張力

摘 要：西歐國家廉政機制建設重視司法獨立與法律建設在反腐治腐工作中的重要作用，形成了全面而完善的監(jiān)督體系，針對公務員的錄用與管理有嚴格的制度約束，收到良好的反腐成效，對我國的廉政建設工作具有一定的啟示性。我們需要立足于自身社會歷史背景與具體國情的基礎，借鑒西歐國家反腐工作的成功經驗，開展廉政建設與反貪腐工作。

關鍵詞：廉潔政府建設；司法獨立；監(jiān)督機制；公務員管理機制

中圖分類號：D08 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）28-0031-03

西歐發(fā)達國家服務型廉潔政府的建設與其社會經濟發(fā)展水平、國內社會環(huán)境以及政治文化傳統(tǒng)密切相關，其服務型廉潔政府建設的特點與運行機制，是西歐廉政文化在實踐中的具體體現(xiàn)。綜觀西歐國家在廉政機制建設與防反貪腐方面的工作，對我們在建設服務型廉潔政府建設方面頗具啟示意義。

一、重視司法獨立與反腐敗法律建設

西歐國家服務型廉潔政府建設的一個重要的共同理念是“法治”，這是政府廉政建設的基礎。西歐有嚴格的立法制度，司法保持獨立，不受行政干預。尤其針對廉政建設方面的立法，建立了比較全面與周密的法律體系，并且相關法律條文具體、有針對性，對于罪責的判定與處罰也很明確，可操作性強。

在反腐敗法律建設上，英國是世界上最早制定反腐敗法律的國家。1889年，英國制定了《公共機構腐敗行為法》，這是世界上第一部反腐敗性質的法律。在該部法律中，明確禁止公共機構的任何公務人員收受任何形式的賄賂，包括金錢、禮物、酬勞、貸款或者其他形式的利益。1906年英國通過了《反腐敗法》，對《公共機構腐敗行為法》的某些內容進行完善與修訂，將反腐敗范圍從公共機構的工作人員擴展到公共機構本身，并在1916年再次通過的《反腐敗法》中又將公共機構的范圍做了擴展，覆蓋了一切公共性和地方性機構。第二次世界大戰(zhàn)以后，英國制定的多部法令中都有針對政府官員腐敗行為的法律條文。2003年，英國政府對之前的各種反腐敗法律條文進行了綜合整理與修訂，并在這個基礎上公布了最新版本的《反腐敗法》，根據現(xiàn)實情況英國政府對該部法律進行不斷的審議與完善。

英國反腐敗法律的制定由于其國家自身社會、政治、經濟、文化背景的特點與影響，因而具有自己的特色，這主要表現(xiàn)在：英國的反腐敗法律條文的制定與實施措施乃至反腐敗專門機構的設立，都具有明確的針對性與實用性，并且具有英國法系較為分散的特點。例如，針對公共財物的使用，在電腦普及后，某些公務人員在工作期間使用工作電腦做與工作無關的事情，英國便專門針對這一情況制定了《計算機使用權限法》，以規(guī)范對公共財物的合理使用等。英國的反腐敗法律針對在現(xiàn)實中出現(xiàn)的每一類問題去制定相應的法律規(guī)定，條文內容具體并且針對性與可操作性強，在必要的時候，為配合反腐敗法律的實施，英國政府還會專門設立一個專門性機構來協(xié)同處理某類腐敗問題。另一個主要特點是，在反腐敗法律剛性制約的同時，更講究反腐敗教育的策略方法，主導思想以防范為主，輔以必要的懲處，因此，英國政府在反腐的教育防范上下了很大力氣。英國政府機構通過制定相關工作守則與規(guī)定對公務人員的工作行為與工作作風進行不斷地規(guī)范，并依靠不斷完善法律制度，嚴格依法辦事，以保證政府官員、公務人員能夠奉公守法、廉潔從政。

