童元松

（1.蘇州大學(xué) 商學(xué)院，江蘇 蘇州 215021；2.無錫市廣播電視大學(xué)，江蘇 無錫 214021）

失業(yè)人員是社會的弱勢群體之一，對其給予一定的社會保障是體現(xiàn)社會公平，促進(jìn)社會穩(wěn)定的必要措施。在多項(xiàng)措施中，最直接有效的措施就是獲得失業(yè)保險(xiǎn)，但是我國的失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面較窄，基金統(tǒng)籌層次較低，運(yùn)行機(jī)制不夠成熟。因此，我國需要完善和創(chuàng)新失業(yè)保險(xiǎn)制度，完善立法，通過擴(kuò)大覆蓋率和提升基金統(tǒng)籌等方式以梳理與創(chuàng)新其運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)其促進(jìn)就業(yè)的功能，切實(shí)保障失業(yè)人員基本生活，推動失業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)的新發(fā)展。

一、我國近年來失業(yè)與失業(yè)保險(xiǎn)的數(shù)據(jù)分析

1.近年來城鎮(zhèn)失業(yè)人數(shù)與失業(yè)率較為穩(wěn)定

近年來，雖然我國受到國際金融危機(jī)及歐債危機(jī)的影響，出口受到負(fù)面沖擊，但是在投資增長及擴(kuò)大內(nèi)需的作用下，我國城鎮(zhèn)失業(yè)人數(shù)較為穩(wěn)定，失業(yè)率也穩(wěn)定在4%到4.3%之間（見圖1）。這為失業(yè)保險(xiǎn)的順利運(yùn)行營造了寬松的環(huán)境。

圖1 近五年城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)及登記失業(yè)率（單位：萬人，%）

2.失業(yè)保險(xiǎn)的參保人數(shù)有明顯增長

2000年年末參加失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)突破1億人，2006年達(dá)1.12億，2008年達(dá)1.24億，2010年達(dá)1.34億，2011年末上升為1.43億人，比上年末增加941萬人。其中，2011年參加失業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)為2 391萬人，比上年末增加401萬人。年末全國領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人數(shù)為197萬人，比上年末減少12萬人。全年共為64.4萬名勞動合同期滿未續(xù)訂或提前解除勞動合同的農(nóng)民合同制工人支付了一次性生活補(bǔ)助。近10年來，我國失業(yè)保險(xiǎn)的參保人數(shù)有明顯增長，但是覆蓋率仍然偏低。

3.失業(yè)保險(xiǎn)基金的收支累計(jì)結(jié)余不斷增長

從2003-2010年，我國失業(yè)保險(xiǎn)受益人數(shù)持續(xù)下降，從741.6萬人下降到431.6萬人，隨著基金收入與支出的逐年上升，且收入增長更快，失業(yè)保險(xiǎn)金的累積結(jié)余額越來越多，這與“現(xiàn)收現(xiàn)付，略有結(jié)余”的原則相違背［1］。由圖2可見，2005年的累計(jì)結(jié)余為519億元，2008年達(dá)1 300.7億元。2011全年失業(yè)保險(xiǎn)基金收入923億元，比上年增長42.1%，支出433億元，比上年增長2.2%，年末失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存高達(dá)2 240億元，如何合理使用該基金成為值得深入思考的話題。

圖2 2005-2011年我國失業(yè)保險(xiǎn)基金收支和累積結(jié)余變化情況 （單位：億元）

二、我國失業(yè)保險(xiǎn)制度之欠缺

1.失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面較窄，保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)較低并缺乏合理的調(diào)整機(jī)制

