周培國(guó)，李彥明

（豪洋水泥有限責(zé)任公司，山西 靈丘 034400）

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)取得了舉世矚目的成就。但由于發(fā)展初期采用的是較為粗放的發(fā)展方式，我們也因此付出了巨大代價(jià)，如環(huán)境污染、資源過(guò)度消耗等，其中安全生產(chǎn)問(wèn)題尤為突出，應(yīng)予以足夠重視。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于市場(chǎng)機(jī)制的缺陷，不能有效地實(shí)現(xiàn)社會(huì)的安全生產(chǎn)，必須依靠國(guó)家強(qiáng)制監(jiān)管來(lái)保障。

實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)必須有一套行之有效的安全生產(chǎn)監(jiān)管制度，這是安全生產(chǎn)的前提和基礎(chǔ)，也是當(dāng)前我國(guó)安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的重點(diǎn)。將英國(guó)、美國(guó)、日本和德國(guó)的安全生產(chǎn)監(jiān)管系統(tǒng)與我國(guó)安全生產(chǎn)監(jiān)管模式進(jìn)行對(duì)比分析、借鑒他國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，有助于我國(guó)安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的健康發(fā)展。

一、安全生產(chǎn)監(jiān)管的構(gòu)成要素

安全生產(chǎn)監(jiān)管，即安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，指對(duì)于生產(chǎn)型企業(yè)、服務(wù)型企業(yè)的安全生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理，是各級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)的職責(zé)。在我國(guó)，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局和各級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)等是進(jìn)行全國(guó)各級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的具體機(jī)構(gòu)。安全生產(chǎn)事故對(duì)市場(chǎng)個(gè)體會(huì)造成一定的經(jīng)濟(jì)損失，市場(chǎng)對(duì)安全生產(chǎn)具有一定的調(diào)節(jié)能力，但這種調(diào)節(jié)能力是有限的，不能從根本上解決安全生產(chǎn)問(wèn)題。這就需要行政機(jī)構(gòu)對(duì)安全生產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理，行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理與市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制不同，其監(jiān)管具有強(qiáng)制性，通過(guò)行政機(jī)構(gòu)的信息優(yōu)勢(shì)和事先預(yù)防機(jī)制，能夠顯著提高安全生產(chǎn)的監(jiān)管效率，降低社會(huì)生產(chǎn)成本。

安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的進(jìn)行依賴(lài)于各個(gè)監(jiān)管構(gòu)成要素的有效運(yùn)行。安全生產(chǎn)監(jiān)管系統(tǒng)包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)、職能定位、權(quán)力配置和運(yùn)行機(jī)制等構(gòu)成要素(見(jiàn)圖1)，各要素之間相互影響、相互制約。機(jī)構(gòu)設(shè)置合理，權(quán)力配置適當(dāng)，職能定位明晰，運(yùn)行機(jī)制完善，形成科學(xué)的安全生產(chǎn)監(jiān)管模式才能實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)管模式

發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化發(fā)展過(guò)程中積累了較為豐富的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，安全生產(chǎn)監(jiān)管模式已經(jīng)比較完善，但各發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)情不同，他們的安全生產(chǎn)監(jiān)管模式又有所不同，主要形成了以下幾種模式。

1.以英國(guó)為代表的專(zhuān)業(yè)型監(jiān)管模式

圖1 安全生產(chǎn)監(jiān)管系統(tǒng)

英國(guó)是世界上最早進(jìn)行工業(yè)化和走上現(xiàn)代化道路的國(guó)家［1］，在其工業(yè)化初、中期，社會(huì)安全生產(chǎn)事故頻發(fā)，很多員工失去了寶貴生命，嚴(yán)重影響了正常的社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)。因此，英國(guó)在世界上較早地建立起了安全生產(chǎn)監(jiān)管體制，經(jīng)過(guò)100多年的發(fā)展完善，現(xiàn)已形成了專(zhuān)業(yè)型的安全生產(chǎn)監(jiān)管模式。這種模式在分工上明確細(xì)致，在每個(gè)安全生產(chǎn)壓力較大的行業(yè)都配備專(zhuān)門(mén)的安全生產(chǎn)監(jiān)察小組，并且每個(gè)監(jiān)察組織都由具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性和針對(duì)性，其安全生產(chǎn)監(jiān)察模式如圖2所示［2］。