相比較來說，我國在反貪腐方面的法律建設上還存在需要繼續(xù)改進完善之處，比如在注重原則性的基礎上，細化法律條文內容，更好地體現(xiàn)細致性、可操作性以及實用性，對各種腐敗行為的定義與刑罰制定清晰明確、具體可依的法律條文。總的來說，中國傳統(tǒng)的“人治”大于“法治”是腐敗滋生的一個重要原因?！胺ㄖ巍敝粚τ诹ㄔO起到的管束作用主要體現(xiàn)在用法律限制與約束政府權力，行政機構與行政行為必須按照法規(guī)執(zhí)行，政務與社會公共事務必須依法管理，公平公正地維護普通公民的人權能夠受到法律保障。法治應該作為國家行政建設的核心原則，作為構建政府廉政機制的理念基礎。要健全在組織、職權、行政行為、行政制度、行政程序、行政方式的法律制度，以約束政府行政機關和公務員的權力，使其嚴格按照法律規(guī)定，行使職權、設置機構、錄用人員，以及組織與管理社會公共事務和政府內部行政事務。政府行使權力，必須嚴格按照法律程序，不能侵害公民享有的基本權利。而中國傳統(tǒng)上的“人治”觀念，導致我國法治不健全，無視法律的尊嚴，損害人民的利益，影響了政府誠信形象，對法律制度的完善與設計沒有足夠的重視，執(zhí)行法律過程中比較寬松[1]。特別需要重視的是，法律作為政府治理國家、管理社會公共事務的手段與工具，不僅要掌握在國家、政府手中，也要保證公民可以使用法律捍衛(wèi)自己的正當權利以及運用法律對政府權力實施制約，這是真正的“法治”理念的應有之義?！胺ㄖ巍钡貌坏胶芎玫呢瀼?，造成的后果就是對權力制約的軟化，從而容易滋生腐敗，而“人治”導致執(zhí)法不嚴，使得貪污腐敗得不到應有的懲戒，從而縱容了腐敗之風。

二、構建多層面多角度的監(jiān)督機制

西歐國家的監(jiān)督制度與機制相對比較完善與系統(tǒng)化，形成了多方位、多層面、多角度的監(jiān)督體制，從而對政府機構、官員、公務員等的日常工作實施有效的監(jiān)督。對政府機構、公務員的監(jiān)督體系主要由議會監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、內部監(jiān)督、媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督等構成，分別負責監(jiān)督政府行政行為，對政府機構及公務員的財務情況進行嚴格的審計，進行平時的行政監(jiān)察與工作效能監(jiān)察，通過自主獨立的新聞輿論公開監(jiān)督政府及官員的行為，公民實施對議員、政府官員的選舉、罷免以及舉報權等，這種全方位的監(jiān)督機制有力地保證了行政權力運行過程的公開性與公正性。必要的時候，會有專門的反腐敗機構進行專門調查、取證，有效地震懾了貪腐行為的發(fā)生，而且這些專門反腐敗機構的設立為避免政府相關部門的行政干涉，直接對國家元首負責或者隸屬于議會，保證反腐敗機構獨立運行，不受其他干擾影響，充分發(fā)揮其反腐職能。

為強化監(jiān)督，英法德國家實行政務公開透明制度，讓更多的公眾參與到對政府與公務人員的監(jiān)督中，并且可以依照法律程序進行舉報，協(xié)助反腐機構完成對問題當事者的調查等，吸收社會公民的監(jiān)督力量，極大地強化了政務的監(jiān)督制約作用。政府辦公程序、辦公內容、處理事件的結果，乃至重大決策、法令制定、政府會議等與國計民生相關的行政行為，在不涉密的情況下，都容許公民旁聽監(jiān)督，甚至在法國法律規(guī)定政府行為必須是公開的，否則無效。此外，公民有權利到國家政府機關去查詢文件并提出意見與質詢，并可以對多數公民認為確實存在缺漏的規(guī)定根據法律程序提出進行完善的建議。另外，在健全監(jiān)督政府行為的制度建設上，西歐國家也做了很多工作，比如嚴格的財務審計制度，從對國家預算、國家財政的審計到對一個政府機關部門或者一個公務員的收入都進行非常嚴格的審計。再比如政府項目的招標投標制度，對招標投標過程都有嚴格的制度規(guī)定，從而確保公平、公開的競爭，杜絕在這個過程中可能發(fā)生的權錢交易行為，達到防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

此外，在西方，大眾傳媒被喻為“第四種權力”，即可與立法、司法、行政三者并列的一種權力，從中可以看到，大眾傳媒在反腐中的重要地位。西歐國家的新聞報道相對自由、獨立，受到法律的保護，并且在法律保護范圍內享有獨立的新聞權利，包括調查權、知情權等，新聞記者有權獲取政府機關的各種文件并進行報道，對政府官員的腐敗行為尤為關注，一旦發(fā)現(xiàn)便會立即曝光公之于眾，貪腐官員不但面臨法律的懲罰，還會承受由輿論帶來的巨大的精神壓力。例如，在媒體輿論的監(jiān)督力度大的德國，大眾傳媒業(yè)發(fā)達，社會高度信息化，擁有電視臺、網絡、電臺、報刊等各種形式的傳播媒體，公民習慣于利用這些媒體獲取信息，因此德國傳媒具有大量的受眾并具有極強的影響力。德國法律規(guī)定，媒體只要奉守內容屬實、不泄露機密的原則，可以自由報道關于政府、執(zhí)政等相關情況，報道行為及信息來源都受法律保護。出于傳媒業(yè)市場競爭的需要，德國媒體為吸引更多的受眾，特別關注政府官員、政府部門發(fā)生的負面新聞并加以曝光報道，對當事人的名譽及仕途有極大的影響，因此德國傳媒在監(jiān)督貪腐方面的功績有目共睹。

