■ 周 琪／文

2010年底爆發(fā)的“阿拉伯之春”浪潮首先推翻了突尼斯的本·阿里政權(quán)，此后，在埃及、利比亞、也門等國長達(dá)幾十年的強(qiáng)權(quán)統(tǒng)治相繼倒臺，其他一些阿拉伯國家也受到不同程度的影響?！鞍⒗骸眮韯葜该褪姑绹胧植患?。由于大規(guī)模的民眾抗議運(yùn)動(dòng)主要發(fā)生在美國的阿拉伯盟國，美國擔(dān)心這些國家的政權(quán)變更將會導(dǎo)致政權(quán)落入伊斯蘭激進(jìn)勢力或伊朗代理人之手，從而動(dòng)搖美國在這一地區(qū)多年來精心構(gòu)建的有利于美國的地區(qū)穩(wěn)定框架，因此，美國最初的態(tài)度是躊躇不決，并一再表示美國政府希望埃及的穆巴拉克政權(quán)能夠通過與民眾對話和改革來緩和國內(nèi)局勢。

然而，在親美的突尼斯的本·阿里和埃及的穆巴拉克政權(quán)垮臺之后，美國感到不得不考慮改變其在中東的政策了，它擔(dān)心當(dāng)阿拉伯地區(qū)內(nèi)部出現(xiàn)變革的動(dòng)力時(shí)，如果再瞻前顧后，而不積極行動(dòng)起來在該地區(qū)推動(dòng)民主改革，就會被當(dāng)?shù)孛癖娨暈榕c獨(dú)裁統(tǒng)治為伍，從而使美國喪失在這一地區(qū)的民心和影響力。美國發(fā)現(xiàn)，在“阿拉伯之春”中，美國并不是運(yùn)動(dòng)的抗議對象，而是那些反現(xiàn)政權(quán)者的求助對象，它預(yù)想，如果美國推波助瀾并給予運(yùn)動(dòng)一定的引導(dǎo)，就可以使它成為美國多年來所期盼的中東地區(qū)走向民主化的契機(jī)。

2011年5月19日，奧巴馬就美國的中東政策發(fā)表了重要演講，它標(biāo)志著美國對中東戰(zhàn)略的根本調(diào)整。奧巴馬表示,“我們支持發(fā)生在中東和北非的能夠滿足整個(gè)地區(qū)普通人民合理愿望的政治和經(jīng)濟(jì)改革?！薄拔覀冞€將利用我們所掌握的所有外交、經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略手段予以支持”。

至此，美國不但把支持中東北非地區(qū)的政治改革和民主運(yùn)動(dòng)提升為美國外交的“首要任務(wù)”，還采取了各種措施來推動(dòng)有關(guān)國家的民主轉(zhuǎn)型，試圖通過教育、經(jīng)濟(jì)、科技和醫(yī)療等渠道把美國的價(jià)值觀和民主原則推廣到這一地區(qū)。對外援助就被當(dāng)作美國實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的有力工具。奧巴馬明確提出要把正在經(jīng)歷民主過渡的埃及和突尼斯樹立為中東地區(qū)新的民主樣板，并優(yōu)先為兩國提供更多的經(jīng)濟(jì)援助。

美國加大對埃及和突尼斯的援助

奧巴馬政府執(zhí)政后一直對在中東促進(jìn)民主保持低調(diào)。觀察者認(rèn)為這是為了重新安排其政策并與小布什的外交政策遺產(chǎn)保持距離。其結(jié)果是，奧巴馬政府對中東地區(qū)改革承擔(dān)的責(zé)任常常有混合的表現(xiàn)。例如，一方面，奧巴馬維持了“中東和北非伙伴關(guān)系計(jì)劃”，在任職的第一年就把它的預(yù)算增加到了6500萬美元，但另一方面，又把在埃及促進(jìn)民主和治理的項(xiàng)目從2008年的5000萬美元減少到2009年的2000萬美元。