英國(guó)安全生產(chǎn)監(jiān)管模式的特點(diǎn)是突出專(zhuān)業(yè)化，每個(gè)安全生產(chǎn)監(jiān)察部門(mén)都有專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管人員。監(jiān)察機(jī)構(gòu)面向社會(huì)招聘職員，對(duì)應(yīng)聘者資格門(mén)檻要求較高:必須具備較為廣泛的安全生產(chǎn)相關(guān)知識(shí)，并且至少有2年相關(guān)行業(yè)從業(yè)經(jīng)歷。安監(jiān)員上崗前必須接受專(zhuān)業(yè)的安全生產(chǎn)技能培訓(xùn)，上崗后還要在工作中不斷了解相關(guān)行業(yè)技術(shù)進(jìn)步和最新發(fā)展趨勢(shì)，切實(shí)提高自身的專(zhuān)業(yè)技能。通過(guò)培訓(xùn)合格的安監(jiān)員能夠?qū)ζ髽I(yè)管理體系做出客觀評(píng)價(jià)，并根據(jù)企業(yè)實(shí)際生產(chǎn)條件進(jìn)行安全生產(chǎn)審核工作，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)企業(yè)日常生產(chǎn)做出正確的判斷。這種分工細(xì)致的專(zhuān)業(yè)監(jiān)察模式，使英國(guó)的安全生產(chǎn)在世界處于前列。

2.以美國(guó)和日本為代表的垂直監(jiān)管模式

美國(guó)和日本在工業(yè)化進(jìn)程中也遇到了類(lèi)似于英國(guó)的安全生產(chǎn)問(wèn)題，它們依據(jù)自己國(guó)家政體結(jié)構(gòu)的實(shí)際情況，建立了具有共同特征的垂直監(jiān)管模式。在美國(guó)，安全生產(chǎn)監(jiān)管工作采取聯(lián)邦垂直管理模式，國(guó)家設(shè)立勞工部，直接受總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，同時(shí)勞工部下設(shè)職業(yè)安全與健康監(jiān)察局、全國(guó)礦山安全與健康監(jiān)察局，這兩個(gè)監(jiān)察局也都實(shí)行聯(lián)邦垂直管理模式，對(duì)全國(guó)的安全生產(chǎn)共同進(jìn)行監(jiān)察。

日本的安全生產(chǎn)監(jiān)管模式與美國(guó)接近，實(shí)行中央垂直監(jiān)管。日本設(shè)立了厚生勞動(dòng)省和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省兩個(gè)不同的主管部門(mén)負(fù)責(zé)，分別負(fù)責(zé)職工健康安全監(jiān)管和礦山安全監(jiān)管。

垂直管理模式具有政令暢通、步調(diào)一致、雷厲風(fēng)行的體制優(yōu)勢(shì)以及管得好、調(diào)得動(dòng)、調(diào)得快、用得上的保障能力與執(zhí)行能力，能夠全面貫徹國(guó)家政策意圖。特別是垂直管理體系作為政策執(zhí)行載體，這種安全生產(chǎn)監(jiān)管模式分工明確，避免了交叉重疊監(jiān)管，工作效率大大提高。資料顯示，2010年日本各類(lèi)安全事故所造成的死亡人數(shù)為6058人［3］，是同年我國(guó)各類(lèi)安全事故造成死亡人數(shù)的7.6%。

3.以德國(guó)為代表的二元化監(jiān)管體制

德國(guó)的安全生產(chǎn)監(jiān)管采用二元化模式［4］，即國(guó)家勞動(dòng)保護(hù)機(jī)關(guān)執(zhí)行國(guó)家性質(zhì)的勞動(dòng)保護(hù)和勞動(dòng)監(jiān)察工作，同時(shí)法定事故保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開(kāi)展勞動(dòng)保護(hù)和監(jiān)察活動(dòng)。他們都具有制定相關(guān)勞動(dòng)安全標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施監(jiān)督與管理、開(kāi)展安全生產(chǎn)咨詢與預(yù)防、進(jìn)行事故調(diào)查等職責(zé)。

國(guó)家勞動(dòng)保護(hù)機(jī)關(guān)的工作重點(diǎn)在于制定并執(zhí)行國(guó)家勞動(dòng)保護(hù)法律，各級(jí)勞動(dòng)保護(hù)機(jī)關(guān)制定相應(yīng)聯(lián)邦州的勞動(dòng)保護(hù)法規(guī)與制度，在企業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中實(shí)施勞動(dòng)保護(hù)監(jiān)控與引導(dǎo)，并向社會(huì)生產(chǎn)單位提供公共保護(hù)技術(shù)和方法等。法定事故保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的工作重點(diǎn)在于制定行業(yè)生產(chǎn)健康保護(hù)和生產(chǎn)安全的規(guī)定與規(guī)則，結(jié)合國(guó)家法律法規(guī)來(lái)貫徹本機(jī)構(gòu)在各行業(yè)安全生產(chǎn)中的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)定，為社會(huì)生產(chǎn)單位提供職業(yè)危害救助與預(yù)防生產(chǎn)事故的專(zhuān)業(yè)咨詢，對(duì)企業(yè)安全負(fù)責(zé)人員進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)和教育等。兩者在二元化的安全生產(chǎn)監(jiān)管體制中形成了“共同合作，目標(biāo)統(tǒng)一，經(jīng)驗(yàn)交流，相互補(bǔ)充”的互補(bǔ)協(xié)調(diào)關(guān)系。

