國發(fā)［2013］5號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

現(xiàn)將《循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略及近期行動計劃》印發(fā)給你們，請認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

（此件公開發(fā)布）

國務(wù)院

2013年1月23日

循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略及近期行動計劃

目錄

前言

第一章現(xiàn)狀與形勢

第一節(jié)“十一五”循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展取得的主要成效

第二節(jié)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展面臨的形勢

第二章指導(dǎo)思想、基本原則和主要目標(biāo)

第一節(jié)指導(dǎo)思想

第二節(jié)基本原則

第三節(jié)主要目標(biāo)

第三章構(gòu)建循環(huán)型工業(yè)體系

第一節(jié)煤炭工業(yè)

第二節(jié)電力工業(yè)

第三節(jié)鋼鐵工業(yè)

第四節(jié)有色金屬工業(yè)

第五節(jié)石油石化工業(yè)

第六節(jié)化學(xué)工業(yè)

第七節(jié)建材工業(yè)

第八節(jié)造紙工業(yè)

第九節(jié)食品工業(yè)

第十節(jié)紡織工業(yè)

第十一節(jié)產(chǎn)業(yè)園區(qū)

第四章構(gòu)建循環(huán)型農(nóng)業(yè)體系

第一節(jié)種植業(yè)

第二節(jié)林業(yè)

第三節(jié)畜牧業(yè)

第四節(jié)漁業(yè)

第五節(jié)工農(nóng)業(yè)復(fù)合

第五章構(gòu)建循環(huán)型服務(wù)業(yè)體系

第一節(jié)旅游業(yè)

第二節(jié)通信服務(wù)業(yè)

第三節(jié)零售批發(fā)業(yè)

第四節(jié)餐飲住宿業(yè)

第五節(jié)物流業(yè)

第六章推進社會層面循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展

第一節(jié)完善再生資源回收體系

第二節(jié)推動再生資源利用產(chǎn)業(yè)化發(fā)展

第三節(jié)發(fā)展再制造

第四節(jié)實施綠色建筑行動

第五節(jié)構(gòu)建綠色綜合交通運輸體系

第六節(jié)推進餐廚廢棄物資源化利用

第七節(jié)推行綠色消費

第八節(jié)實施大循環(huán)戰(zhàn)略

第七章實施循環(huán)經(jīng)濟“十百千”示范行動

第一節(jié)實施循環(huán)經(jīng)濟十大示范工程

第二節(jié)創(chuàng)建百個循環(huán)經(jīng)濟示范城市（縣）

第三節(jié)培育千家循環(huán)經(jīng)濟示范企業(yè)（園區(qū)）

第八章保障措施

第一節(jié)完善經(jīng)濟政策

第二節(jié)健全法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)

第三節(jié)加強管理監(jiān)督

第四節(jié)強化技術(shù)和服務(wù)支撐

第五節(jié)建立循環(huán)經(jīng)濟統(tǒng)計評價制度

第六節(jié)強化宣傳教育和人才培養(yǎng)

第七節(jié)積極開展交流合作

第八節(jié)加強組織領(lǐng)導(dǎo)

前言

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是我國的一項重大戰(zhàn)略決策，是落實黨的十八大推進生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略部署的重大舉措，是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

近年來，各地區(qū)、各部門大力推動循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，循環(huán)經(jīng)濟理念進一步確立，產(chǎn)業(yè)體系逐步完善，發(fā)展水平不斷提高，經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益進一步顯現(xiàn)。當(dāng)前，我國已進入全面建成小康社會的決定性階段，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化持續(xù)推進，我國能源資源需求將呈剛性增長，廢棄物產(chǎn)生量將不斷增加，經(jīng)濟增長與資源環(huán)境之間的矛盾更加突出，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的要求更為迫切。

為指導(dǎo)和推動循環(huán)經(jīng)濟加快發(fā)展，實現(xiàn)“十二五”規(guī)劃綱要提出的資源產(chǎn)出率提高15%的目標(biāo)，國家編制了《循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略及近期行動計劃》，對發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟作出戰(zhàn)略規(guī)劃，對今后一個時期的工作進行具體部署。各地區(qū)、各部門要從戰(zhàn)略和全局的高度，充分認(rèn)識加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的重要意義，落實工作責(zé)任，完善工作機制，加強協(xié)調(diào)配合，進一步加大工作力度，采取切實有效的措施，確保完成各項目標(biāo)任務(wù)，全面提高生態(tài)文明水平。

第一章現(xiàn)狀與形勢

第一節(jié)“十一五”循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展取得的主要成效

循環(huán)經(jīng)濟理念逐步樹立。國家把發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟作為一項重大任務(wù)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，要求按照減量化、再利用、資源化，減量化優(yōu)先的原則，推進生產(chǎn)、流通、消費各環(huán)節(jié)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。一些地方將發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟作為實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的基本路徑。

循環(huán)經(jīng)濟試點取得明顯成效。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，在重點行業(yè)、重點領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和省市開展了兩批國家循環(huán)經(jīng)濟試點，各地區(qū)結(jié)合實際開展了本地循環(huán)經(jīng)濟試點。通過試點，總結(jié)凝練出60個發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的模式案例，涌現(xiàn)出一大批循環(huán)經(jīng)濟先進典型，探索了符合我國國情的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展道路。

