劉 亮

(武漢體育學院，湖北 武漢430079)

我國體育事業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃明確提出了強化政府體育公共服務(wù)職能、構(gòu)建體育公共服務(wù)體系以及提高體育公共服務(wù)水平的戰(zhàn)略目標。所謂體育公共服務(wù)，關(guān)鍵在于服務(wù)，服務(wù)的提供，關(guān)鍵在于政府;而政府服務(wù)職能的發(fā)揮與轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于與公眾需求相銜接?？梢?，擺脫體育公共服務(wù)供給不足之困，必須有效的讓公眾的體育需求得到表達與釋放，而這又取決于制度設(shè)計與機制的重構(gòu)。同時，政府體育公共服務(wù)體系作為一種實踐活動，其發(fā)展程度取決于社會對它的需求程度;作為一個理論研究體系，其完善程度也取決于對社會需求的滿足程度。因此，構(gòu)建政府體育公共服務(wù)體系，必須循著公眾需求的邏輯主線，厘清理論與實踐中的重要問題，從而提高理論與實踐的契合度。也只有這樣，政府在提供體育公共服務(wù)中面臨的一系列難題才能夠迎刃而解。

1 構(gòu)建政府體育公共服務(wù)體系的背景與意義

近年來，在西方公共管理理論的影響下與新公共服務(wù)核心價值理念的推動下，我國拉開了公共行政和政府改革的序幕，這也意味著真正釋義上的現(xiàn)代公共行政的開始。中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會提出“完善公共服務(wù)體系，建設(shè)服務(wù)型政府”的改革目標，將政府定位于服務(wù)者角色的同時，也把轉(zhuǎn)變政府職能提上了行政體制改革日程。我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃則強調(diào)要“更加注重以人為本，更加注重全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，更加注重統(tǒng)籌兼顧，更加注重保障和改善民生，促進社會公平正義”［1］。從以前大家耳熟能詳?shù)摹靶蕛?yōu)先，兼顧公平”發(fā)展理念，到當前提出的四個“更加注重”與“促進社會公平正義”的價值標準，彰顯了經(jīng)濟社會發(fā)展中的民生理念，也預示著國家發(fā)展主流價值取向的轉(zhuǎn)型［2］，更是昭示著是國家發(fā)展戰(zhàn)略的一種意味深長的轉(zhuǎn)身。

胡錦濤總書記在2008年奧運會、殘奧會表彰大會上提出:“……要為人民提供更多更好的體育公共服務(wù)……”并從中華民族偉大復興的高度提出了“向體育強國邁進”的新目標。溫家寶總理在2010年的政府工作報告中指出要“大力發(fā)展公共體育事業(yè)”，提出了“公平正義比太陽更有光輝”的觀點。顯而易見，重視公眾體育需求，大力發(fā)展公共體育事業(yè)，確保人民共享體育發(fā)展成果，促進社會公平公正，已成為當前我國體育事業(yè)發(fā)展的核心價值與理念選擇。體育公共服務(wù)正是在這樣的社會背景下，進入了人們的視野。

“體育公共服務(wù)”概念的提出，其實質(zhì)是體育自身發(fā)展對經(jīng)濟、社會與政治發(fā)展的一種響應，是在新的社會發(fā)展價值與核心理念取向下的重新定位與自我重構(gòu)。同時，“體育公共服務(wù)”更多的是作為一個鮮活有力的“觀念”，而不僅僅是作為一個抽象的“概念”。一種觀念無疑比一個概念更有現(xiàn)實感。因此，構(gòu)建政府體育公共服務(wù)體系，重塑體育發(fā)展理念，重構(gòu)體育發(fā)展模式，重新定位政府體育職能，不僅是保證人民共享體育發(fā)展成果的迫切要求，更是建設(shè)體育強國的必然選擇。

2 構(gòu)建政府體育公共服務(wù)體系的邏輯框架

2.1 政府體育公共服務(wù)體系的頂層設(shè)計:從制度上明確為誰服務(wù)

