周 潔

近年來，內(nèi)部審計定位逐漸從傳統(tǒng)的合規(guī)性審計監(jiān)督職能，向增值性服務(wù)與監(jiān)督職能并重轉(zhuǎn)變，績效審計是值得探討的內(nèi)審轉(zhuǎn)型的內(nèi)容之一。不可否認(rèn)，科學(xué)、有效的績效審計評價體系，是開展績效審計評價分析的前提，更是績效審計成敗的關(guān)鍵。

一、績效評價體系構(gòu)想

眾所周知，績效的本質(zhì)是三性，對于人民銀行而言，績效審計的核心內(nèi)容是在合規(guī)性基礎(chǔ)上履行職責(zé)過程中資源利用的“經(jīng)濟(jì)性”、行政管理的“效率性”和行政活動的“效果性”。同時人民銀行績效評價內(nèi)容可分為內(nèi)部效益和社會效益兩大部分：內(nèi)部效益指通過采取內(nèi)部管理措施，促進(jìn)加強(qiáng)預(yù)算資金管理、降低行政成本、提高工作質(zhì)量與效率、保障人民銀行持續(xù)有效履行央行職能方面的效益情況，包括資源配置效益（物質(zhì)資源、人力資源等）、內(nèi)部控制管理效益等；社會效益指人民銀行作為國家宏觀調(diào)控部門，其產(chǎn)生的宏觀調(diào)控作用及推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效果，以及地方政府、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)和社會公眾對人民銀行工作的滿意程度，包括貨幣政策效益、金融穩(wěn)定效益、金融服務(wù)效益等。

具體績效如何評價，在不同地域、不同時期，甚至不同的人有不同的標(biāo)準(zhǔn)，可能評價方法也不盡相同?；诙嗄昕冃徲嬏剿骱蛯?shí)踐，筆者認(rèn)為，嚴(yán)格地講，完整的績效評價體系至少應(yīng)當(dāng)包含兩個關(guān)鍵體系和一個關(guān)鍵規(guī)則：體系之一是評價指標(biāo)體系，包括指標(biāo)群和權(quán)重，解決用什么來識別或判別績效的問題；體系之二是績效評價標(biāo)準(zhǔn)體系，解決以什么為基準(zhǔn)參照物的問題；最后，關(guān)鍵規(guī)則是評價分析及賦值規(guī)則，解決在指標(biāo)體系、參照標(biāo)準(zhǔn)下以什么尺度來評價績效的問題。

績效評價的基本架構(gòu)和程序歸納如下圖：

圖1 績效評價體系的基本架構(gòu)

（一）績效評價指標(biāo)體系

績效評價的內(nèi)容在審計計劃階段按照完整性、相關(guān)性、重要性初步確定，既不應(yīng)當(dāng)對影響績效的重大事項有所遺漏，也不應(yīng)當(dāng)事無巨細(xì)、眉毛胡子一把抓，在確定的評價重點(diǎn)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，合理選取和設(shè)置指標(biāo)群，并根據(jù)重要性設(shè)置指標(biāo)權(quán)重，指標(biāo)群和權(quán)重共同構(gòu)成指標(biāo)體系。

1.指標(biāo)群選取及設(shè)置。目前國內(nèi)外績效評價中廣泛運(yùn)用關(guān)鍵績效指標(biāo)法，根據(jù)績效審計目標(biāo)，在評價重點(diǎn)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，合理選取和設(shè)置指標(biāo)，并采用分層法設(shè)立指標(biāo)群?？傮w而言，對人民銀行通用業(yè)務(wù)部門的一級指標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括：綜合資源類、內(nèi)部控制類、履行業(yè)務(wù)職責(zé)類、總體成效類這四個方面，根據(jù)具體情況及評價重點(diǎn)可以分二級指標(biāo)，如：綜合資源類指標(biāo)，包括人力資源和相關(guān)的物質(zhì)資源、技術(shù)支持，主要體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性；內(nèi)部控制類指標(biāo)，包括崗位、流程設(shè)置、風(fēng)險識別及控制、內(nèi)控環(huán)境，主要體現(xiàn)合規(guī)性和經(jīng)濟(jì)性；履行業(yè)務(wù)職責(zé)類指標(biāo)，包括日常業(yè)務(wù)開展、內(nèi)外業(yè)務(wù)監(jiān)督等，主要體現(xiàn)合規(guī)性和效率性；總體成效類指標(biāo)，包括預(yù)期任務(wù)目標(biāo)、社會評議反映等，主要體現(xiàn)效果性。當(dāng)然，績效的三性是不可完全割裂的，這里只是相對區(qū)分。