在埃及的穆巴拉克政權(quán)倒臺一個(gè)月后，美國國務(wù)卿希拉里·克林頓就于2011年3月15日訪問了埃及，承諾在此前1.5億美元援助的基礎(chǔ)上，再向埃及追加9000萬美元的緊急援助。同時(shí)，奧巴馬政府還與穆斯林兄弟會進(jìn)行了接觸，希望能影響埃及未來的政局走向。

在2011年5月就美國中東政策發(fā)表講話之后，奧巴馬總統(tǒng)明確宣布他的政府打算支持這一地區(qū)向民主轉(zhuǎn)型，特別是在埃及。奧巴馬在上述演講中提出了一系列在該地區(qū)促進(jìn)民主的措施，例如：制定穩(wěn)定和改革埃及與突尼斯經(jīng)濟(jì)的計(jì)劃，敦促其他國家?guī)椭＜昂屯荒崴咕S持短期內(nèi)的財(cái)政需要；減免埃及10億美元的債務(wù)，同時(shí)與埃及官員協(xié)同努力保證這些資源能夠用于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長和創(chuàng)業(yè)；以當(dāng)年柏林墻倒塌后支持東歐國家變革的基金為樣板，設(shè)立企業(yè)基金向埃及和突尼斯投資；在中東和北非推出貿(mào)易和投資刺激計(jì)劃等。奧巴馬表示，美國還將與歐盟合作，啟動(dòng)“貿(mào)易與投資伙伴合作計(jì)劃”，推動(dòng)中東和北非地區(qū)的商品出口，以及提高區(qū)域貿(mào)易一體化的程度。

美國對民主援助的資金也增加了，在下一年除了1億美元的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型援助之外，還將通過國際開發(fā)署提供6500億美元的民主和治理援助，其中大部分援助是對選舉和政治過程支持的獎(jiǎng)勵(lì)。此外，另有6000萬美金給予了非政府組織和公民社會的成員。2012年9月在美國駐埃及大使館遭到襲擊之后，奧巴馬總統(tǒng)宣布，美國將為埃及新的穆斯林兄弟會政府提供4.5億美元的援助，主要用于支撐埃及的經(jīng)濟(jì)。

美國對埃及的民主援助始于20世紀(jì)90年代初，當(dāng)時(shí)美國國際開發(fā)署首次把民主援助納入其傳統(tǒng)的發(fā)展援助項(xiàng)目中。民主援助當(dāng)時(shí)成為美國發(fā)展援助的一個(gè)新的組成部分，因?yàn)樵谔K東集團(tuán)解體之后，美國對促進(jìn)民主的熱情增長了。國際開發(fā)署最初的民主項(xiàng)目集中在四個(gè)領(lǐng)域：選舉和政治參與、市民社會、法治以及治理。在這些項(xiàng)目中，在20世紀(jì)90年代前半葉在埃及實(shí)施的項(xiàng)目是法治和市民社會；到后半葉，擴(kuò)大到了包括治理和媒體項(xiàng)目。對在埃及民主援助年平均開支是2000萬美元，而埃及每年得到的美國援助總額是近20億美元。

此外，G8集團(tuán)在2011年的年會上保證將提供200億美元來促進(jìn)埃及和突尼斯的民主化，做出其在柏林墻倒塌后在東歐所做的同樣的事情。世界銀行向埃及和突尼斯國家提供了60億美元的援助。國際貨幣基金組織簽字承諾將在未來的幾年里把對這一地區(qū)的援助擴(kuò)大350億美元，還同意給予埃及30億美元的一攬子援助計(jì)劃。大多數(shù)援助都采取貸款形式，要求用于改革和使社會更加開放和透明。

美國政府認(rèn)為，必須幫助中東國家建立強(qiáng)大的民主體制，包括議會、執(zhí)法和司法系統(tǒng)，在那些美國已經(jīng)對其民主改革做出承諾的國家，美國應(yīng)幫助進(jìn)行政府體制的改變，使其更透明、更負(fù)責(zé)任，更可問責(zé)。

