文/張素君

本文對我國質(zhì)監(jiān)法律體系的設(shè)計(jì)，從闡述我國質(zhì)監(jiān)法律體系的現(xiàn)狀入手，查找體系存在的缺陷，在設(shè)計(jì)新的質(zhì)監(jiān)法律體系中盡力去彌補(bǔ)這一缺陷。通過分析體系的價(jià)值定位，使法律的保障功能得到最大程度上的彰顯和拓展。這一體系不僅能夠適應(yīng)現(xiàn)階段質(zhì)量安全保障的需要，還因其自身所具有的預(yù)測性和前瞻性而為未來某段時(shí)期內(nèi)的質(zhì)量安全保障行為提供法律創(chuàng)設(shè)引導(dǎo)和價(jià)值性參考。

現(xiàn)狀及缺陷分析

隨著質(zhì)監(jiān)事業(yè)的發(fā)展，質(zhì)監(jiān)法律法規(guī)逐步健全，目前以質(zhì)監(jiān)法律、行政法規(guī)為主干，以部門規(guī)章為基礎(chǔ)，以地方法規(guī)規(guī)章為補(bǔ)充的質(zhì)監(jiān)法律體系已經(jīng)初步建立。現(xiàn)今的質(zhì)監(jiān)法律體系有效地指導(dǎo)了我國質(zhì)監(jiān)工作的開展，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定提供了質(zhì)量保障。但是，質(zhì)監(jiān)工作面臨的形勢不容樂觀，我國還未形成一個(gè)完備而良善的質(zhì)監(jiān)法律體系，現(xiàn)行的質(zhì)監(jiān)法律體系存在缺陷，主要表現(xiàn)在：

1.綜合性的質(zhì)監(jiān)基本法的缺失。質(zhì)監(jiān)工作是一項(xiàng)重要的、綜合性的基礎(chǔ)工作，其覆蓋范圍廣泛，涉及到國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域、人民生活的各個(gè)方面。質(zhì)監(jiān)工作主要包括質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)化、計(jì)量、認(rèn)證認(rèn)可、特種設(shè)備等方面的行政許可、行政確認(rèn)、行政監(jiān)督檢查、行政處罰和行政強(qiáng)制工作。質(zhì)監(jiān)工作的開展須有法律對質(zhì)監(jiān)工作的清晰定位，而我國沒有一部統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)質(zhì)監(jiān)工作的法律。2011年7月1日起施行的《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》和《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰案件審理規(guī)定》僅規(guī)定了行政處罰的程序和案件審理要求，且均屬于部門規(guī)章，立法層次較低，無法對質(zhì)監(jiān)工作進(jìn)行宏觀性、總體性的歸納。社會(huì)質(zhì)量安全保障所應(yīng)該具備的法律原則和法律制度難以在現(xiàn)今的質(zhì)監(jiān)法律法規(guī)中得到系統(tǒng)的規(guī)定，所有這些直接導(dǎo)致法律對各項(xiàng)質(zhì)監(jiān)工作規(guī)制的無力。

2.質(zhì)監(jiān)工作配套法律法規(guī)存在空白。我國現(xiàn)行質(zhì)監(jiān)工作配套法律法規(guī)還有較多空白，這些空白的存在將導(dǎo)致法律因?yàn)閷﹃P(guān)乎社會(huì)質(zhì)量安全的某一要素或某一環(huán)節(jié)保護(hù)的疏漏而使整個(gè)社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)秩序和質(zhì)監(jiān)事業(yè)受到威脅。以缺陷產(chǎn)品管理方面存在的立法空白為例，目前已出臺(tái)了《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理規(guī)定》、《兒童玩具召回管理規(guī)定》和《食品召回管理規(guī)定》，但相配套的召回細(xì)則尚未完全建立，企業(yè)提交召回計(jì)劃書的期限、程序以及相關(guān)部門的法律責(zé)任等一系列問題均需要法律的明確規(guī)定。召回法規(guī)有必要從部門規(guī)章提高到法律法規(guī)的位階，召回規(guī)定的可操作性有待進(jìn)一步提高，而其他絕大多數(shù)產(chǎn)品如電器產(chǎn)品召回，就沒有可操作層面的法律依據(jù)。