目前的失業(yè)保險(xiǎn)主要針對于城鎮(zhèn)的企事業(yè)單位，城鎮(zhèn)的一個(gè)人數(shù)巨大的弱勢群體農(nóng)民工獲得失業(yè)保險(xiǎn)的比例很低，以及部分私營企業(yè)也沒有為員工辦理失業(yè)保險(xiǎn)，而他們恰恰是最容易失業(yè)，最需要獲得失業(yè)保險(xiǎn)的群體。至于更為廣大的農(nóng)村，失地失業(yè)的農(nóng)民更加未列入失業(yè)保險(xiǎn)的對象。2011年我國城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)35 914萬人，而參加失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)僅為14 317萬人，只占城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)的39.86%，大部分的勞動者還沒有納入這個(gè)體系。同時(shí)失業(yè)保險(xiǎn)給付水平很低，以失業(yè)保險(xiǎn)金與職工平均工資之比表示失業(yè)保險(xiǎn)的替代率，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家該比率分別為55%和45%左右，而我國的替代率極低，為20%左右［1］。失業(yè)保險(xiǎn)金缺乏合理的調(diào)整機(jī)制，沒有充分考慮到物價(jià)與失業(yè)率的變化。而實(shí)際上，物價(jià)影響到失業(yè)人員的生活成本與生活質(zhì)量，而失業(yè)率影響到再就業(yè)的難易程度，也就是影響到失業(yè)的時(shí)間長短。

2.失業(yè)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次較低

有少數(shù)地方尚未實(shí)現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)基金市級統(tǒng)籌，多數(shù)地區(qū)尚未實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌。尚未實(shí)行省級統(tǒng)籌的區(qū)域內(nèi)基金收支和結(jié)余不平衡問題較為明顯，不利于失業(yè)保險(xiǎn)的平穩(wěn)運(yùn)行，也不利于保險(xiǎn)基金的集中投資以不斷增值。

3.缺乏成熟的監(jiān)測與預(yù)警制度

在不少基金統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)監(jiān)測工作覆蓋面較窄，監(jiān)測企業(yè)戶數(shù)有限，并且沒有及時(shí)地增減調(diào)整。沒有建立失業(yè)動態(tài)監(jiān)測工作定期通報(bào)、上報(bào)與匯總分析制度。在國家層面上人力資源和社會保障部僅就來源于公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)發(fā)布季度就業(yè)形勢報(bào)告，缺乏原因與對策分析。失業(yè)預(yù)警與對異常數(shù)據(jù)的跟蹤分析機(jī)制尚未建立起來，從而不利于失業(yè)保險(xiǎn)的調(diào)整與功能發(fā)揮。

4.失業(yè)人員患病期間難以享受醫(yī)療保險(xiǎn)待遇

失業(yè)人員在收入急劇減少，甚至沒有獲得失業(yè)保險(xiǎn)的情況下，如果患病就是雪上加霜了。因此，失業(yè)人員在患病期間不但應(yīng)該享受基本醫(yī)療保險(xiǎn)，而且應(yīng)該獲得大額醫(yī)療保險(xiǎn)，以支付因大病、重病產(chǎn)生的超過基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金最高支付限額的其自身難以承受的醫(yī)療費(fèi)用。

5.主動失業(yè)的道德風(fēng)險(xiǎn)

如果失業(yè)保險(xiǎn)期過長，待遇過高就可能誘發(fā)主動失業(yè)，或者失業(yè)后不愿意積極再就業(yè)。另外，如果終身沒有失業(yè)，失業(yè)保險(xiǎn)金最終也不全部或者部分返還的話，同樣可能誘發(fā)主動失業(yè)的道德風(fēng)險(xiǎn)。我國《失業(yè)保險(xiǎn)條例》第十七條規(guī)定失業(yè)人員累計(jì)繳費(fèi)滿1年不足5年的，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限最長為12個(gè)月；5到10年的，期限最長為18個(gè)月；10年以上的，期限最長為24個(gè)月。僅以繳費(fèi)時(shí)間定領(lǐng)取保險(xiǎn)金期限未盡合理。

6.部分經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦事合規(guī)性和效率欠佳

據(jù)國家審計(jì)署2012年發(fā)布的第34號關(guān)于全國社會保障資金審計(jì)結(jié)果的公告，部分地區(qū)擴(kuò)大范圍支出或違規(guī)運(yùn)營失業(yè)保險(xiǎn)基金9 215.40萬元。其中：用于基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)等單位工作經(jīng)費(fèi)6 162.88萬元，用于平衡縣級財(cái)政預(yù)算2 016.74萬元，用于購置固定資產(chǎn)等535.78萬元，委托理財(cái)500萬元。8個(gè)省本級、85個(gè)市本級和153個(gè)縣的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)審核不夠嚴(yán)格，向91 864名不符合失業(yè)保險(xiǎn)條件的人員發(fā)放待遇8 893.80萬元。部分地區(qū)失業(yè)保險(xiǎn)尚未全程信息化操作，因此效率欠佳。有些大型企業(yè)每月人員變動、工資變化較大而耽誤了正常申報(bào)的時(shí)效，參保單位勞資人員辦理申報(bào)手續(xù)的往返次數(shù)較多，極不方便。因此失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提高辦事效率是重要任務(wù)之一。