美國政府還認(rèn)為，對外援助不能提供給公民廣泛的經(jīng)濟(jì)機(jī)會，因此必須釋放私人部門的能量，在這方面，吸引投資和擴(kuò)大對外貿(mào)易是增長的關(guān)鍵。因此美國也把精力集中在私人部門的發(fā)展以及企業(yè)家、貿(mào)易和投資上。美國幫助了一些有意愿的政府修訂商業(yè)法和控制銀行部門，以創(chuàng)造更加透明、公平的商業(yè)和投資環(huán)境，從而促進(jìn)更大的貿(mào)易關(guān)系。通過海外私人投資公司的貸款擔(dān)保和其他項(xiàng)目，美國在突尼斯、埃及和整個(gè)中東地區(qū)的私人銀行中貸款給中小企業(yè)，以使它們有機(jī)會發(fā)展自己的商業(yè)，提供更多的就業(yè)機(jī)會，并與鄰國開展貿(mào)易。

在也門和突尼斯的貧困地區(qū)，美國增加了人道主義和發(fā)展援助，使用小規(guī)模的、以社區(qū)為基礎(chǔ)的項(xiàng)目來支持地方發(fā)展和促進(jìn)市民參與。美國還支持了教育、保健和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

此外，美國還通過對國際金融機(jī)構(gòu)的參與，在政治動(dòng)蕩時(shí)期幫助維持地區(qū)的金融穩(wěn)定。通過多邊機(jī)構(gòu)，如G8和“多維爾伙伴關(guān)系”（Deauville Partnership），來向在美國看來正在走向民主的國家提供技術(shù)和經(jīng)濟(jì)支持，建立貿(mào)易和投資關(guān)系；同歐洲重建和開發(fā)銀行一起工作，在中東、北非提供對民主和經(jīng)濟(jì)改革的支持。

2012年2月，奧巴馬政府在2013年財(cái)年的聯(lián)邦預(yù)算建議中提出了一個(gè)支持“阿拉伯之春”的計(jì)劃，將給予發(fā)生抗議運(yùn)動(dòng)的國家超過8億美元的經(jīng)濟(jì)援助，同時(shí)維持對埃及的軍事援助。這部分資金的絕大部分，即7.7億美元，將用來建立一個(gè)“中東和北非刺激資金”（Middle East and North Africa Incentive Fund）。奧巴馬政府的預(yù)算文件說，該資金“將為轉(zhuǎn)型國家和準(zhǔn)備進(jìn)行改革的國家提供長期的經(jīng)濟(jì)、政治和貿(mào)易改革刺激?！辈⒄f，這一方法“擴(kuò)大了我們對諸如突尼斯和也門這樣的已經(jīng)走上正軌的國家的雙邊軍事援助?！?/p>

2012年3月29日，美國國務(wù)卿希拉里·克林頓宣布，突尼斯將得到美國1億美元的援助來幫助它償還債務(wù)，并希望這將使突尼斯政府把注意力更多地集中在經(jīng)濟(jì)上，在“阿拉伯之春”的誕生地顯示其成功。她在給突尼斯總理哈馬迪·賈巴利（Hamadi Jebali）的電話里說，這筆援助將減少突尼斯對世界銀行和非洲開發(fā)銀行的欠款，并將允許突尼斯“把這筆錢用在最好的項(xiàng)目上，以加速經(jīng)濟(jì)增長和創(chuàng)造就業(yè)”。但是，這筆貸款還需要經(jīng)過國會的批準(zhǔn)，而許多國會議員，尤其是控制眾議院的共和黨人，對對外援助的效用持懷疑態(tài)度，而且警告說要警惕阿拉伯世界的伊斯蘭主義。在這之前，美國說它在“阿拉伯之春”爆發(fā)前對突尼斯提供了1.9億美元的援助，主要集中在技術(shù)援助以幫助推動(dòng)經(jīng)濟(jì)啟動(dòng)。根據(jù)美國的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，突尼斯到2012年還有250億美元的公共和私人債務(wù)。而根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)，突尼斯的外債在2012年達(dá)到了其2010年GDP的51.5%。美國的目標(biāo)是，當(dāng)突尼斯進(jìn)入到民主轉(zhuǎn)型的下一個(gè)階段時(shí)，美國能夠幫助突尼斯加快經(jīng)濟(jì)增長，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，確保民主轉(zhuǎn)型能夠給突尼斯人民帶來好處。