3.部分質(zhì)監(jiān)法律法規(guī)及規(guī)章有缺陷。我國現(xiàn)行質(zhì)監(jiān)法律體系中，有一部分法律的可操作性不強(qiáng)或者存在某種缺陷，不能起到應(yīng)有的作用，不利于法治質(zhì)監(jiān)的建設(shè)。主要表現(xiàn)為以下方面：（1）部分法律已然嚴(yán)重滯后。如《標(biāo)準(zhǔn)化法》、《計(jì)量法》頒布已有20余年，卻從未修訂，已經(jīng)滯后于標(biāo)準(zhǔn)化與計(jì)量的實(shí)踐工作，不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求。（2）部分規(guī)章位階較低。質(zhì)監(jiān)工作的開展主要依據(jù)地方性法規(guī)和部門規(guī)章，而“辦法”的法律位階比較低，難以作出有效的規(guī)定，要進(jìn)一步發(fā)揮它的作用需要提升其法律位階。（3）部分法律法規(guī)罰則較輕。如我國現(xiàn)行法律法規(guī)對制假售假行為處罰較輕，犯罪分子違法經(jīng)營成本低，往往置法律規(guī)定于不顧，進(jìn)而對社會(huì)造成嚴(yán)重危害。

4.質(zhì)監(jiān)部門執(zhí)法管理體制不健全。法律有效執(zhí)行的一個(gè)重要因素在于不同部門、級別和層次立法對同一管理對象的規(guī)定應(yīng)當(dāng)相互協(xié)調(diào)和一致。特別是關(guān)于管理機(jī)構(gòu)的規(guī)定，如果授權(quán)不一，相互矛盾，就會(huì)影響法律的權(quán)威，也影響法律的執(zhí)行和遵守。

（1）存在與相關(guān)部門職能或交叉或缺位的問題。由于法律沒有對質(zhì)監(jiān)部門的職能和權(quán)限作出明確的界定，質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)內(nèi)部、質(zhì)監(jiān)部門與工商、藥監(jiān)、農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門之間也沒有形成一套完善的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，不可避免的在執(zhí)法工作中出現(xiàn)與有關(guān)部門職能交叉的現(xiàn)象，嚴(yán)重削弱了監(jiān)管執(zhí)法力度。（2）存在立法、執(zhí)法、處罰三位一體的現(xiàn)象。受立法環(huán)境、立法技術(shù)等多種因素的制約，質(zhì)監(jiān)部門在某些情況下既是法規(guī)的起草者，又是執(zhí)法和處罰者，不可避免的會(huì)滲入執(zhí)法部門的利益，影響案件辦理的公正性。

體系的價(jià)值定位

所謂法律體系，是指一個(gè)國家的全部法律規(guī)范，按照一定的原則和要求，根據(jù)不同法律規(guī)范的調(diào)整對象和調(diào)整方法的不同，劃分為若干法律門類，并由這些法律門類及其所包括的不同法律規(guī)范形成相互有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體。法律體系內(nèi)部應(yīng)基本做到邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、結(jié)構(gòu)合理、和諧統(tǒng)一。

1.法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)的需求和方向。建設(shè)法治質(zhì)監(jiān)是質(zhì)監(jiān)部門的立身之本，是解決我們自身問題的根本之策。建設(shè)法治質(zhì)監(jiān)，就是要求質(zhì)監(jiān)工作的全部領(lǐng)域、全部事項(xiàng)、全部環(huán)節(jié)，都納入到法治的軌道上來，時(shí)時(shí)依法、事事依法、處處依法。法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)首先要落實(shí)到良好法律體系的設(shè)計(jì)中去，健全的法律體系是質(zhì)監(jiān)事業(yè)不斷發(fā)展的內(nèi)在法律需求。要通過建立健全質(zhì)監(jiān)法律體系，增強(qiáng)這一體系的科學(xué)性、統(tǒng)一性和權(quán)威性，來指導(dǎo)現(xiàn)在及以后的質(zhì)監(jiān)工作，真正做到運(yùn)用法律手段解決質(zhì)監(jiān)事業(yè)發(fā)展中遇到的突出矛盾和問題，推動(dòng)質(zhì)監(jiān)工作不斷邁上新臺(tái)階。

