王 嶺

（浙江財經(jīng)學院 政府管制研究院，浙江 杭州310018）

一、引言

城市供水行業(yè)是最重要的城市公用事業(yè)之一，關(guān)系著人民基本生活的正常運行和社會穩(wěn)定。長期以來中國城市供水行業(yè)都由地方政府統(tǒng)一管理，缺乏競爭機制，從而造成企業(yè)虧損運營、財政負擔嚴重、生產(chǎn)效率低下的局面。隨著城市化和工業(yè)化進程的加快，供水行業(yè)供需矛盾日益突出，因此，引入競爭機制，實施市場化改革成為城市供水行業(yè)發(fā)展的客觀需求。20世紀80年代末期，地方政府通過直接或間接擔保，獲得政府或國際金融組織的貸款，但該時期并未改變供水企業(yè)的國有性質(zhì)。1992年法國蘇伊士水務集團獲得廣東中山坦洲自來水BOT項目，成為城市供水行業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的開端。隨后，1995年中法水務獲得沈陽第八水廠50%的股權(quán)；1996年英國泰晤士集團獲得上海大場水廠BOT項目20年的特許經(jīng)營權(quán)；1997年法國威立雅和日本丸紅株式會社的聯(lián)合體獲得成都六廠B廠BOT項目。但這一時期城市供水行業(yè)市場化改革制度及實施機制還不完善。在供需矛盾日益突出的背景下，2002年原建設部出臺《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，對城市供水等城市公用事業(yè)實施特許經(jīng)營，這促進了城市供水行業(yè)的快速發(fā)展，形成國有資本、國內(nèi)民營資本和國際資本共同參與的多元化投資局面，據(jù)全國工商聯(lián)環(huán)境服務業(yè)商會統(tǒng)計，截止到2008年私人部門進入比例已接近20%[1]（P3-18）。通過市場化改革，城市供水行業(yè)的績效也大幅提升，供水綜合生產(chǎn)能力由1998年的2.10億立方米／日提高到2010年的2.76億立方米／日，同時，平均供水普及率由85.8%提高到96.7%。但在供水行業(yè)市場化改革后，一些城市開始出現(xiàn)水價攀升和供水污染等問題，其中水價問題成為社會關(guān)注的焦點，在一定程度上水價提高來源于成本的上升，那么，私人部門進入能否提高城市供水的成本，這成為擺在政府部門和學者面前的一項重要研究課題。

國外學者關(guān)于私人部門進入對城市供水行業(yè)成本影響這一課題的研究還較為少見，在僅有的成果中，Estache等以及Galiani等認為私人部門進入能夠提高城市供水的運營效率和服務水平，同時有助于降低生產(chǎn)成本[2][3]。Jing和Zhang認為，由私人參與的控股企業(yè)能夠降低管理成本和財務成本[4]。與之相反，Saal和 Parker、Kirkpatrik等認為私人部門進入并未降低城市供水行業(yè)成本[5][6]。可見，國外學者對私人部門進入能否降低城市供水行業(yè)成本的研究還未形成一致結(jié)論。與國外研究相比，國內(nèi)學者對該問題的研究更為少見，相關(guān)研究主要集中在私人部門進入能否提高城市供水行業(yè)的績效上，多數(shù)研究得出私人部門進入提高了城市供水行業(yè)的運營效率和服務水平[7]（P34-69）[8]。王宏偉等運用1998～2008年中國35個重點城市數(shù)據(jù)進行實證研究，得出私人部門進入顯著提高了供水行業(yè)綜合生產(chǎn)能力和用戶普及率[9]。也有些學者認為私人部門進入沒有降低供水企業(yè)成本，其中，勵效杰認為非國有資本和集體資本比率并不影響城市供水企業(yè)的生產(chǎn)效率[10]。周耀東和余暉通過分析成都、沈陽和上海等城市的市場化改革案例，認為法律以及獨立的規(guī)制機構(gòu)等正式制度缺失是導致固定回報現(xiàn)象存在的根本原因，因此，企業(yè)缺乏降低成本的動力[11]。