法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系初步建立。循環(huán)經(jīng)濟促進法于2009年1月1日起施行，標(biāo)志著我國循環(huán)經(jīng)濟進入法制化管理軌道。公布實施了《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》、《再生資源回收管理辦法》等法規(guī)規(guī)章，發(fā)布了200多項循環(huán)經(jīng)濟相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)。一些地區(qū)制定了地方循環(huán)經(jīng)濟促進條例。

政策機制逐漸完善。深化資源性產(chǎn)品價格改革，實行了差別電價、懲罰性電價、階梯水價和燃煤發(fā)電脫硫加價政策。實施成品油價格和稅費改革，提高了成品油消費稅單位稅額，逐步理順成品油價格。中央財政設(shè)立了專項資金支持實施循環(huán)經(jīng)濟重點項目和開展示范試點。開展資源稅改革試點，制定了鼓勵生產(chǎn)和購買使用節(jié)能節(jié)水專用設(shè)備、小排量汽車、資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)等的稅收優(yōu)惠政策。完善了環(huán)保收費政策。出臺了支持循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的投融資政策。

技術(shù)支撐不斷增強。將循環(huán)經(jīng)濟技術(shù)列入國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃，支持了一批關(guān)鍵共性技術(shù)研發(fā)。實施了一批循環(huán)經(jīng)濟技術(shù)產(chǎn)業(yè)化示范項目，推廣應(yīng)用了一大批先進適用的循環(huán)經(jīng)濟技術(shù)。汽車零部件再制造技術(shù)已達到國際領(lǐng)先水平，廢舊家電和報廢汽車回收拆解、廢電池資源化利用、共伴生礦和尾礦資源回收利用等一大批技術(shù)和裝備取得突破。

產(chǎn)業(yè)體系日趨完善。產(chǎn)業(yè)廢物綜合利用已形成較大規(guī)模，產(chǎn)業(yè)循環(huán)鏈接不斷深化，再生資源回收體系逐步完善，垃圾分類回收制度逐步建立，“城市礦產(chǎn)”資源利用水平得到提升，再制造產(chǎn)業(yè)化穩(wěn)步推進，餐廚廢棄物資源化利用開始起步。

“十一五”以來，通過發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，我國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗、物耗、水耗大幅度降低，資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴大，資源產(chǎn)出率有所提高，初步扭轉(zhuǎn)了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展階段資源消耗強度大幅上升的勢頭，促進了結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，為保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展提供了有力支撐，為改變“大量生產(chǎn)、大量消費、大量廢棄”的傳統(tǒng)增長方式和消費模式探索出了可行路徑。

表1 “十一五”時期循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展情況

同時必須清醒地看到，我國循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模還有待擴大、發(fā)展水平有待提高，主要表現(xiàn)在：循環(huán)經(jīng)濟理念尚未在全社會得到普及，一些地方和企業(yè)對發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的認(rèn)識還不到位；循環(huán)經(jīng)濟促進法配套法規(guī)規(guī)章尚不健全，生產(chǎn)者責(zé)任延伸等制度尚未全面建立；部分資源性產(chǎn)品價格形成機制尚未理順，有利于循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、投資、財稅、金融等政策有待完善；循環(huán)經(jīng)濟技術(shù)創(chuàng)新體系和先進適用技術(shù)推廣機制不健全，技術(shù)創(chuàng)新能力亟需加強；統(tǒng)計基礎(chǔ)工作比較薄弱，評價制度不健全，循環(huán)經(jīng)濟能力建設(shè)、服務(wù)體系、宣傳教育等有待加強。這些矛盾和問題已嚴(yán)重制約循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，必須盡快加以研究解決。

第二節(jié)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展面臨的形勢

資源約束強化。我國主要資源人均占有量遠低于世界平均水平，加上增長方式仍較粗放，國內(nèi)資源供給難以保障經(jīng)濟社會發(fā)展需要，能源、重要礦產(chǎn)、水、土地等資源短缺矛盾將進一步加劇，重要資源對外依存度將進一步攀升，可持續(xù)發(fā)展面臨能源資源瓶頸約束的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

環(huán)境污染嚴(yán)重。我國環(huán)境狀況總體惡化的趨勢尚未得到根本遏制，重點流域水污染嚴(yán)重，一些地區(qū)大氣污染問題突出，“垃圾圍城”現(xiàn)象較為普遍，農(nóng)業(yè)面源污染、重金屬和土壤污染問題嚴(yán)重，重大環(huán)境事件時有發(fā)生，給人民群眾身體健康帶來危害。

應(yīng)對氣候變化壓力加大。我國是最易受氣候變化影響的國家之一，氣候變化導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不穩(wěn)定性增加，局部地區(qū)干旱高溫危害嚴(yán)重，生物多樣性減少，生態(tài)系統(tǒng)脆弱性增加。近年來，我國溫室氣體排放快速增長，人均排放量不斷攀升，減排壓力不斷加大。