2.政府監(jiān)管能動(dòng)性的彰顯和發(fā)揮?，F(xiàn)今社會(huì)，各國都致力于尋求如何以最佳方式發(fā)揮政府在產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管中的作用。毫無疑問，市場機(jī)制和法治模式是最有效的途徑。但是市場也會(huì)失靈，現(xiàn)今我們呼吁質(zhì)量安全正是因?yàn)樯鐣?huì)的產(chǎn)品質(zhì)量面臨不安全的危險(xiǎn)，對于造成這種不安全現(xiàn)狀的原因之一，必須在法律上對形成沖突的利益關(guān)系加以調(diào)整，即嘗試運(yùn)用法治模式對每一個(gè)個(gè)體的利益與整個(gè)社會(huì)的利益之間的沖突進(jìn)行化解調(diào)和。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的有效途徑是制定和完善相關(guān)法律，因?yàn)樵谌祟愖陨硭刭|(zhì)和觀念還沒有達(dá)到完全到達(dá)自覺維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序的今天，只能通過法律展現(xiàn)其強(qiáng)制力與監(jiān)督力來發(fā)揮法律的他律功能，以彌補(bǔ)道德規(guī)范之“軟約束力”的不足，即人需要為自身的意志和行為制定法則。所以，以覆蓋全面、上下配套、制度嚴(yán)密的質(zhì)監(jiān)法律體系對每一個(gè)個(gè)體的活動(dòng)進(jìn)行限制和約束，對人們權(quán)利義務(wù)的分配將更加合理，以均衡人與人之間的利益，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序的和諧有序。

3.法律功能進(jìn)化的體現(xiàn)與指引。對于質(zhì)監(jiān)法律而言，它作為社會(huì)控制的一種重要力量，其法律功能也是隨著社會(huì)變遷而演變的，法律的功能需要得到足以應(yīng)對質(zhì)量安全狀況的進(jìn)化。因此，在當(dāng)前的質(zhì)量安全面臨挑戰(zhàn)的現(xiàn)狀下，法律作為一種利益調(diào)整的工具，必須使法律規(guī)則的運(yùn)行功能與社會(huì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展相互配合，化解、調(diào)和沖突而不是制造沖突或使沖突惡化。法律的功能是隨著社會(huì)的發(fā)展而不斷變遷和進(jìn)化的，現(xiàn)在我們嘗試構(gòu)建質(zhì)監(jiān)法律體系，并非脫離實(shí)際的理論空想，而是基于社會(huì)質(zhì)量安全今日的現(xiàn)狀，對法律的功能提出的更高層次的需求，引導(dǎo)法律實(shí)現(xiàn)更高層次功能的進(jìn)化，這一需求和進(jìn)化可以表述為法律對社會(huì)質(zhì)量安全的維護(hù)和增進(jìn)。

體系的初步構(gòu)想

對質(zhì)監(jiān)法律體系的構(gòu)建，就是要從整個(gè)法律體系的角度來進(jìn)行質(zhì)監(jiān)工作的原則設(shè)計(jì)與制度安排，充分考慮質(zhì)監(jiān)領(lǐng)域各部門法之間的聯(lián)系和協(xié)調(diào)，在確保法律體系完整性和系統(tǒng)性的同時(shí)，使各部門法律之間保持有機(jī)而互補(bǔ)的聯(lián)系，使其在保障社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)秩序和民眾生活的實(shí)踐中切實(shí)可行，從而在法律層面上形成一個(gè)給予整個(gè)社會(huì)以公信力和權(quán)威性的質(zhì)監(jiān)法律體系。

（一）制定專門的質(zhì)監(jiān)基本法

質(zhì)監(jiān)工作的各個(gè)方面是協(xié)調(diào)一致的有機(jī)整體，要加快法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)的步伐，真正發(fā)揮質(zhì)監(jiān)部門在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用，必須從法律體系的根基上作出改變，即應(yīng)創(chuàng)設(shè)質(zhì)監(jiān)工作的基本法，進(jìn)而構(gòu)建以此基本法為主體、其他具體法律相配合的多種層次的立體框架的質(zhì)監(jiān)法律體系。

1.質(zhì)監(jiān)基本法應(yīng)規(guī)定質(zhì)監(jiān)的基本問題，包括質(zhì)監(jiān)的法律定義、職能部門和職責(zé)權(quán)限、基本任務(wù)、目標(biāo)和總體規(guī)劃、基本法律原則和主要法律制度等。應(yīng)對現(xiàn)有的有關(guān)質(zhì)監(jiān)工作的法律法規(guī)、條例、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等進(jìn)行清理、補(bǔ)充和完善，將散存于各法律法規(guī)中有關(guān)質(zhì)監(jiān)基礎(chǔ)性工作的內(nèi)容整合，盡可能減少和避免立法和執(zhí)法上的相互沖突，保持法律的同一性。

2. 設(shè)專章規(guī)定基本法的構(gòu)成要素，包括質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)化、計(jì)量、認(rèn)證認(rèn)可、特種設(shè)備等方面的基礎(chǔ)性問題，各章節(jié)之間必須保持有機(jī)統(tǒng)一的聯(lián)系，共同支撐起質(zhì)監(jiān)基本法的框架。