“中東和北非伙伴關(guān)系計(jì)劃”

美國在中東提供民主援助的機(jī)構(gòu)安排是：國際開發(fā)署在執(zhí)行需要較長時(shí)段的項(xiàng)目上發(fā)揮重要作用；而“中東和北非伙伴計(jì)劃”作為一個(gè)小的贈(zèng)款項(xiàng)目可以對需求和政治環(huán)境的變化迅速做出反應(yīng)，并輸送額外的民主援助，它所進(jìn)行的項(xiàng)目是美國國際開發(fā)署、美國的主要對外援助和發(fā)展項(xiàng)目所不涉獵的領(lǐng)域。因此國際開發(fā)署和“中東和北非伙伴計(jì)劃”兩者可以互補(bǔ)。“阿拉伯之春”之后增加對中東和北非地區(qū)的民主援助主要是通過中東和北非伙伴關(guān)系計(jì)劃執(zhí)行的。

美國的中東和北非伙伴關(guān)系計(jì)劃（The Middle East Partnership Initiative）（MEPI）是2002年在小布什政府時(shí)期創(chuàng)辦的一個(gè)項(xiàng)目，由美國國務(wù)院近東事務(wù)局管理。它支持在中東和北非的改革行動(dòng)，聲明將在這一地區(qū)追求五個(gè)目標(biāo)：1.加強(qiáng)市民社會和法治建設(shè)；2.促進(jìn)婦女和青年的自我發(fā)展；3.改善和擴(kuò)大教育；4. 鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)改革；5. 增加政治參與。布什政府的國務(wù)卿科林·鮑威爾2002年12月在對傳統(tǒng)基金會的講話中表示，中東伙伴關(guān)系計(jì)劃的目標(biāo)是為改革創(chuàng)造“長期前景”，而不是把目光僅僅放在眼前。2002年，這一計(jì)劃實(shí)行的項(xiàng)目是對阿拉伯記者的培訓(xùn)、改變對阿拉伯兒童的應(yīng)試教育方法。此外，它支持尋求同美國簽訂自由貿(mào)易協(xié)定的國家滿足布什總統(tǒng)提出的條件，到2013年建立一個(gè)中東自由貿(mào)易區(qū)。

當(dāng)前中東和北非伙伴關(guān)系計(jì)劃的主持人蘇珊·康奈爾（Susan Cornwell）表示，這一計(jì)劃在中東和北非地區(qū)提高了市民社會組織推進(jìn)政治參與、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革、支持平等教育和促進(jìn)婦女、青年的自我發(fā)展能力；它通過促進(jìn)婦女識字率和保健項(xiàng)目，以及商業(yè)和政治培訓(xùn)，推進(jìn)了中東的民主和婦女權(quán)利的事業(yè)，可以被當(dāng)作全球婦女計(jì)劃項(xiàng)目的樣板。她認(rèn)為，美國的外交反過來鼓勵(lì)了經(jīng)濟(jì)增長，因此有助于民主體制的發(fā)展和反極端主義。這些改革在2011年的阿拉伯之春和阿拉伯覺醒中被奧巴馬加速了。為了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，該計(jì)劃對國際的和以中東、北非為活動(dòng)范圍的非政府組織、教育機(jī)構(gòu)、地方政府和私人企業(yè)提供直接的支持，幫助提高地方市民社會、商業(yè)領(lǐng)袖、活動(dòng)家、學(xué)者和立法者推動(dòng)改革的能力。