2011年全國兩會以及黨的十七屆五中全會通過的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中，一個工程學領(lǐng)域中的術(shù)語——“頂層設(shè)計”，成為中國政治領(lǐng)域的新名詞。這表明社會各界已經(jīng)達成共識:解決當前社會系統(tǒng)錯綜復雜的矛盾，要從頂層改革入手。而構(gòu)建政府體育公共服務(wù)體系，同樣需要解決紛雜的、歷史的與可預計的種種難題，這也決定了要在實現(xiàn)體育強國戰(zhàn)略目標的藍圖與體育公共服務(wù)的操作實踐之間，進行整體的、全局的戰(zhàn)略謀劃。從當前體育發(fā)展現(xiàn)實要求出發(fā)，這種謀劃就是要對當前的體育管理體制進行改革，從宏觀上根據(jù)構(gòu)建服務(wù)體系的要求重新進行制度設(shè)計，并將體育基本制度與政策作為體育公共產(chǎn)品向全民提供。

體育發(fā)展的實踐證明，體育管理體制改革與制度調(diào)整是一項自我完善的系統(tǒng)性、社會性工程。構(gòu)建政府體育公共服務(wù)體系，作為一項由政府主導的體制改革，必須明確為誰而改，讓誰受益，從制度上保證體育公共服務(wù)沿著正確的道路走下去。通過改革，讓政府放棄那種片面追求效率、政績與面子的利益取向，讓體育還權(quán)于民、還利于民。體育發(fā)展的實踐也證明，體育也只有真正以服務(wù)公眾而不是以特殊利益為訴求的時候，公平、效率與幸福指數(shù)才會與之伴生，群眾體育、競技體育才會協(xié)調(diào)發(fā)展，體育公共服務(wù)體系才真正表現(xiàn)出良性運行的態(tài)勢，實現(xiàn)體育強國的戰(zhàn)略目標也才會指日可待。

體育事業(yè)“十二五”規(guī)劃指出，要“滿足人民群眾不斷增長的體育需求，切實實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的利益，做到體育發(fā)展為了人民，體育發(fā)展依靠人民，體育發(fā)展成果由人民共享”［2］?？梢?，國家關(guān)于發(fā)展體育事業(yè)的思路已經(jīng)從戰(zhàn)略層面明確了體育公共服務(wù)的目的與歸宿。同時，2011年7月，國家相關(guān)部委也審議通過了《國家基本公共服務(wù)體系規(guī)劃(2011-2015年)》。在這樣的背景下，

政府也應著眼于體育公共服務(wù)的制度安排，對體育內(nèi)部各項體制改革進行總體協(xié)調(diào)，并針對體育公共服務(wù)體系，為服務(wù)型政府建設(shè)制定明確的時間表、構(gòu)建科學的目標體系、確定服務(wù)型政府建設(shè)的路線圖。更重要的是，這種改革不僅是對原有體制的改革，而且包含了對當前改革過程出現(xiàn)的問題進行再改革。只有通過不斷的改革，才能使政府為“誰”提供體育公共服務(wù)的價值指向性更加明晰，也只有通過不斷的改革，才能從體制上保證民生體育得到落實。

2.2 政府體育公共服務(wù)體系的微觀表達:從職能上界定服務(wù)邊界

新公共服務(wù)理論認為，僅僅提供單向度公共服務(wù)的政府未必就是好政府。因為漠視公眾的利益與需求，所提供的所謂“服務(wù)”或許根本就不是公眾所需求的。因此，重視公眾的體育需求與選擇，以群眾體育利益為導向，才是“體育公共服務(wù)”的實踐核心與邏輯起點。

構(gòu)建完善的體育公共服務(wù)體系，政府應該提供哪些體育服務(wù)產(chǎn)品，要從職能上給予明確，否則，就難以避免政府缺位、越位現(xiàn)象的發(fā)生?？陀^地講，服務(wù)對應著需求，體育需求的多元化使得很難為其劃界。而且，公共選擇理論又表明，公眾也有隱瞞自己需求偏好的可能。同時，又由于當前公眾需求表達機制不夠健全，就更使得如何為政府界定自己的職能，明確與社會、市場之間的邊界，顯得有些困難。