三、失業(yè)保險(xiǎn)制度的完善與創(chuàng)新之路徑

1.擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面，創(chuàng)新設(shè)計(jì)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整機(jī)制

立法部門需要在充分反映各方面利益訴求的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)與人力資源與社會保障、民政與稅務(wù)等部門溝通協(xié)調(diào)，積極翔實(shí)地修訂失業(yè)保險(xiǎn)條例，并研究出臺新條例的相關(guān)配套政策與細(xì)則。擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面的重點(diǎn)為弱勢人群包括農(nóng)民工、非公經(jīng)濟(jì)組織及私營企業(yè)從業(yè)人員等。在此基礎(chǔ)上，考慮在某些失地嚴(yán)重，消費(fèi)水平偏高的農(nóng)村地區(qū)試點(diǎn)失業(yè)保險(xiǎn)。國家指導(dǎo)試點(diǎn)地區(qū)規(guī)范失業(yè)保險(xiǎn)的對象范圍、支出項(xiàng)目和基金管理，妥善處理失業(yè)保險(xiǎn)基金和就業(yè)專項(xiàng)資金的關(guān)系，分賬管理兩項(xiàng)資金，提高試點(diǎn)成效以積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

借鑒2009年開始的改革較為成功的智利的經(jīng)驗(yàn)，考慮到失業(yè)率較高的情況下重新就業(yè)更為困難，要花更多時(shí)間，智利失業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定：在領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)金期限內(nèi)，如果每月失業(yè)率均高于最近4年平均失業(yè)率1%，那么在失業(yè)金給付期結(jié)束之后，可以延長2個(gè)月，這2個(gè)月中發(fā)放的失業(yè)金約為失業(yè)前工資的25%［2］。因此，我國失業(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)主要應(yīng)該結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和當(dāng)?shù)匚飪r(jià)水平變動等情況而確定，逐步建立失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)上漲掛鉤聯(lián)動及調(diào)整機(jī)制，提高失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)保障失業(yè)人員基本生活。2011年，全國領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金月人均水平達(dá)到614元，增長24%。雖然增加幅度較高，但是考慮到物價(jià)，特別是食品類物價(jià)上漲帶來的壓力，失業(yè)人員的生活保障依然十分有限。在今后10年逐步把失業(yè)保險(xiǎn)的替代率提高到50%的水平，以保障失業(yè)人員的生活質(zhì)量。

2.提高失業(yè)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次

我國需要積極推動縣級統(tǒng)籌地區(qū)實(shí)行市級統(tǒng)籌，實(shí)行市級統(tǒng)籌地區(qū)繼續(xù)鞏固完善，逐步向省級統(tǒng)籌推進(jìn)。尚未實(shí)行省級統(tǒng)籌的地區(qū)要進(jìn)一步完善省級調(diào)劑金制度，加大基金調(diào)劑力度，解決區(qū)域內(nèi)基金收支和結(jié)余不平衡問題。實(shí)行市級統(tǒng)籌的地區(qū)應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際，明確統(tǒng)一參保范圍、參保對象、保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)等。全市統(tǒng)一基金管理和使用，實(shí)行基金收支預(yù)算管理制度，有條件的地區(qū)要實(shí)現(xiàn)基金統(tǒng)收統(tǒng)支，其他地區(qū)也要統(tǒng)一基金財(cái)務(wù)管理制度和使用辦法，逐步實(shí)現(xiàn)全市范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)度和使用基金；國家鼓勵有條件的地區(qū)，積極探索實(shí)施失業(yè)保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌。

在2011年底全國基本實(shí)現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)市級統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，探索各統(tǒng)籌中心失業(yè)保險(xiǎn)基金的投資管理辦法。在注重安全性的前提下，通過債券投資、協(xié)議存款、購買保值型的證券投資基金等方式實(shí)現(xiàn)保值增值。