此外，為了使評價指標(biāo)更合理可操作，在二級指標(biāo)下還可設(shè)三級指標(biāo)、四級指標(biāo)等。

2.權(quán)重設(shè)置。針對評價內(nèi)容及指標(biāo)依據(jù)相關(guān)性和重要性原則合理分配權(quán)重，對后期綜合評價結(jié)論至關(guān)重要?，F(xiàn)有的指標(biāo)體系確定權(quán)重方法主要有主觀賦權(quán)法、客觀賦權(quán)法，主觀賦權(quán)法主要是由專家根據(jù)經(jīng)驗主觀判斷而得到，如層次分析法（AHP）和德爾菲法（Delphi）等，這種方法人們研究較早，也較為成熟。客觀賦權(quán)法的原始數(shù)據(jù)是由各指標(biāo)在評價中的實(shí)際數(shù)據(jù)組成，它不依賴于人的主觀判斷，如變異系數(shù)法。在績效審計評價中，以主觀賦權(quán)法較為常見。

以層次分析法為例，具體步驟包括：

第一，構(gòu)造兩兩比較判斷的矩陣。根據(jù)T.L.Saaty提出的“1-9標(biāo)度法”，按照各層次指標(biāo)對其上一層次有關(guān)指標(biāo)影響的相對重要性，構(gòu)建兩兩比較的判斷矩陣：A=（aij），aij表示指標(biāo)Xi相對Xj對其上一層次有關(guān)指標(biāo)影響程度的比值。

表1 1-9 標(biāo)度法

第二，計算各層次指標(biāo)相對權(quán)重。計算各判斷矩陣的特征值最大值及其所對應(yīng)的特征向量，得出層次單排序，獲得各指標(biāo)層對于相應(yīng)上一指標(biāo)層的重要性數(shù)據(jù)序列，從而獲得最優(yōu)決策。先解出判斷矩陣A的最大特征值λmax，再利用公式：Aω=λmaxω。解出λmax所對應(yīng)的特征向量ω。經(jīng)過標(biāo)準(zhǔn)化后即為同一層次中相應(yīng)指標(biāo)對于上一層次中對應(yīng)指標(biāo)相對重要性的排序權(quán)值。

第三，一致性檢驗。檢驗判斷矩陣是否具有一致性，通常引入判斷矩陣的隨機(jī)一致性比例CR進(jìn)行檢驗：

CI是A的一致性指標(biāo)，λmax是矩陣特征向量根的最大值，n是矩陣的維數(shù)，RI是平均隨機(jī)一致性指標(biāo)，其值只與矩陣的維數(shù)大小有關(guān)。當(dāng)CR<0.1時就認(rèn)為判斷矩陣A具有滿意的一致性，否則要對A重新調(diào)整，直到具有滿意的一致性為止。

為確保相對科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，一般需要邀請相關(guān)部門以及審計監(jiān)督部門的專家組成專業(yè)團(tuán)體共同探討確定矩陣A，并根據(jù)業(yè)務(wù)實(shí)際情況適時調(diào)整。

（二）績效評價標(biāo)準(zhǔn)體系

評價標(biāo)準(zhǔn)體系解決績效評價以什么為基準(zhǔn)參照物的問題，一般而言，績效評價標(biāo)準(zhǔn)包括計劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)和其他標(biāo)準(zhǔn)，具體設(shè)定根據(jù)評價對象的特點(diǎn)，選用不同的評價標(biāo)準(zhǔn)。

人民銀行績效標(biāo)準(zhǔn)體系由規(guī)章制度、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、工作計劃和目標(biāo)、領(lǐng)導(dǎo)層要求、歷史數(shù)據(jù)以及其他標(biāo)準(zhǔn)組成，各類標(biāo)準(zhǔn)不完全割裂，彼此互有交叉。由于涉及信息頗廣，此處不再贅述。