但是，從實踐操作層面來講，又必須有一個比較明確的劃界，才能明確政府體育公共服務(wù)的責任與提供范圍。

當前理論界有一個共識，即社會與市場所能達到的地方就是政府服務(wù)的邊界。這就要求在構(gòu)建體育公共服務(wù)體系中，政府要合理定位職能，做到有所為，有所不為。誠如對公共服務(wù)型政府所要求的那樣——“能不管的，盡量少管”、“應該管的，必須管好”、“不該管的，堅決退出”。而合理界定政府與市場、社會之間的邊界，必須對政府體育公共服務(wù)做出“應然”與“實然”的劃分。所謂“應然”是指政府應當提供的體育服務(wù)，這主要取決于社會的體育需求。所謂“實然”是指當前政府可以提供的公共服務(wù)，這主要取決于政府現(xiàn)有的體育公共服務(wù)能力。這種劃分，其實也是對“基本體育公共服務(wù)”從另一個角度的界定。對此，我國體育事業(yè)“十二五”規(guī)劃已有論述:要“認真研究基本公共體育服務(wù)內(nèi)容和范圍，明確政府及體育主管部門的責任，擴大公共體育服務(wù)的覆蓋面，提升公共體育服務(wù)質(zhì)量，推進城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)均等化”［3］，并指出“體育行政部門切實轉(zhuǎn)變職能，把工作重心放在制定發(fā)展規(guī)劃、加強宏觀調(diào)控、完善規(guī)章制度、提供公共服務(wù)、維護行業(yè)秩序上來。促進政事分開，管辦分離”。因此，政府在界定自身提供體育服務(wù)范圍的同時，還必須對各種“非營利型體育組織”提供的公益服務(wù)進行積極的引導與支持，同時并對市場主體所提供的體育服務(wù)與產(chǎn)品履行好監(jiān)管的責任。

2.3 政府體育公共服務(wù)體系的動力支持:從機制上解決如何服務(wù)

縱觀我國體育發(fā)展歷程，從計劃經(jīng)濟時代的政府主導，到改革開放后的市場推動以及社會參與，為體育發(fā)展注入了強大的發(fā)展動力。這種動力是實現(xiàn)體育跨越式發(fā)展的保證。隨著社會由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，體育也在改革中完成了發(fā)展模式的轉(zhuǎn)換。然而，隨著改革范圍的擴大，體育傳統(tǒng)管理體制改革的空間在不斷縮減，從而造成舊的發(fā)展動力盛極而衰，新的動力卻尚未發(fā)動。如何打破這個僵局，再造向體育強國邁進的動力，必須從機制創(chuàng)新上尋求突破。

政府體育公共服務(wù)體系，作為體育大系統(tǒng)中一個復雜系統(tǒng)，要保證其實現(xiàn)預期的功能，也必須有足夠的動力推進。從理論與實踐層面看，政府、市場、社會都是體育公共服務(wù)中不可或缺的動力，但這種動力只是一種外部動力，其內(nèi)部動力則來源于公眾的體育需求，公眾需求才是其真正的發(fā)展動力之源。按此思路，體育需求特點決定體育產(chǎn)品供給類型，體育產(chǎn)品類型決定供給主體，供給主體決定供給路徑。顯而易見，這就構(gòu)成了體育公共服務(wù)體系的動力關(guān)系式，整個動力關(guān)系式是由一個機制鏈環(huán)環(huán)相扣連接而成。因此，構(gòu)建體育公共服務(wù)體系，必須有效整合其外部動力與內(nèi)部動力，當內(nèi)部動力、外部動力的合力與預設(shè)的目標相一致時，體育公共服務(wù)體系才會真正成為人民共享體育發(fā)展成果的平臺。這一推論也印證了國內(nèi)部分學者的觀點:即我國政府體育公共服務(wù)體系要保持可持續(xù)發(fā)展，必須摒棄運動式思維，建立長效機制。

在公共服務(wù)供給中，誠如有學者所言，政府是最重要的，但不是唯一的。這種觀點也給構(gòu)建體育公共服務(wù)提供了思路:要創(chuàng)新服務(wù)機制，通過政府代表機制、市場化機制與自愿機制合理結(jié)合，到需求發(fā)展機制、決策機制、資源投入機制、評價監(jiān)督機制等機制的不斷完善，在政策制度與政府職能之間建立一套不斷完善的機制鏈，從而能夠保證政府從基本體育產(chǎn)品到個體化體育產(chǎn)品的無縫服務(wù)。對此，我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃中已經(jīng)明確如下:“改革基本公共服務(wù)提供方式，引入競爭機制，擴大購買服務(wù)，實現(xiàn)提供主體和提供方式多元化。推進非基本公共服務(wù)市場化改革，放寬市場準入，鼓勵社會資本以多種方式參與，增強多層次供給能力，滿足群眾多樣化需求”。顯而易見，政府要以機制創(chuàng)新為重點，整合體育公共服務(wù)動力，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的體育公共服務(wù)體系。