3.建立失業(yè)動態(tài)監(jiān)測與預(yù)警制度

各地社會保障部門要穩(wěn)步推進(jìn)失業(yè)情況的動態(tài)監(jiān)測。在基金統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)擴(kuò)大監(jiān)測工作覆蓋面，增加監(jiān)測企業(yè)戶數(shù)。建立失業(yè)動態(tài)監(jiān)測工作定期通報(bào)制度，提高監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量。加強(qiáng)調(diào)查研究，改進(jìn)和完善監(jiān)測方法和數(shù)據(jù)上報(bào)及匯總分析系統(tǒng)。國家人力資源和社會保障部需要每月對各地上報(bào)的監(jiān)測數(shù)據(jù)進(jìn)行全國性匯總分析，形成動態(tài)監(jiān)測報(bào)告，并根據(jù)季度就業(yè)形勢分析的結(jié)果，對于異常的監(jiān)測數(shù)據(jù)進(jìn)行較長時(shí)間的跟蹤分析。

該部門還需要指導(dǎo)相關(guān)省市制定并實(shí)施失業(yè)預(yù)警試點(diǎn)方案。就業(yè)數(shù)據(jù)是反映就業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的信息窗和晴雨表，是適當(dāng)調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)的重要依據(jù)，也是完善預(yù)警方案的前提。浙江省人力資源和社會保障廳建立了失業(yè)動態(tài)監(jiān)測制度，對企業(yè)崗位變化情況實(shí)施動態(tài)監(jiān)測，建立了失業(yè)預(yù)警制度，及時(shí)了解經(jīng)濟(jì)形勢對就業(yè)、失業(yè)的影響，把握就業(yè)形勢變化，有針對性地采取預(yù)防和調(diào)控失業(yè)的政策措施，這顯然有利于促進(jìn)就業(yè)和穩(wěn)定就業(yè)。失業(yè)動態(tài)監(jiān)測不僅將規(guī)模以上、本地區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)代表、易受經(jīng)濟(jì)形勢、國家政策影響的企業(yè)納入進(jìn)來，還結(jié)合浙江省勞動合同、勞動用工備案等制度的推進(jìn)，將監(jiān)測范圍擴(kuò)大到盡可能多的企業(yè)。

4.保障失業(yè)人員患病期間按規(guī)定享受醫(yī)療保險(xiǎn)待遇

失業(yè)人員在收入銳減的情況下，能否獲得醫(yī)療保險(xiǎn)顯得尤為重要。因此，各省市社保機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)計(jì)和落實(shí)失業(yè)人員參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的政策，確保失業(yè)人員按規(guī)定享受醫(yī)療保險(xiǎn)待遇［3］。武漢人社局、財(cái)政局2012年初聯(lián)合出臺政策，規(guī)定領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人員參加職工醫(yī)保的繳費(fèi)率按照單位繳費(fèi)率8%與個(gè)人繳費(fèi)率2%之和10%確定，繳費(fèi)基數(shù)暫按統(tǒng)籌地區(qū)上年度職工平均工資的60%確定，今后繳費(fèi)基數(shù)的調(diào)整將參考失業(yè)保險(xiǎn)基金的結(jié)余數(shù)額和職工醫(yī)保繳費(fèi)水平而定。另外，還從失業(yè)保險(xiǎn)基金中支付城鎮(zhèn)職工大額醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，每月7元，失業(yè)保險(xiǎn)金人員因此獲得大額醫(yī)療保險(xiǎn)的保障。

5.減少主動失業(yè)的道德風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)再就業(yè)

失業(yè)保險(xiǎn)需防止期限過長，待遇過高，如果終身沒有失業(yè)，失業(yè)保險(xiǎn)金最終應(yīng)該全部或者部分返還參保人員，以免誘發(fā)主動失業(yè)的道德風(fēng)險(xiǎn)。我國不應(yīng)僅以繳費(fèi)時(shí)間定領(lǐng)取保險(xiǎn)金期限，勞動者年齡、教育水平、再就業(yè)確有困難的以及經(jīng)濟(jì)不景氣等因素也應(yīng)一并考慮，可考慮對就業(yè)難的失業(yè)人員在原有基礎(chǔ)上延長6個(gè)月，采用隨時(shí)間推移失業(yè)保險(xiǎn)金累積遞減的方式，以促進(jìn)就業(yè)。還可以借鑒智利失業(yè)保險(xiǎn)近年來的經(jīng)驗(yàn)，將失業(yè)保險(xiǎn)賬戶與養(yǎng)老金賬戶結(jié)合起來加以設(shè)計(jì)與運(yùn)行，規(guī)定在參保人員退休時(shí)，失業(yè)保險(xiǎn)賬戶基金可以轉(zhuǎn)入養(yǎng)老金賬戶［2］，從而減少道德風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)再就業(yè)，更好地保障參保人員的退休收入。