圖2 英國(guó)安全生產(chǎn)監(jiān)管模式

三、我國(guó)的安全生產(chǎn)監(jiān)管模式

我國(guó)安全生產(chǎn)監(jiān)管工作大致經(jīng)歷了新中國(guó)成立初期到改革開(kāi)放之前、改革開(kāi)放到2000年、2000年至今3個(gè)階段。在不同發(fā)展階段，由于安全生產(chǎn)監(jiān)管所處的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境不同，安全生產(chǎn)監(jiān)管模式也有所不同。(1)新中國(guó)成立初期到改革開(kāi)放之前。新中國(guó)成立初期國(guó)家就十分強(qiáng)調(diào)安全生產(chǎn)監(jiān)管，但在“文革”十年里，我國(guó)安全生產(chǎn)管理工作受到了嚴(yán)重沖擊，社會(huì)生產(chǎn)安全事故多發(fā)，給人民的身心健康和社會(huì)財(cái)產(chǎn)造成了極大威脅。(2)改革開(kāi)放至2000年。黨的十一屆三中全會(huì)之后，國(guó)家各項(xiàng)工作恢復(fù)正常，安全生產(chǎn)監(jiān)管工作重新受到重視，相繼出臺(tái)了相關(guān)安全生產(chǎn)監(jiān)管條例與法律文件。在這階段還分別進(jìn)行了4次機(jī)構(gòu)改革，安全生產(chǎn)監(jiān)管工作不斷完善。(3)2000年初至今。為適應(yīng)安全生產(chǎn)新形勢(shì)，國(guó)家重新調(diào)整了安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善了相關(guān)法律法規(guī)。對(duì)工礦企業(yè)，特別是煤礦安全生產(chǎn)更加關(guān)注，努力減少工礦企業(yè)重特大事故的發(fā)生。

根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與安全生產(chǎn)狀況，可將社會(huì)安全生產(chǎn)劃分為5個(gè)階段［3］:工業(yè)化前期階段和工業(yè)化初級(jí)階段;工業(yè)化中級(jí)階段;工業(yè)化高級(jí)階段;后工業(yè)化時(shí)代;知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代。當(dāng)前我國(guó)正處于工業(yè)化中級(jí)階段向工業(yè)化高級(jí)階段的過(guò)渡時(shí)期，生產(chǎn)安全事故多發(fā)，在這個(gè)時(shí)期安全事故率將逐步達(dá)到高峰并逐步趨于穩(wěn)定。因此，我國(guó)現(xiàn)階段安全生產(chǎn)形勢(shì)較為嚴(yán)峻，國(guó)家各級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)充分重視安全生產(chǎn)監(jiān)管工作，嚴(yán)防重特大事故的發(fā)生。

在多年的發(fā)展過(guò)程中，我國(guó)積累了安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的寶貴經(jīng)驗(yàn)，為今后監(jiān)管工作的不斷進(jìn)步提供借鑒，同時(shí)這些經(jīng)驗(yàn)也是繼續(xù)發(fā)展我國(guó)安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的基礎(chǔ)。從圖3可以看出，我國(guó)安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能清晰，分工明細(xì)，監(jiān)管工作采用垂直監(jiān)管與分級(jí)監(jiān)管相結(jié)合的方式。這種監(jiān)管體系有效地保障了我國(guó)社會(huì)安全生產(chǎn)，為保證人民生命安全、減少社會(huì)財(cái)產(chǎn)損失起到了重要作用。同時(shí)也應(yīng)該看到，我國(guó)的生產(chǎn)事故時(shí)有發(fā)生，尤其是煤礦行業(yè)和重工業(yè)的特大安全事故發(fā)生率與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還比較高。有必要將我國(guó)安全生產(chǎn)監(jiān)管模式與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行對(duì)比分析，找出不足，為我國(guó)安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的改進(jìn)找準(zhǔn)方向。