綜上所述，學術(shù)界對私人部門進入能否降低供水行業(yè)成本問題的研究呈現(xiàn)出研究成果少、結(jié)論不一致、應用數(shù)據(jù)涉及的城市少等特點。在深化城市供水行業(yè)改革，探討大部分城市供水價格上漲的背后機理的情形下，非常有必要結(jié)合中國實際數(shù)據(jù)研究私人部門進入對城市供水行業(yè)成本的影響。基于此，本文將運用包含中國大部分城市的2008年中國590個設市城市橫截面數(shù)據(jù)作為樣本，對私人部門進入能否降低城市供水行業(yè)的成本問題提供實證證據(jù)，從而有助于進一步規(guī)范出臺與實施城市供水行業(yè)的進入管制政策。

二、模型構(gòu)建與數(shù)據(jù)來源

本部分將剖析與選擇影響城市供水行業(yè)成本的主要因素，對城市供水行業(yè)的成本變量和私人部門進入兩個主要變量，以及影響城市供水行業(yè)成本的一些控制變量的構(gòu)建過程進行重點說明。在此基礎(chǔ)上，提出城市供水行業(yè)成本與私人部門進入以及控制變量之間關(guān)系的計量經(jīng)濟模型，同時給出各個變量的數(shù)據(jù)來源，從而有助于下一步的實證分析。

（一）變量選擇與計量模型構(gòu)建

本文將實證檢驗私人部門進入是否降低城市供水行業(yè)的成本問題，顯然被解釋變量是城市供水行業(yè)成本，解釋變量是私人部門進入變量，但城市供水成本的影響可能與私人部門進入有關(guān)外，還可能與其他變量有關(guān)。一般而言，日供水能力越高，企業(yè)的成本越低；管網(wǎng)設施越好企業(yè)的成本也越低；此外，城市供水行業(yè)具有地域性，其成本還可能與城市發(fā)展水平、人口分布等因素相關(guān)。為此，本文將選擇城市供水企業(yè)成本作為因變量，私人部門進入作為核心變量，人均GDP、人口密度、管網(wǎng)無漏損率和日供水能力作為控制變量。各變量說明如下：

1.供水成本變量。一般而言，城市供水成本包含生產(chǎn)成本、銷售成本和管理成本三方面內(nèi)容，對于成本變量的構(gòu)建有單一成本方法和將多個成本進行合成與估計兩種思路，后者在資本成本估計中最為常用[12]。由于目前可用的供水數(shù)據(jù)較少，因此，本文在選擇供水成本變量時主要基于數(shù)據(jù)的可得性和盡量涵蓋上述三方面成本兩個原則，最終本文選擇單位售水成本（Cost）作為城市供水行業(yè)成本的衡量指標。

2.私人部門進入變量。私人部門進入包含兩方面含義，即是否存在私人部門進入以及私人部門進入的比例如何。基于這兩方面內(nèi)容，可用非國有資本進入與否、非國有資本占全部資本比重以及非國有資本數(shù)額三個指標來衡量。本文研究的重點在于私人部門進入與否對城市供水行業(yè)成本的影響，因此，本文的私人部門進入變量用0或1來表示，即當存在非國有資本進入時，私人部門進入變量（Property）的數(shù)值為1，否則為0。

3.控制變量。通常情況下，私人部門進入與其他因素共同作用影響城市供水行業(yè)的成本，我們將這些主要變量稱之為控制變量。在本文的分析中筆者將選擇人均GDP（Pgdp）、人口密度（Popdense）、管網(wǎng)無漏損率（Nlr）和日供水能力（Capacity）四個指標作為控制變量，這些指標分別能夠衡量城市經(jīng)濟發(fā)展水平、城市人口分布、管網(wǎng)設施以及城市供水能力。

在對各主要變量進行說明的基礎(chǔ)上，本文借鑒Clarke等[13]、肖興志和韓超[14]以及王宏偉等[9]的文獻的模型形式基礎(chǔ)上，構(gòu)建如下驗證私人部門進入是否降低了城市供水成本的計量經(jīng)濟模型：