3 構(gòu)建政府體育公共服務(wù)體系的理性思考

3.1 重鑄共溶利益——構(gòu)建政府體育公共服務(wù)體系的起點

構(gòu)建政府體育公共服務(wù)體系，其實質(zhì)是尋求體育利益訴求的“最大公約數(shù)”，平衡政府、社會、市場與公眾在體育資源配置中的格局。在體育公共服務(wù)過程中，政府偏好于通過體育資源配置，實現(xiàn)社會效益與經(jīng)濟效益的統(tǒng)一;市場卻將追求利益最大化作為其最終目標;“非營利型體育機構(gòu)”則以為公眾提供公益性體育服務(wù)為宗旨;而公眾最關(guān)注的則是如何公平、便捷地享用到優(yōu)質(zhì)的體育服務(wù)。幾者之間存在互動博弈關(guān)系，如何出現(xiàn)正和博弈的結(jié)果，就必須在政府、市場和“非營利型體育機構(gòu)”之間，建立起一種科學、合理、高效和可持續(xù)的合作模式，給各方博弈主體留下個足夠的發(fā)展空間。這個發(fā)展空間實際上反映了體育公共服務(wù)中各利益主體之間的關(guān)系，以及處理體育公共服務(wù)領(lǐng)域與社會其它方面發(fā)展所存在的矛盾與沖突的制度、原則。拓展這個空間，也就意味著形成新的關(guān)系，形成新的制度與原則。而空間的拓展，取決于各方利益與資源的拓展，這就要求，一方面，政府還把原有體育行政資源中相當一部分轉(zhuǎn)化為公共資源，增加體育公共資源的“存量”，同時，調(diào)整各種利益關(guān)系，促進體育公共資源配置的“公平”與“效率”有機統(tǒng)一。另一方面，必須打破政府的壟斷地位，構(gòu)建政府、市場、第三部門多維互動的體育服務(wù)新秩序，以實現(xiàn)三者之間角色的重新安排及功能互補。同時，政府要做出體育資源有效配置的制度與政策安排，而這個制度變遷過程必然始終貫穿著利益主體的博弈，最終形成新的制度，即相關(guān)因素充分博弈后的契約格局。

3.2 重塑政府職能——構(gòu)建政府體育公共服務(wù)體系的重點

重塑政府的體育職能，就必須健全體育公共服務(wù)法律法規(guī)體系，通過法律法規(guī)確認政府提供體育公共服務(wù)的職能和責任，明確各級政府在提供體育公共服務(wù)上的職責與分工，并通過法律法規(guī)為體育公共服務(wù)提供財政預算保障。同時，還要明確政府、市場與社會之間各自的責任界限。在決定政府提供體育公共服務(wù)的范圍與重點時，需要仔細判斷每種體育公共服務(wù)的提供是否存在市場失靈的情況，并考慮可以獲得的體育公共資源。只有當市場失靈，不能在公平和效率方面都產(chǎn)生令人滿意的結(jié)果時，政府提供的介入才有合理依據(jù)。而對政府來說，一方面要擴張政府的體育公共服務(wù)覆蓋面并努力提高服務(wù)質(zhì)量，以解決體育公共服務(wù)供給不足問題。另一方面，也要防止政府承載的公共責任超過政府能力，因為超過政府能力的體育公共服務(wù)供給是不可能維持長久的。同時，政府擁有過多的體育資源配置權(quán)，又會有損失服務(wù)效率可能。

值得一提的是，在重塑政府職能的過程中，體育領(lǐng)域的事業(yè)單位改革必須要提上日程。要通過分類改革，對目前已承擔政府行政職能的事業(yè)單位應明確轉(zhuǎn)為政府部門，對與政府行政管理職能重疊的機構(gòu)進行調(diào)整，對具有社會公益性的體育事業(yè)單位應轉(zhuǎn)為由政府機構(gòu)管理的事業(yè)單位，將大量事務(wù)性工作交給事業(yè)單位和社會團體，把政府的工作重點真正轉(zhuǎn)移到宏觀調(diào)控上來。通過事業(yè)單位改革，進一步廓清體育事業(yè)單位的結(jié)構(gòu)，形成由政府宏觀控制的、社會自我協(xié)調(diào)的體育事業(yè)結(jié)構(gòu)，徹底解決政事不分、管辦不辦的矛盾。