圖3 我國(guó)安全生產(chǎn)監(jiān)管體系

四、我國(guó)與國(guó)外安全生產(chǎn)監(jiān)管模式的對(duì)比分析

英國(guó)采用專(zhuān)業(yè)化安全生產(chǎn)監(jiān)管模式，其特點(diǎn)是分工明細(xì)，專(zhuān)業(yè)化程度高，針對(duì)性強(qiáng);美國(guó)和日本充分利用高效率的垂直管理模式。相比美、日和英國(guó)模式，德國(guó)的二元化安全生產(chǎn)監(jiān)管模式不僅利用了政府的公共管理職能，而且充分利用了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體——保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)——對(duì)企業(yè)的安全生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)了政府與市場(chǎng)的有效結(jié)合。美、日、德均根據(jù)本國(guó)國(guó)情建立并發(fā)展了一套適合自身的安全生產(chǎn)監(jiān)管模式，實(shí)踐證明這些發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)管模式是行之有效的。

當(dāng)然，由于各個(gè)國(guó)家社會(huì)發(fā)展階段和國(guó)情各不相同，任何國(guó)家都不能保證安全生產(chǎn)的絕對(duì)性，更沒(méi)有一個(gè)通用的安全生產(chǎn)監(jiān)管體系，但是我們可以從發(fā)達(dá)國(guó)家的安全監(jiān)管工作中總結(jié)出一些成功的經(jīng)驗(yàn)，批判性地繼承與借鑒，取其精華，去其糟粕，這將有助于完善我國(guó)安全生產(chǎn)監(jiān)管體系。

與發(fā)達(dá)國(guó)家的安全生產(chǎn)監(jiān)管體系比較，我國(guó)監(jiān)管模式有自身優(yōu)勢(shì)，能夠很好地適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)階段的社會(huì)生產(chǎn)，排除生產(chǎn)安全隱患，減少生產(chǎn)安全事故;同時(shí)，我國(guó)安全生產(chǎn)監(jiān)管模式還有待進(jìn)一步完善，為此我們需正視以下差異和問(wèn)題。

(1)發(fā)達(dá)國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)管法律體系相對(duì)健全，監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)法定化，職責(zé)范圍、執(zhí)法程序、監(jiān)察員的權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容明確，監(jiān)管工作能夠順暢進(jìn)行。我國(guó)應(yīng)該持續(xù)完善安全生產(chǎn)監(jiān)管的法律法規(guī)，切實(shí)做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。

(2)英國(guó)安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置精簡(jiǎn)，并且能夠有效保證社會(huì)安全生產(chǎn)。與英國(guó)比較，我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)雖然龐大，但在安全生產(chǎn)監(jiān)管過(guò)程中存在各機(jī)構(gòu)、各級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間相互推脫現(xiàn)象，這使國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督的初衷扭曲，同時(shí)增加了企業(yè)安全生產(chǎn)管理的成本。

(3)發(fā)達(dá)國(guó)家各機(jī)構(gòu)權(quán)力制衡機(jī)制較為完善，而我國(guó)安全生產(chǎn)監(jiān)管各行政和執(zhí)法部門(mén)之間缺少有效的權(quán)力制衡機(jī)制，監(jiān)管過(guò)程中容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。

(4)美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)管工作社會(huì)參與率較高，工會(huì)組織對(duì)員工的安全保障積極活躍，我國(guó)這方面還有較大差距。

(5)與專(zhuān)業(yè)型安全生產(chǎn)監(jiān)管模式比較，我國(guó)在安全生產(chǎn)監(jiān)管工作人員的專(zhuān)業(yè)性和針對(duì)性等方面發(fā)展相對(duì)較慢。

(6)與德國(guó)二元化的安全生產(chǎn)監(jiān)管模式相比，我國(guó)市場(chǎng)主體參與安全生產(chǎn)監(jiān)管的作用還不明顯，行業(yè)事故保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)發(fā)展落后。

對(duì)比分析發(fā)達(dá)國(guó)家安全監(jiān)管模式發(fā)現(xiàn)，他們的監(jiān)管模式都是根據(jù)自身特點(diǎn)逐漸建立起來(lái)的，并很好地適應(yīng)其國(guó)內(nèi)的安全生產(chǎn)現(xiàn)狀。因此我國(guó)應(yīng)根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情，分析我國(guó)現(xiàn)階段的實(shí)際情況，同時(shí)借鑒國(guó)外安全生產(chǎn)監(jiān)管的成功經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)安全生產(chǎn)監(jiān)管體系的進(jìn)一步完善。

［1］田福生，吳江艷.英中兩國(guó)現(xiàn)代化之路比較［J］.唐山師范學(xué)院報(bào)，2010，6(32):75.

［2］何玉.我國(guó)安全生產(chǎn)模式的探討［D］.昆明:昆明理工大學(xué)，2010.

［3］葉永峰，顧智世.中日安全生產(chǎn)監(jiān)管體系的比較分析［J］.安全與環(huán)境工程，2012，2(19):98.