（三）分析評價及賦值

審計人員根據(jù)實(shí)際情況，采用不同的審計方法，對被審計對象實(shí)際操作情況進(jìn)行檢查與測試，并針對指標(biāo)體系各項指標(biāo)進(jìn)行逐項評價。

1.資料采集與測試，進(jìn)行初步評價描述。以通用部門績效評價指標(biāo)體系中第一類“資源配置”類指標(biāo)為例，包括但不限于下表所列：

表2 業(yè)務(wù)部門績效審計相關(guān)評價重點(diǎn)及評價方法

2.根據(jù)賦值規(guī)則量化評價。依據(jù)審計查證的主要事實(shí)，對應(yīng)于評價的不同等級，如“很好、較好、一般、較差、很差”，按照每個級次的指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)對評價指標(biāo)給予打分，打分賦值規(guī)則可參見下表。

表3 評價賦值規(guī)則

3.綜合績效評價。從最低層級開始，在各個層級加權(quán)匯總得出每個層級的評價分值：若績效評價值為V，各績效指標(biāo)的評級為A（i），權(quán)重為Wi，則績效評價模型為：V=∑A（i）*Wi。逐級往上按照該模型加權(quán)匯總，直至得到總評價值。

以100分為總分，評價分值一般在85分以上為好。但是絕對值通常不具有絕對代表意義，多項同時比較時通常更具有實(shí)際意義和說服力。

值得注意的是：由于央行的貨幣政策效益、金融穩(wěn)定效益、金融服務(wù)效益、外匯管理效益體現(xiàn)在對地方經(jīng)濟(jì)金融的支持和引導(dǎo)，不能直接從相關(guān)數(shù)據(jù)取得關(guān)于效果的評價，可結(jié)合財政稅務(wù)部門、商業(yè)銀行及相關(guān)企事業(yè)單位的評價來分析績效情況。也可以直接將外單位的評價設(shè)作為效果性指標(biāo)，引入評價標(biāo)準(zhǔn)和評價規(guī)則，一并納入績效評價體系中評分。

二、目前人民銀行績效審計主要難點(diǎn)

（一）審計之前--審計環(huán)境仍需改善

目前人民銀行績效審計缺乏相關(guān)的制度基礎(chǔ)，主要依賴于審計宣傳和領(lǐng)導(dǎo)層支持，雖然領(lǐng)導(dǎo)層普遍希望借助審計提升整體工作效能，但是對于大部分被審計單位而言，相對于被提交審計報告中大量非自身違規(guī)性的闡述和評價，更愿意接受口頭提示和建議，在一定情況下對績效審計尚有一定情緒抵觸?？冃徲嫷沫h(huán)境仍需進(jìn)一步改善。

（二）審計之中--績效三性的非一致性造成評價兩難

不可否認(rèn)，績效的三性之間有時候存在一定的矛盾性。尤其對于人民銀行這類非營利機(jī)構(gòu)，在一定程度上需要確保風(fēng)險得到有效控制，在特殊情況下甚至需要不計代價取得預(yù)期政策效果。在這種情況下，部分業(yè)務(wù)的人力、物力投入體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)性、效率性方面可能極其低下，但最終確保了目標(biāo)效果。從審計的角度，對于這類極端情況，我們很難從數(shù)量上進(jìn)行計量和評價犧牲的經(jīng)濟(jì)性、效率性是否恰當(dāng)，以及在確保風(fēng)險控制和政策效果的前提下是否有更平衡的配比。

（三）審計之后--績效審計的績效即成果運(yùn)用有待提升

目前各地開展的績效審計品種繁多，但前期有一部分是“為了績效審計而績效審計”，績效審計的結(jié)果用于提高和改善審計對象的績效水平和管理能力的實(shí)際力度和途徑尚不夠明顯；同時，各地各自探索不同績效審計的模式和方式，各有一定的經(jīng)驗積累和提升，但目前尚未有全國性典型推廣，共享性較差，造成各地的部分重復(fù)投入和資源浪費(fèi)，績效審計本身的績效尚有待提升。