3.3 重構(gòu)服務(wù)機制——構(gòu)建政府體育公共服務(wù)體系的核心

在確定政府體育公共服務(wù)的范圍和重點之后，需要決定如何提供這些服務(wù)。強調(diào)政府體育公共服務(wù)職能，并不意味著一定要由政府來直接提供更多的公共服務(wù)，而應當將體育公共服務(wù)的提供建立在市場機制、社會參與和政府自身變革的基礎(chǔ)之上。這一點，上世紀80年代西方興起的新公共管理運動給我們提供了有益的啟示。新公共管理運動強調(diào)公共服務(wù)服務(wù)民營化改革，主張將過去由政府直接供給的公共服務(wù)通過各種方式由政府以外的力量完成或二者合作承擔，將政府在公共服務(wù)中的生產(chǎn)者角色與提供者角色公開，讓部分生產(chǎn)者職能由市場和社會承擔，政府著重掌舵而是掌舵和劃槳二者并重，做到正本清源，一方面可以減輕政府負擔，另一方面可以提高公共物品供給的效率，提高公眾對公共服務(wù)的滿意度，進而提高政府形象。

在體育公共服務(wù)實踐中，政府應該考慮到，是市場生產(chǎn)由政府進行監(jiān)管，還是由政府直接生產(chǎn)。如果政府決定生產(chǎn)，只為服務(wù)付費還是自己直接生產(chǎn)?如果決定付費，就應該進一步?jīng)Q定如何付費，是外包給企業(yè)或非營性體育機構(gòu)，還是以某種形式直接向個人消費者提供付費手段?我國體育事業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)給出答案，明確指出，“要強化政府公共服務(wù)職能，采取直接提供、委托提供或購買服務(wù)等多種方式向公眾提高優(yōu)質(zhì)的體育公共服務(wù)?！保?］這一新的提法表明，體育公共服務(wù)的提供已經(jīng)形成新的共識，即政府要以社會公平和公正為導向，通過完善財政體制、改革財政手估，對涉及公眾基本體育權(quán)利的體育公共服務(wù)項目提供保障。因此，在建立以公眾為導向的服務(wù)提供機制的同時，要發(fā)展各級政府與地方政府間體育公共服務(wù)的協(xié)作機制，營造政府與社會的協(xié)作機制，完善政府體育公共服務(wù)提供的責任機制，推行績效管理評估機制等等，這些，都是構(gòu)建政府體育公共服務(wù)體系肯定要面臨與必須要解決的問題。

4 結(jié)語

從當前的國情看，只要構(gòu)建“服務(wù)型政府”的改革方向不變，則為人民提供優(yōu)質(zhì)的體育公共服務(wù)就不能被弱化;只要建設(shè)“體育強國”的戰(zhàn)略目標不變，則政府體育公共服務(wù)體系就要不斷地改革與完善;而合理地提供體育公共服務(wù)，公眾體育需求與公共利益就應該放在第一位，群眾體育發(fā)展就應該復位，競技體育的發(fā)展方式就應該重新調(diào)整。將體育資源配置在局部領(lǐng)域與有限區(qū)域，無論是出于何種考量，都違背了體育公共服務(wù)的基本精神，更重要的是，這將縱容更多的體育資源配置失衡，使得原本就難以遏制的非均等化形勢更加惡化。而調(diào)整體育體制與機制，革新體育制度與政策，重構(gòu)政府職能與職責，無疑是解決以上問題的關(guān)鍵。

［1］劉亮. 我國體育公共服務(wù)的概念溯源與再認識［J］. 體育學刊. 2011，18( 3) : 34.

［2］國家體育總局. 體育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃［N］. 中國體育報，2011 - 04 - 01( 2) .

［3］第十一屆全國人民代表大會第四次會議. 中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要［M］.北京: 人民出版社. 2001，3.

［4］樊炳有. 體育公共服務(wù)的理論框架及系統(tǒng)結(jié)構(gòu)［J］. 體育學刊. 2009，16( 6) : 15.