中東伙伴關(guān)系計(jì)劃成立之初的預(yù)算是2900萬美元，2005年其預(yù)算增加到了7500萬美元，到2009年，它已經(jīng)在17個(gè)國家包括巴勒斯坦領(lǐng)土的600個(gè)項(xiàng)目下贈(zèng)與了約5.3億美元。奧巴馬政府繼小布什政府之后繼續(xù)支持這一項(xiàng)目，他向國會要求增加8600萬美元，用于“公正和民主的治理”（The Governing Justly and Democratically）（GJD）項(xiàng)目，這一項(xiàng)目旨在推動(dòng)美國國務(wù)院近東事務(wù)局負(fù)責(zé)地區(qū)的關(guān)鍵地點(diǎn)發(fā)展市民社會。

在突尼斯發(fā)生動(dòng)蕩之前，美國對突尼斯的雙邊援助僅有200萬美元，支持建立當(dāng)?shù)胤钦M織的贈(zèng)款也微不足道。但是2011年1月到2012年2月，美國動(dòng)員了3000萬美元的援助，中東和北非伙伴關(guān)系計(jì)劃安排了其中的2000萬美元，其余的來自國務(wù)院和國際開發(fā)署。這些資金都集中在民主發(fā)展、私人部門的發(fā)展以及社區(qū)基礎(chǔ)的發(fā)展上，此外還與突尼斯政府一起為突尼斯建立安全部門。

中東和北非伙伴關(guān)系計(jì)劃的重要項(xiàng)目有：在埃及的選民教育，在波斯灣地區(qū)的司法改革研討班，在也門的婦女識字運(yùn)動(dòng)，以及在美國和中東的大學(xué)之間建立聯(lián)系。其中最突出的兩個(gè)項(xiàng)目是年度學(xué)生領(lǐng)袖項(xiàng)目，它把來自地區(qū)各地的青年人聚攏到一起，參加夏季研討班，讓他們討論自己的國家所面臨的問題和共同的理想；另一個(gè)是中東企業(yè)家培訓(xùn)項(xiàng)目，旨在培訓(xùn)有抱負(fù)的年輕商人和市民社會領(lǐng)導(dǎo)人。

這一計(jì)劃是美國擴(kuò)大對這一地區(qū)的參與、支持市民社會、支持地方變化行動(dòng)的一個(gè)重要部分。該計(jì)劃的工作方式是在對公開申請進(jìn)行審查批準(zhǔn)后，給予地方市民社會集團(tuán)直接贈(zèng)款，地方行動(dòng)者可以決定項(xiàng)目的重點(diǎn)和內(nèi)容。其一半以上的贈(zèng)款是對地方市民組織的支持，讓它們做獨(dú)立勝任的工作，實(shí)現(xiàn)它們在本社區(qū)尋求的變化。該計(jì)劃也推動(dòng)國際非政府組織與地方組織結(jié)為伙伴，利用地方培訓(xùn)者來開展工作。它發(fā)展了許多與之合作的地方積極分子，幫助他們建立了自己的聯(lián)絡(luò)網(wǎng)絡(luò)，并鼓勵(lì)經(jīng)歷轉(zhuǎn)型的阿拉伯國家能夠加入并利用這些網(wǎng)絡(luò)，動(dòng)員阿拉伯國家的憲法、選舉、治理和增加政府透明度方面的專家尋找解決本地區(qū)問題的最佳方法，并同其他已經(jīng)成功轉(zhuǎn)型的國家中的專家進(jìn)行聯(lián)絡(luò)。

中東和北非伙伴關(guān)系計(jì)劃的另一個(gè)目標(biāo)是，通過美國的發(fā)展援助來改善教育，使這一地區(qū)的青年與外部世界有更密切的接觸。美國的獎(jiǎng)學(xué)金資助夠資格的埃及學(xué)生進(jìn)入開羅美國大學(xué)學(xué)習(xí)，他們中有很多人成為博客或推特的博主，參與了所謂“人權(quán)”和“革命觀念”的傳播。一些項(xiàng)目的目標(biāo)是幫助那些想要看到變化的人建立網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系和獲得成功所需要的技巧。

