設(shè)、融資，水利設(shè)施建設(shè)完成即移交給政府，由政府負(fù)責(zé)運(yùn)營。政府則以分期付款的方式在以后一定年限（一般為3～7年）內(nèi)逐年向投資者支付回購款，以補(bǔ)償其投資并使其取得合理的投資利潤。在回購期限內(nèi)，政府可以考慮給予水利設(shè)施周邊土地開發(fā)權(quán)，獲得一定的收益回報(bào)能夠降低政府回購款數(shù)額。在此方案中也可以考慮只讓開發(fā)商負(fù)責(zé)建設(shè)，但這樣政府的還款壓力比較大，風(fēng)險(xiǎn)相對較高。該方案的優(yōu)點(diǎn)在于協(xié)議關(guān)系相對簡單，能夠利用較少的資金成本解決公益性較強(qiáng)的農(nóng)村水利設(shè)施的建設(shè)問題。缺點(diǎn)在于水利設(shè)施建設(shè)質(zhì)量、效率等提高有限，并且還要嚴(yán)格區(qū)分BT 與帶資承包的區(qū)別，避免違反《關(guān)于嚴(yán)禁政府投資項(xiàng)目使用帶資承包方式進(jìn)行建設(shè)的通知》（建設(shè)［2006］6號）規(guī)定。見圖4。

圖4 方案三的結(jié)構(gòu)流程

（二）方案對比

三種方案的優(yōu)缺點(diǎn)見表2。

表2 三種方案對比匯總表

將上述方案的主要內(nèi)容、優(yōu)缺點(diǎn)及項(xiàng)目范圍進(jìn)行對比，可以看出，不同的融資方案有不同的適用范圍，沒有絕對優(yōu)劣之分。三方案的共同優(yōu)點(diǎn)為：擴(kuò)大了經(jīng)濟(jì)效益較差公益性較高的農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)資金來源，減輕了政府財(cái)政壓力；民營合作者獲取了合理的投資回報(bào)；金融機(jī)構(gòu)通過政府、項(xiàng)目公司以及承建商等的多重?fù)?dān)保，降低了其投資風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到了“三贏”的局面。上述幾種方案只是一個(gè)基本的方案框架，在實(shí)踐中，還要根據(jù)農(nóng)村水利設(shè)施的實(shí)際和具體項(xiàng)目的環(huán)境等多方面因素，進(jìn)行有針對性的修改完善。

四、結(jié)論

PPP項(xiàng)目融資方式作為一種新型的籌資方式，在解決建設(shè)資金短缺，改善服務(wù)質(zhì)量以及轉(zhuǎn)變政府職能和觀念等方面具有巨大的優(yōu)點(diǎn)，在我國農(nóng)村水利建設(shè)市場具有較好的前景和適用性，對于完善我國農(nóng)村水利投融資機(jī)制，加快農(nóng)村水利建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“十二五”水利規(guī)劃宏偉目標(biāo)具有重要意義。

本文主要針對經(jīng)濟(jì)效益較差且公益性較高的農(nóng)村水利設(shè)施進(jìn)行了融資方案框架的研究，在實(shí)踐中，此類農(nóng)村水利設(shè)施PPP的融資方案設(shè)計(jì)非常重要，但不可能一成不變，政府部門需要根據(jù)水利項(xiàng)目的不同特性，綜合考慮項(xiàng)目融資各種模式的不同特點(diǎn)，設(shè)計(jì)出既符合投資者要求，又適應(yīng)水利項(xiàng)目特點(diǎn)的融資模式，彌補(bǔ)我國水利建設(shè)資金不足，進(jìn)一步提高管理和經(jīng)營的能力。本文提供的若干個(gè)融資方案僅供參考，由于主要著眼于農(nóng)村水利行業(yè)層面的分析與探討，缺乏對具體項(xiàng)目的針對性研究，因而存在許多不足。希望通過本文的研究，能夠?yàn)檗r(nóng)村水利設(shè)施的發(fā)展提供一定的借鑒與參考。

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