由于私人部門進入中可能是國內(nèi)民營資本進入，也可能是國際資本進入，為此，筆者對私人部門進入是來自國內(nèi)民營資本還是國際資本作了細分，并對模型（1）作適當修正，構(gòu)建模型（2）：

式（2）中，F(xiàn)oreignparti表示“城市i是否存在國際資本進入”，如果是，F(xiàn)oreignparti取1，否則取0。類似地，Domesticparti表示“城市i是否存在國內(nèi)民營資本進入”，當Domesticparti＝1時，表示城市i存在國內(nèi)民營資本進入。反之，Domesticparti＝0說明城市i不存在國內(nèi)民營資本進入。

（二）數(shù)據(jù)說明

為檢驗私人部門進入是否降低城市供水行業(yè)的成本，本文選擇2008年地級市數(shù)據(jù)作為樣本，并在剔除大量缺失的供水數(shù)據(jù)的城市基礎(chǔ)上，最終選擇590個城市（其中，地級市266個，縣級市324個）供水行業(yè)數(shù)據(jù)及城市發(fā)展數(shù)據(jù)作為樣本。其中，2008年單位售水成本、無漏損率以及日供水能力數(shù)據(jù)來自《城市供水統(tǒng)計年鑒（2009）》。由于供水成本變化相對于私人部門進入具有一定的滯后性，基于此，筆者選擇2007年城市供水行業(yè)的私人部門進入數(shù)據(jù)進入模型。其中，私人部門進入數(shù)據(jù)根據(jù)2007年中國工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫中1 567家供水企業(yè)（行業(yè)代碼為4 610）的實收資本構(gòu)成（主要包括國家資本、集體資本、法人資本、個人資本、港澳臺資本和外商資本）整理得到。具體而言，當某一城市供水行業(yè)存在非國有資本進入時，私人部門進入指標數(shù)值為1，否則為0。另外，考慮模型（2）中的數(shù)據(jù)構(gòu)成，筆者將集體資本、法人資本和個人資本加總視為國內(nèi)民營資本，將港澳臺資本和外商資本加總視為國際資本，同時將存在國際資本進入的城市設為1，反之為0。類似地，某一城市存在國內(nèi)民營資本進入設為1，否則為0。此外，人均GDP和人口密度數(shù)據(jù)根據(jù)《中國城市統(tǒng)計年鑒（2009）》和《中國區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒（2009）》中的相關(guān)數(shù)據(jù)計算得到。

筆者在表1中給出了設市城市、地級市、縣級市、東部城市和中西部城市各指標的描述性統(tǒng)計。由表1可知，截止到2007年底，有39%的城市供水行業(yè)存在私人部門進入，其中，地級市高達58%，縣級市僅為24%。同時，49%的東部城市和33%的中西部城市供水行業(yè)中存在私人部門進入。從2008年單位售水成本來看，設市城市平均成本為1.95元／立方米，其中，地級市比縣級市成本每立方米高0.26元，東部城市平均成本與中西部城市基本相同。從管網(wǎng)情況來看，2008年設市城市管網(wǎng)平均無漏損率達到77.75%，其中，地級市為79.02%，縣級市為76.71%，同時，東部城市的無漏損率比中西部城市高3.47%。此外，從人均GDP和人口密度的均值來看，地級市高于縣級市，東部城市高于中西部城市。

三、實證結(jié)果分析

（一）私人部門進入對城市供水成本的影響I：設市城市、地級市和縣級市視角

本部分利用2008年中國590個設市城市供水行業(yè)數(shù)據(jù)和反映城市發(fā)展水平的數(shù)據(jù)這一樣本，運用robust-OLS方法，使用計量經(jīng)濟模型（1）和模型（2），分別檢驗私人部門進入對設市城市、地級市和縣級市供水行業(yè)成本的影響，計量結(jié)果見表2。