反觀我國監(jiān)督機制建設，尚存在不完善的地方，其表現(xiàn)出來的問題有：監(jiān)督觀念和監(jiān)督意識不是很強，監(jiān)督主體和監(jiān)督職權不夠明確，監(jiān)督重點不夠突出，監(jiān)督的范圍不夠全面，監(jiān)督的方式還欠具體，監(jiān)督程序不夠完善，監(jiān)督者的合法權益缺乏有效保障等，從整體上來說，還沒有形成一套自行運轉的統(tǒng)一的監(jiān)督體系。此外，媒體輿論對反貪腐的監(jiān)督作用是巨大的，如何充分發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，從而有效地監(jiān)督防止貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，可以借鑒西歐國家的做法?？偠灾?，我國監(jiān)督機制有待完善，以形成各層監(jiān)督的合理機制以及整體的監(jiān)督效應。

三、形成嚴格的公務員教育管理機制

西歐國家十分重視公務員的教育、培訓與管理。公務員入職之前的選拔程序非常嚴格，入職之后首先要接受廉政教育培訓，被告知什么是合乎法律的行為，什么是不合乎法律的行為，在職期間還需要進行定期考核，對不合格者進行處罰。在公務員的管理制度建設方面，有著嚴格的財產申報制度和回避制度。按規(guī)定，國家公務員必須定時申報自己的財產以及家人的收入情況，通過監(jiān)督他們是否有不合理的消費情況以便及時發(fā)現(xiàn)官員的貪腐行為。比如，法國制定有《政治家生活資金透明度法》，將公務員的財產申報制度法律化。回避制度是指政府官員不得將家人親戚安排在相關政府部門工作，以防止利用這種關系行使職務之便牟取私利。西歐國家重視公務員群體誠信機制的建設，建立有誠信記錄，一旦犯有不良行為就會被記錄在案，洗脫不掉，任何人通過網絡體系都能查到該記錄，影響其終身信譽，由此有效地遏制了公務員不良行為的發(fā)生。另外，西歐國家對公務員實行高薪養(yǎng)廉，即給公務員較高的工資待遇和社會保障，保證他們以及家人可以過著社會中等以上水平的生活，減少公務員可能產生的貪腐欲念，并且規(guī)定公務員退休以后可以享受離職前同等工資，但是有腐敗行為記錄在案便會一無所有，因此，貪腐行為的高成本代價在一定程度上對公務員的不良行為起到了遏制作用。

西歐國家管理與約束公務員行為的一項有力舉措是重視對公務員違紀違法行為的懲戒，建立了較為完善的公務員懲戒制度，經過立法將公務員懲戒制度納入法律范疇，使得公務員懲戒制度更具有權威性。公務員違法、不履行公務員法定義務、不遵守職責或紀律條例等都會受到相應懲處，從而在一定程度上防范了公務員不當行為的發(fā)生，同時也保障了行政辦公效率，樹立了正面的政府形象。與此同時，他們還制定了公務員權利保障制度，以保障公務員的正當權利。

相比而言，我國在對公務員不當行為進行責任追究與懲戒方面還缺少具體細化的規(guī)定，從而在實際工作中的可行性相對欠缺，這影響著我國對公務員的管理質量，是需要著手解決的問題，將廉政機制法制化，重視根據行政權力的運行規(guī)律制定預防性的法律規(guī)定，立法要全面、要細致具體，懲戒從嚴從重，執(zhí)法必嚴，違法必究，絕不姑息。將公務員制度更加科學化，將行政行為透明化，強化公務員問責制、責任追究制度。平時要重視對公務員的廉政教育與考評，通過各種形式各種方法的教育與考評促使公務員自覺樹立起依法行政、勤政為民的理念。建立與完善我國服務型政府廉政機制的建設，就要進一步完善與改進行政管理體制，重視落實行政法制建設，完善對公務員的評議機制，對其勤政廉政情況進行準確的績效評估，加強與完善社會各個層面對行政權力、公務員行為的監(jiān)督機制，規(guī)范與健全對違法違紀公務員的懲戒機制，并且違法必究、執(zhí)法從嚴，同時，也要重視對公務員激勵機制的進一步健全，以充分鼓勵與調動公務員的服務意識與工作積極性。要定期和不定期地對公務員進行廉潔從政、遵紀守法方面的培訓，沒有經過培訓的公務員不能上崗。此外，還要在全社會形成一種正面的社會氛圍，重視在全社會范圍內進行反腐教育，培養(yǎng)公民自覺反腐意識的形成，對社會不同階層與各個行業(yè)采取宣傳、演講、文藝演出、講座、展覽、影視等形式進行形式豐富的反腐教育。同時重視對青少年的反腐教育，在青少年的教育課程中加入反腐敗、勤政為民、奉公守法方面的課程，培養(yǎng)青少年的是非辨別力與對貪污腐敗危害性的認識能力。需要強調的是，實施廉政教育要避免空洞的形式教育，因此官員要身體力行、率先垂范，使得廉政教育不只是流于表面，而是有實實在在的內容與效果。