（二）修訂、健全與之相配套的法律法規(guī)及規(guī)章

質(zhì)監(jiān)事業(yè)的發(fā)展需要通過對質(zhì)監(jiān)領(lǐng)域各項(xiàng)業(yè)務(wù)的開展來實(shí)現(xiàn)，各業(yè)務(wù)之間密切聯(lián)系又存在差異，于是配套法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章的出臺(tái)顯得尤為重要，而現(xiàn)有的不符合質(zhì)監(jiān)工作實(shí)踐的法律法規(guī)，也要及時(shí)清理修訂完善。

1. 修訂質(zhì)監(jiān)工作有關(guān)法律法規(guī)?！队?jì)量法》、《標(biāo)準(zhǔn)化法》等都是上世紀(jì)80年代制定發(fā)布的，還有部分法規(guī)也不適應(yīng)新形勢的新需要，要作為法律法規(guī)中的重點(diǎn)，全力推動(dòng)修訂工作。推動(dòng)《特種設(shè)備安全法》、《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理?xiàng)l例》、《產(chǎn)品責(zé)任法》等法律、行政法規(guī)立法工作。推動(dòng)地方性法規(guī)、規(guī)章制定修訂工作，適當(dāng)完善和細(xì)化有關(guān)規(guī)定。做好現(xiàn)行法律法規(guī)清理工作。

2. 推進(jìn)我國技術(shù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)的制訂和修訂工作。（1）從整個(gè)質(zhì)監(jiān)工作的全局對我國現(xiàn)有的非強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行重新制定或修訂，消除現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)互相矛盾和抵觸或者有些方面無標(biāo)可依的現(xiàn)象，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)與法律法規(guī)、重大產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)配套。（2）大力推行等同等效采用國際標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)法規(guī)，加快在標(biāo)準(zhǔn)體系上與國際接軌。促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的國際化與自主知識產(chǎn)權(quán)化，建立以自主知識產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的與國際接軌的標(biāo)準(zhǔn)體系，提升國家標(biāo)準(zhǔn)的有效性、適用性和競爭力。

3.全力做好法規(guī)協(xié)調(diào)工作。密切關(guān)注同級人大立法機(jī)關(guān)、政府法制辦開展的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章立法工作，加強(qiáng)對涉及質(zhì)監(jiān)工作規(guī)定的研究。與有關(guān)部門建立良好的工作聯(lián)絡(luò)機(jī)制，加大協(xié)調(diào)溝通力度，維護(hù)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)一致。

（三）完善質(zhì)監(jiān)法律制度

任何一種能被稱之為法律制度的制度，都必定關(guān)注或反映著相應(yīng)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相對性的，符合特定階段需求的基本法律價(jià)值。質(zhì)監(jiān)法律制度所關(guān)注的價(jià)值即是社會(huì)質(zhì)量安全的維護(hù)，對這一價(jià)值的追求反過來又使法律制度在實(shí)施過程中不斷得到完善和發(fā)展。

1.健全缺陷產(chǎn)品召回制度。應(yīng)加快缺陷產(chǎn)品召回制度的立法步伐，設(shè)立獨(dú)立、公正、權(quán)威的監(jiān)測機(jī)構(gòu)，制定產(chǎn)品質(zhì)量檢測認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，在召回程序、時(shí)限以及對缺陷產(chǎn)品的分級管理等方面制定具體實(shí)施細(xì)則。加大處罰力度，保障缺陷產(chǎn)品召回制度的實(shí)施。應(yīng)通過司法解釋或立法，擴(kuò)大產(chǎn)品生產(chǎn)者的范圍，嘗試建立缺陷產(chǎn)品的公共基金。

2. 完善產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任制度。產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任是民事責(zé)任的一種重要責(zé)任形式，是指產(chǎn)品生產(chǎn)者、銷售者違反產(chǎn)品質(zhì)量法規(guī)定的產(chǎn)品質(zhì)量義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的法律后果。應(yīng)根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況適當(dāng)擴(kuò)大“產(chǎn)品”的范圍。在統(tǒng)一產(chǎn)品責(zé)任的立法中，進(jìn)一步健全懲罰性賠償機(jī)制。