1.私人部門進入能夠顯著降低設市城市供水行業(yè)的成本。由表2可知，私人部門進入使城市供

水行業(yè)成本顯著降低4.15%。國際資本和國內(nèi)民營資本進入雖然對設市城市供水行業(yè)成本具有降低效應，但并不顯著。就設市城市而言，私人部門進入對供水行業(yè)成本的降低效應是國際資本與國內(nèi)民營資本共同作用的結(jié)果，二者對供水產(chǎn)業(yè)成本的降低效應并不顯著?？梢姡瑔渭儑H資本進入或國內(nèi)民營資本進入均不能顯著降低城市供水行業(yè)的成本，必須通過二者同時或先后進入形成有效競爭，才能對城市供水行業(yè)的成本具有降低效應。同時，城市日供水能力越大，單位售水成本越低，但這種影響并不顯著?？梢?，對設市城市而言，城市供水企業(yè)規(guī)模與成本之間并不存在顯著的規(guī)模經(jīng)濟。此外，人均GDP與供水行業(yè)成本之間具有正向變化，彈性在0.049 8～0.050 2之間。

表1 變量的描述性統(tǒng)計

表2 私人部門進入對所有設市城市、地級以及縣級城市供水產(chǎn)業(yè)成本的影響

2.私人部門進入能夠顯著降低地級市成本，且國內(nèi)民營資本進入對地級市成本的降低效應更為顯著。私人部門進入能夠使地級市供水行業(yè)成本顯著降低14.59%。其中，國際資本進入使城市供水行業(yè)成本降低4.05%，但這種效應并不顯著，而國內(nèi)民營資本進入會使城市供水行業(yè)成本降低10.18%，僅在10%的統(tǒng)計水平上顯著。與設市城市分析結(jié)果一致，城市供水行業(yè)設計能力越大，供水行業(yè)成本越低，但這一效應同樣不顯著。此外，我們在10%的統(tǒng)計水平上得出人均GDP能夠增加供水行業(yè)成本，且彈性為0.099 9～0.102 6。而人口密度對供水行業(yè)成本具有不顯著的降低效應。

3.私人部門進入并未顯著降低縣級市的供水行業(yè)成本。由表2可知，整體來看，私人部門進入對縣級市供水行業(yè)成本具有降低效應，但并不顯著。但我們得出一個非常重要的結(jié)論，即在縣級市中，城市供水行業(yè)設計能力每提高1萬立方米／日，能夠使縣級市供水行業(yè)成本顯著降低0.71%。同時得出人均GDP對單位售水成本的彈性在0.139 0～0.141 9之間。與設市城市和地級城市的分析結(jié)論一致，人口密度越大，單位售水成本越低，但這種效應并不顯著。

（二）私人部門進入對中國設市城市供水成本影響II：東部城市和中西部城市視角

由于東部城市和中西部城市在經(jīng)濟發(fā)展水平、制度完備程度和政府管制等方面存在一定差異，為了切實考慮這些差異，我們分別利用東部城市和中西部城市的供水行業(yè)數(shù)據(jù)和經(jīng)濟發(fā)展水平數(shù)據(jù)，進一步驗證私人部門進入是否對供水行業(yè)成本具有降低效應。結(jié)果詳見表3。

表3 私人部門進入對東部和中西部城市供水產(chǎn)業(yè)成本的影響

1.對東部城市而言，私人部門進入沒有顯著降低城市供水行業(yè)的成本。由表3可知，總體來看，私人部門進入使城市供水行業(yè)成本降低3.83%，但這種效應并不顯著。而且，國際資本進入和國內(nèi)民營資本進入分別使供水行業(yè)成本降低了10.59%和增加了3.59%，同樣這種效應也不顯著。而且日供水設計能力對供水成本具有不顯著的降低效應。此外，在東部城市中，人均GDP對單位售水成本的彈性在0.126 4～0.127 8之間，且在1%的統(tǒng)計水平上顯著。

2.在10%的統(tǒng)計水平上，私人部門進入能夠降低中西部城市的供水行業(yè)成本。在表3中，不考慮資本性質(zhì)時私人部門進入變量前的系數(shù)為-0.118 7，僅在10%的統(tǒng)計水平上顯著，這說明私人部門進入能夠使中西部城市供水產(chǎn)業(yè)成本降低11.87%。但在區(qū)分資本性質(zhì)時，國際資本進入對供水行業(yè)成本降低的效應是不顯著的，相反，國內(nèi)民營資本進入使中西部城市供水行業(yè)成本顯著降低10.82%。同樣，供水設計能力并未顯著降低中西部城市供水行業(yè)的成本。但人均GDP每增加1%能夠使單位售水成本顯著提高11.23%～11.33%。