綠色發(fā)展成為國際潮流。近年來，為應(yīng)對國際金融危機和全球氣候變化的挑戰(zhàn)，發(fā)達國家紛紛加快發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，將其作為推進經(jīng)濟增長和轉(zhuǎn)型的重要途徑，一些國家利用技術(shù)優(yōu)勢，在國際貿(mào)易中制造綠色壁壘。在新一輪經(jīng)濟科技的競爭中，走綠色低碳循環(huán)的發(fā)展道路是必然的選擇。

無論是從國內(nèi)能源資源供給和生態(tài)環(huán)境承載能力看，還是從全球發(fā)展趨勢和溫室氣體排放空間看，我國都無法繼續(xù)靠粗放型的增長方式推進現(xiàn)代化進程。當(dāng)前我國已進入全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，也是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的重要機遇期，必須積極創(chuàng)造有利條件，著力解決突出矛盾和問題，加快推進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，從源頭減少能源資源消耗和廢棄物排放，實現(xiàn)資源高效利用和循環(huán)利用，改變“先污染、后治理”的傳統(tǒng)模式，推動產(chǎn)業(yè)升級提升和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

第二章指導(dǎo)思想、基本原則和主要目標(biāo)

第一節(jié)指導(dǎo)思想

以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，落實節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，圍繞提高資源產(chǎn)出率，遵循“減量化、再利用、資源化，減量化優(yōu)先”的原則，堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、重點突破、全面推進相結(jié)合，因地制宜、示范引領(lǐng)、推廣普及相結(jié)合，制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新相結(jié)合，政府推動、企業(yè)實施、公眾參與相結(jié)合，健全激勵約束機制，積極構(gòu)建循環(huán)型產(chǎn)業(yè)體系，推動資源再生利用產(chǎn)業(yè)化，推行綠色消費，形成覆蓋全社會的資源循環(huán)利用體系，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，推進資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)，提高生態(tài)文明水平。

第二節(jié)基本原則

強化理念，減量優(yōu)先。推動全社會樹立減量化、再利用、資源化的循環(huán)經(jīng)濟理念，堅持減量化優(yōu)先，從源頭上減少生產(chǎn)、流通、消費各環(huán)節(jié)能源資源消耗和廢棄物產(chǎn)生，大力推進再利用和資源化，促進資源永續(xù)利用。

完善機制，創(chuàng)新驅(qū)動。健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，完善經(jīng)濟政策，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，形成有效的激勵和約束機制，增強發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的內(nèi)生動力。加強制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，提升循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展水平。

改造存量，優(yōu)化增量。對現(xiàn)有各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)、重點企業(yè)進行循環(huán)化改造，提高資源產(chǎn)出率。產(chǎn)業(yè)園區(qū)、企業(yè)和項目要從規(guī)劃、設(shè)計、施工、運行、管理等各環(huán)節(jié)貫徹循環(huán)經(jīng)濟的要求。按照自然資源開發(fā)利用和產(chǎn)品生產(chǎn)制造產(chǎn)業(yè)即動脈產(chǎn)業(yè)的特點，統(tǒng)籌對廢棄物資源化利用相關(guān)產(chǎn)業(yè)即靜脈產(chǎn)業(yè)進行合理布局，推動動脈產(chǎn)業(yè)與靜脈產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。

示范引領(lǐng)，全面推進。在農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)各產(chǎn)業(yè)，城市、園區(qū)、企業(yè)各層面，生產(chǎn)、流通、消費各環(huán)節(jié)培育一批循環(huán)經(jīng)濟示范典型，全面推廣循環(huán)經(jīng)濟典型模式，推動循環(huán)經(jīng)濟形成較大規(guī)模。

因地制宜，突出特色。根據(jù)主體功能定位、區(qū)域經(jīng)濟特點、資源稟賦和環(huán)境承載力等狀況，科學(xué)確定各地區(qū)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展重點，合理規(guī)劃布局，發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，突出地方特色，切實發(fā)揮循環(huán)經(jīng)濟促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的作用。

高效利用，安全循環(huán)。提高資源利用效率，推動資源由低值利用向高值利用轉(zhuǎn)變，提高再生利用產(chǎn)品附加值，避免資源低水平利用和“只循環(huán)不經(jīng)濟”。強化監(jiān)管，防止資源循環(huán)利用過程中產(chǎn)生二次污染，確保再生產(chǎn)品質(zhì)量安全，實現(xiàn)經(jīng)濟效益與環(huán)境效益、社會效益相統(tǒng)一。

第三節(jié)主要目標(biāo)

循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的中長期目標(biāo)是：循環(huán)型生產(chǎn)方式廣泛推行，綠色消費模式普及推廣，覆蓋全社會的資源循環(huán)利用體系初步建立，資源產(chǎn)出率大幅提高，可持續(xù)發(fā)展能力顯著增強。到“十二五”末的目標(biāo)（近期目標(biāo)）是：主要資源產(chǎn)出率比“十一五”末提高15%，資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值達到1.8萬億元。

表2 “十二五”時期循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展主要指標(biāo)

（待續(xù)）