三、人民銀行推進(jìn)績效審計的措施和建議

（一）加快制度支持，優(yōu)化績效審計環(huán)境

制度及規(guī)范是開展人民銀行績效審計關(guān)鍵的一環(huán)，應(yīng)盡快制定與完善人民銀行績效審計相關(guān)辦法，為績效審計提供技術(shù)性指導(dǎo)，同時也促動績效審計的普遍接受。此外，應(yīng)考慮前期選擇績效審計的標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)時邀請被審計部門一同參與，一是被審計部門通常對其自身業(yè)務(wù)及其要求有更優(yōu)于審計部門的認(rèn)識，能給予績效審計評價體系所需要的相對專業(yè)和全面的意見，一定程度上避免片面性；二是適度的參與幫助傳導(dǎo)績效審計理念，被審計部門在參與中理解自身績效和績效審計的本質(zhì)，將有益于審計環(huán)境的優(yōu)化。

（二）加強(qiáng)日常積累與提煉，建立和完善績效評價體系

建立切合人民銀行特色的績效評價體系是開展績效審計的前提和基礎(chǔ)，一是充分掌握人行履行職責(zé)情況和業(yè)務(wù)開展情況，做好評價體系建設(shè)的基礎(chǔ)準(zhǔn)備；二是設(shè)計評價指標(biāo)體系時盡可能完整、科學(xué)，針對不同部門的工作性質(zhì)，建立分類管理的評價指標(biāo)體系，合理化權(quán)重體系；三是日常積累，逐步建立評價標(biāo)準(zhǔn)庫，形成縱橫交錯的數(shù)據(jù)庫；三是根據(jù)實(shí)際情況確定評價和賦值標(biāo)準(zhǔn)，尤其關(guān)注在三性不夠統(tǒng)一情況下的評價方式和規(guī)則。需要注意的是，績效評價指標(biāo)體系不可能一蹴而就也不可能一成不變，需要在探索中逐步建立，而后在實(shí)踐中不斷完善和修正，總體形成一個漸進(jìn)式的循環(huán)體系。

（三）突破常規(guī)，必要時聘請外部專家

由于人民銀行部門和業(yè)務(wù)性質(zhì)的特殊性，內(nèi)部審計項目聘請外部專家參與或者直接委托外部審計的現(xiàn)象在人行較鮮見。但隨著審計專業(yè)性要求的提高，不少人行內(nèi)審人員的專業(yè)方向和精力有限，很難達(dá)到有些特殊性業(yè)務(wù)的績效審計要求，這種習(xí)慣應(yīng)當(dāng)被打破。如基建績效審計的建造成本分析，不具備相應(yīng)能力的人員勉為其難地承擔(dān)項目的結(jié)果被審計對象的風(fēng)險點(diǎn)和績效缺陷可能被忽視，審計風(fēng)險增加。對于特殊專業(yè)要求的績效審計項目，應(yīng)當(dāng)兼顧保密和安全性的基礎(chǔ)上，建立借助外部專業(yè)力量的機(jī)制，合理確保項目的質(zhì)量。

（四）提升績效審計成果之績效，有效服務(wù)組織治理

一是加強(qiáng)不同地區(qū)績效審計探索的成效交流和共享，必要時，按照不同業(yè)務(wù)績效審計領(lǐng)先優(yōu)勢劃分主導(dǎo)區(qū)域，每個區(qū)域分工對一項或幾項主要業(yè)務(wù)績效審計模式負(fù)責(zé)，包括制定審計方案和績效評價體系，并負(fù)責(zé)對其他地域該業(yè)務(wù)方面的指導(dǎo)，逐漸形成分工合作、各有所長、經(jīng)濟(jì)高效、成效共享的一盤棋式區(qū)域有機(jī)格局。二是注重加強(qiáng)審計分析，完善與被審計部門以及管理層的交流磋商方式方法，進(jìn)一步拓展績效審計成果利用的渠道，真正幫助提高和改善審計對象的績效水平和管理能力。如通過建立和完善決策失誤責(zé)任追究制度，促進(jìn)相關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任具體化和規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)“誰決策，誰負(fù)責(zé)”以及“能者上，庸者下”的良性治理。

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