四、簡要結(jié)論和政策建議

本文運用2008年供水行業(yè)數(shù)據(jù)和城市經(jīng)濟發(fā)展的截面數(shù)據(jù)，在考慮私人部門進入影響具有滯后性基礎(chǔ)上，以2007年的私人部門進入數(shù)據(jù)作為核心變量數(shù)據(jù)，并運用robust-OLS方法分別對設市城市、地級城市、縣級城市、東部城市和中西部城市進行分析。通過分析我們得出如下結(jié)論：

1.在不考慮私人部門進入變量的資本來源情況下，私人部門進入能夠顯著降低設市城市供水行業(yè)成本，但國際資本和國內(nèi)民營資本進入對供水行業(yè)成本的降低效應并不顯著，這說明即便單獨的國際資本或民營資本不能降低成本，但二者同時或相繼進入所產(chǎn)生的特許經(jīng)營權(quán)競標效應以及運營期的區(qū)域間比較競爭效應，能夠降低各類產(chǎn)權(quán)企業(yè)的成本。

2.不考慮私人部門進入的資本來源時，私人部門進入能夠顯著降低地級城市供水行業(yè)成本。其中，國際資本進入沒有顯著降低供水行業(yè)成本，相反，國內(nèi)民營資本進入顯著降低了城市供水行業(yè)的成本。

3.私人部門進入對東部地區(qū)供水行業(yè)成本降低效應并不顯著，但能夠顯著降低中西部地區(qū)供水行業(yè)的成本。其中，國際資本進入對中西部地區(qū)供水行業(yè)成本的降低效應并不顯著，而國內(nèi)民營資本進入能夠顯著降低中西部地區(qū)城市供水行業(yè)的成本。

上述結(jié)論說明，國內(nèi)民營資本在國際資本的競爭下，具有成本降低動力；與中西部地區(qū)相比，東部地區(qū)具有較好的制度基礎(chǔ)、自然條件和社會條件，產(chǎn)權(quán)差異對供水行業(yè)的成本影響是不顯著的，而中西部地區(qū)由于技術(shù)落后、制度相對不健全，且國有企業(yè)缺乏降低成本動力，因此，通過民營資本進入能夠顯著降低城市供水行業(yè)的生產(chǎn)成本。此外，實證分析還得出地級市供水生產(chǎn)能力基本滿足城市居民需求，已達到規(guī)模經(jīng)濟，而縣級市供水規(guī)模較小，尚處于最佳規(guī)模經(jīng)濟左側(cè)，因此提高城市供水行業(yè)綜合生產(chǎn)能力也能夠降低單位售水成本。

在深化城市供水行業(yè)改革，開放城市供水市場的背景下，需要繼續(xù)鼓勵國內(nèi)民間資本、國際資本進入城市供水行業(yè)。其中，鑒于國內(nèi)民營企業(yè)更為了解國內(nèi)市場和供水經(jīng)營環(huán)境的現(xiàn)實以及實證結(jié)論，建議在相關(guān)準入標準的基礎(chǔ)上，鼓勵國內(nèi)民營企業(yè)進入城市供水行業(yè)，同時適度允許國際資本進入城市供水行業(yè)，實現(xiàn)有效競爭。在對東部地區(qū)先行開放城市供水市場的前提下，建議考慮中西部地區(qū)的城市供水需求、投資限制以及效率較低的現(xiàn)狀，通過相應政策鼓勵私人部門進入中西部城市供水企業(yè)。此外，地級市的經(jīng)濟更為發(fā)達，在降低城市供水企業(yè)成本的驅(qū)動下，通過有效管制進一步鼓勵私人部門運營地級市的城市供水企業(yè)，從而提升城市供水企業(yè)的運行效率和服務水平。

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