該計(jì)劃的領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為，該機(jī)構(gòu)的作用應(yīng)當(dāng)是傾聽當(dāng)?shù)厍嗄耆说穆曇?，理解他們想要做的事情，促進(jìn)他們自己的工作和他們?yōu)樽约涸O(shè)定的重點(diǎn)和目標(biāo)。美國認(rèn)為，強(qiáng)大的、積極的市民社會是民主成長和健全民主的關(guān)鍵，因此支持市民社會的發(fā)展是美國對外援助和外交努力的中心。自埃及革命之后，中東和北非伙伴關(guān)系計(jì)劃已經(jīng)對地方市民社會提供了30多種獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目，以促進(jìn)宗教寬容和多元主義、對教育進(jìn)行投資及婦女參政。

美國對外援助的困境

盡管奧巴馬政府試圖把對外援助當(dāng)作比武力更有效的軟權(quán)力工具來使用，但是令美國感到困惑的是，在很多情況下，其對外援助并沒有增加阿拉伯世界對美國的好感。蓋洛普民調(diào)發(fā)現(xiàn)，許多埃及人表示了對對外援助，尤其是來自美國對外援助的反感。埃及人歡迎阿拉伯國家政府的援助，在某種程度上也歡迎國際貨幣基金組織的援助，但是非常不歡迎美國的援助。因在“阿拉伯之春”中積極活動(dòng)而獲得諾貝爾和平獎(jiǎng)提名的埃及婦女伊斯拉亞·阿卜杜·法塔（Esraa Abdul Fatta）說，許多人抱著懷疑的態(tài)度來看待來自美國的錢，尤其是當(dāng)它支持某些政黨時(shí)。她認(rèn)為，美國對民主的支持被它長期以來對前總統(tǒng)穆巴拉克的支持所掩蓋了。

事實(shí)上，美國的對外援助并沒有引來受援國對美國的忠誠。具有諷刺意味的是，2012年9月，在29個(gè)國家爆發(fā)了反美示威游行，所有這些國家中都有大量的穆斯林人口。這29個(gè)國家在2008—2010年的三年中總共從美國得到了290億美元的援助（不包括伊拉克和阿富汗，這兩個(gè)國家在這三年中得到了440億美元的援助）。但是，在這些國家中有多少在聯(lián)合國的投票中支持美國？答案是，僅有一個(gè)——土耳其，它在一半以上的投票中支持了美國；另有四個(gè)國家在25%以上的投票中同美國站在一起，即格魯吉亞、烏拉圭、秘魯和薩爾瓦多。

美國的援助還助長了受援國的腐敗，根據(jù)2012年一個(gè)監(jiān)督援助的非政府組織的調(diào)查，除以色列之外，八個(gè)得到美國援助最多的國家也是世界上政府最腐敗的國家，它們是蘇丹、肯尼亞、巴基斯坦、烏干達(dá)、尼日利亞、埃塞俄比亞、埃及和哥倫比亞。

奧巴馬政府對埃及的援助計(jì)劃在國內(nèi)也受到了挑戰(zhàn)。眾議院監(jiān)督對外援助的撥款小組委員會主席凱·格蘭杰（Kay Granger ）（德克薩斯州共和黨人）2012年9月阻止了國際開發(fā)署把4.5億美元的緊急援助發(fā)放給埃及，因?yàn)樗吹侥滤沽中值軙某蓡T在埃及政治中影響日益擴(kuò)大。一些國會議員想要在埃及滿足某些條件之后再發(fā)放援助款。到2013年初，這筆援助款仍然被國會扣壓著。此外，2013年1月10日，眾議員維恩·布坎南（Vern Buchanan）寫信給奧巴馬總統(tǒng)，“強(qiáng)烈敦促”他停止美國對埃及的援助，尤其是要求不向埃及落實(shí)提供給埃及空軍的20架F-16戰(zhàn)斗機(jī)，因?yàn)椤懊绹粦?yīng)當(dāng)向一個(gè)支持哈馬斯和越來越像一個(gè)專制制度而非可信任的民主制的政權(quán)提供軍事援助”。

然而，假若美國真的停止對埃及的經(jīng)濟(jì)和軍事援助，那么美國長期以來維持的中東和平框架就要受到根本顛覆，那將是美國所不愿看到的。