3.完善舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度。舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)是國家有關(guān)機(jī)關(guān)對公民的舉報(bào)行為給予一定物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)的行為,是強(qiáng)化公民舉報(bào)的內(nèi)在動(dòng)力。要發(fā)揮12365舉報(bào)投訴機(jī)制的作用，完善舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，明確舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的對象、標(biāo)準(zhǔn)和程序，提高舉報(bào)質(zhì)量和舉報(bào)人的積極性。

4.完善落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任制度。建議嘗試將落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任制度推廣至不限于食品企業(yè)的其他企業(yè)，通過完善企業(yè)承諾制度、質(zhì)量誠信機(jī)制和黑名單制度、企業(yè)履責(zé)報(bào)告制度和企業(yè)培訓(xùn)教育制度，增強(qiáng)企業(yè)的主體責(zé)任意識，以國家強(qiáng)制力保障企業(yè)主體責(zé)任的落實(shí)。

5.完善認(rèn)證認(rèn)可制度。建議完善我國的《認(rèn)證認(rèn)可條例》，嚴(yán)格規(guī)范認(rèn)證機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件，特別是認(rèn)證機(jī)構(gòu)的技術(shù)能力，可以考慮以國外和國際著名認(rèn)證機(jī)構(gòu)的技術(shù)能力標(biāo)準(zhǔn)作為參考制定我國認(rèn)證機(jī)構(gòu)的基本能力要求。

（四）理順質(zhì)監(jiān)管理體制

質(zhì)監(jiān)部門執(zhí)法管理體制的缺陷使法律在調(diào)整質(zhì)監(jiān)工作時(shí)缺乏有效的執(zhí)行機(jī)制，無法執(zhí)行的政策和法律是毫無任何價(jià)值可言的，要使質(zhì)監(jiān)法律法規(guī)真正實(shí)現(xiàn)其當(dāng)初創(chuàng)設(shè)的目的，必須有強(qiáng)有力的執(zhí)行機(jī)制予以相互配合。

1. 整合執(zhí)法力量，明晰監(jiān)管職責(zé)。質(zhì)監(jiān)綜合執(zhí)法方面。由質(zhì)監(jiān)部門承擔(dān)，其他相關(guān)執(zhí)法部門只履行管理職能。這一職能定位要法制化，要提供一個(gè)法律的保障。將行政處罰權(quán)交由質(zhì)監(jiān)部門行使，是考慮到質(zhì)監(jiān)部門是產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理的綜合部門，具有長期的質(zhì)量監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，并且下設(shè)有產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，可以為質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法提供技術(shù)支撐。

2.理順工作機(jī)制，確立管轄原則。應(yīng)科學(xué)劃分各級執(zhí)法稽查機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)，確立區(qū)域管轄為主、級別管轄為輔的管轄原則，減少執(zhí)法層次，下移執(zhí)法重心。建議市局稽查隊(duì)與縣區(qū)局稽查隊(duì)實(shí)行級別管轄，市局稽查隊(duì)負(fù)責(zé)查辦較大案件（可以違法貨值金額作為標(biāo)準(zhǔn)），縣區(qū)局稽查隊(duì)負(fù)責(zé)查辦一般案件。對不屬于本級管轄的案件，應(yīng)及時(shí)移交。各局將轄區(qū)分為若干責(zé)任區(qū)，稽查隊(duì)分為若干執(zhí)法組，每組負(fù)責(zé)一個(gè)責(zé)任區(qū)，實(shí)行區(qū)域管轄。各級局的內(nèi)設(shè)科室不再開展監(jiān)督檢查和行政處罰工作。

3.提升隊(duì)伍素質(zhì)，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督。加大法律知識和專業(yè)知識培訓(xùn)力度。定期更新完善質(zhì)監(jiān)隊(duì)伍知識儲(chǔ)備，對新頒布的質(zhì)監(jiān)領(lǐng)域及其他相關(guān)法律法規(guī)要及時(shí)組織培訓(xùn)學(xué)習(xí)，注重考核質(zhì)監(jiān)隊(duì)伍將知識學(xué)以致用的能力。定期開展專業(yè)知識培訓(xùn)學(xué)習(xí)，使質(zhì)監(jiān)隊(duì)伍的每位成員都能全面深刻地理解和領(lǐng)會(huì)質(zhì)監(jiān)工作的內(nèi)在要求。建立公正透明的公開招考、競爭上崗機(jī)制，確保優(yōu)秀的質(zhì)監(jiān)人才能在最合適的崗位上人盡其用，激發(fā)整個(gè)質(zhì)監(jiān)隊(duì)伍干事創(chuàng)業(yè)的斗志和信心。