由圖3可見，近5年來，每年城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)人數(shù)都在500萬以上，有小幅的穩(wěn)定增長，但是由圖1可見，失業(yè)率保持基本穩(wěn)定，失業(yè)人員數(shù)量略有增加。為進(jìn)一步促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)，各社保部門須總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，建立健全失業(yè)保險(xiǎn)預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)的政策體系和穩(wěn)定就業(yè)的長效機(jī)制。爭取在財(cái)政補(bǔ)貼、再就業(yè)稅收優(yōu)惠和職業(yè)技能培訓(xùn)等政策的合力下，適當(dāng)擴(kuò)大比例將失業(yè)保險(xiǎn)金用于就業(yè)補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)資助、職業(yè)技能培訓(xùn)與服務(wù)等項(xiàng)目，從而發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)在預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)的積極作用?？晒┙梃b的有美國失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的經(jīng)驗(yàn)：給予求職補(bǔ)助，失業(yè)工人需要到外地求職發(fā)生的食宿和交通費(fèi)的90%可獲補(bǔ)助，上限為每人1 250美元；參加職業(yè)培訓(xùn)者可額外增加26周的津貼［1］。

圖3 近五年城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)人數(shù)（單位：萬人）

6.加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)基礎(chǔ)建設(shè)

失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)必須完善經(jīng)辦管理制度，嚴(yán)格按照失業(yè)保險(xiǎn)基金的支付范圍安排資金使用，同時(shí)優(yōu)化經(jīng)辦流程，加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)基層服務(wù)平臺建設(shè)，通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)和爭創(chuàng)優(yōu)質(zhì)服務(wù)窗口提高工作效率。采用失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)網(wǎng)上申報(bào)，能為各參保單位提供方便、快捷而高效的申報(bào)服務(wù)。社會保障部門須加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)計(jì)和基金預(yù)決算編報(bào)工作。完善失業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)分析，提高上報(bào)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的及時(shí)性、準(zhǔn)確性。按照失業(yè)保險(xiǎn)基金預(yù)決算編制格式和編報(bào)要求，及時(shí)編制、審核和匯總，在數(shù)據(jù)真實(shí)、內(nèi)容完整的基礎(chǔ)上，分析失業(yè)保險(xiǎn)基金的運(yùn)行狀況，以決定下一步基金的收繳、調(diào)劑與支付。就業(yè)服務(wù)中心盡量提供“一站式”就業(yè)服務(wù)，為失業(yè)者提供包括工作搜尋、職業(yè)咨詢、崗位推薦、個(gè)人技能評估和檔案管理等服務(wù)。

為了確保失業(yè)保險(xiǎn)的安全、健康與高效的運(yùn)行，推動失業(yè)保險(xiǎn)信息化進(jìn)程是必需的。為此，社保機(jī)構(gòu)要統(tǒng)一失業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)辦流程和信息系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)個(gè)人繳費(fèi)記錄、申報(bào)審核、待遇發(fā)放等業(yè)務(wù)全程信息化。切實(shí)做好聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)上報(bào)工作，建立健全失業(yè)保險(xiǎn)聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)督報(bào)機(jī)制以及數(shù)據(jù)上報(bào)情況通報(bào)制度，充分發(fā)揮聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)支持政策研究與決策之效能。

［1］楊 俊.社會保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2012：238-243.

［2］張占力.智利失業(yè)保險(xiǎn)儲蓄賬戶制度：運(yùn)行與經(jīng)驗(yàn)［J］.拉丁美洲研究，2011（5）：78.

［3］失業(yè)保險(xiǎn)司.關(guān)于印發(fā)《2013年失業(yè)保險(xiǎn)工作要點(diǎn)》的函.2013-01-21.