我們還要重視加強健全行政程序，做到以序致勤，使公務員行政行為的每一個環(huán)節(jié)都受到約束與管理，從而杜絕作風懶散與貪污腐敗行為的發(fā)生。應該說，重視行政程序機制的健全是有效治理政府公職人員腐敗的根本措施，對行政機關權力進行削減，并從行政機關外部加強監(jiān)控，在行政程序上杜絕容易滋生腐敗行為的漏洞。制定嚴格的行政程序對行政權力進行規(guī)范是西歐國家防治腐敗的一條重要經驗。如德國等制定程序法將行政機的權力限制在有限范圍內，減少了可能發(fā)生的腐敗現(xiàn)象。行政程序化使得政府公務人員在行使每一項權力時都要經過一定的程序步驟，而這些程序步都有著嚴格的法律管束，逾越了這種管束就意味著違法，將要受到相應制裁。政府機關官員與公務人員必須嚴格地按照制定的標準和規(guī)范進行公務的管理、決策和執(zhí)行，按照既定的行政程序進行操作，不能跳過或者省略某一環(huán)節(jié)，要講求公正性、效率性、可接受性的原則來制定行政程序，同時更好地利用科學技術，比如將電子政務引入行政工作中，以減少行政行為中的人為不公因素?？傊?，制定嚴格的行政程序有利于促使公務員忠于職守、客觀公正、認真負責、盡職盡責地履行其工作職責。

四、結語

結合我國預防和懲治貪污腐敗機制的建設，我們需要在廣泛借鑒其他國家先進經驗的基礎上發(fā)揮自身創(chuàng)造性，在反腐敗工作的推進中發(fā)揮我國廉政體系中各主要部門的作用，設立預防和反腐敗的專門機構，加強反腐制度的創(chuàng)新建設，重視從源頭防治腐敗，對貪腐行為進行嚴厲懲罰，絕不姑息。貪污腐敗是發(fā)生在世界各國的普遍現(xiàn)象，關鍵在于如何有效地預防與懲治腐敗，從西歐國家用什么樣的機制、用什么樣的程序、用什么樣的方法去懲戒貪污腐敗的經驗中，我們可以得到一些啟發(fā)，并借鑒他們成功的經驗與做法，改善和發(fā)展我們的預防與懲治貪污腐敗的體系，加強監(jiān)督和懲戒制度的建設，發(fā)動社會各種監(jiān)督力量對貪腐行為實施有效的監(jiān)督，促進政府官員和公務員自身道德修養(yǎng)自覺意識的提升，從而從根本上循序漸進地減少與杜絕貪污腐敗行為的發(fā)生。

總而言之，貪污腐敗現(xiàn)象是世界各國都必須面對的一個社會難題，如何建設完善服務型廉潔政府，各個國家在策略和做法上既有共同點，又會由于國情的差異而有不同之處。每個國家的做法都有自己的優(yōu)勢長處，同時也有著自身存在的不足和問題，因此，我們治理腐敗，建設服務型廉潔政府，還須立足于自己的實際情況，在發(fā)揮自身優(yōu)勢和長處的基礎上，學習與借鑒其他國家的成功經驗，找到適合我國國情的治貪防腐、建設廉潔政府的有效途徑，推動我國政治文明建設向前發(fā)展。

參考文獻：

[1]韋云忠.中外國家公務員勤政廉政機制比較研究[J].西南民族大學學報：人文社科版2004，（5）.

[2][英]斯蒂芬·莫爾.權力與腐敗——政府和大企業(yè)的腐爛核心[M].李鋒，譯：北京：新華出版社，2000.

[3][美]塞繆爾·亨廷頓：變化社會中的政治秩序[M].王冠華，譯.上海：三聯(lián)書店，1989.

[4]閻群力.國（境）外廉政建設與反腐敗考察研究[M].北京：中國方正出版社，2007.

[5]孫曉莉.國外廉政文化概略[M].北京：中國方正出版社，2011.

[6]宋振國.各國廉政建設比較研究[M].北京：，水利水電出版社，2006.

[7]李秀峰.廉政體系的國際比較[M].北京：社會科學文獻出版社，2007.