文/魯迎春

英國執(zhí)行局模式評析

文/魯迎春

中共十八大報告提出：“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力”；“穩(wěn)步推進大部門體制改革，健全部門職責體系”。這表明大部門體制改革和行政權(quán)力的分離與協(xié)調(diào)機制建設(shè)，同時被置于我國行政改革議程的核心。實際上，這二者是相輔相成的，加強行政權(quán)力的分離與協(xié)調(diào)機制建設(shè)是深化大部門體制改革的必由之路。曾因大部制改革的先行優(yōu)勢和系統(tǒng)影響而廣受關(guān)注的英國，同時也是行政權(quán)力的分離與協(xié)調(diào)機制建設(shè)的先驅(qū)（參見《上海人大月刊》2013年第四期《英美大部制改革的基本經(jīng)驗及其借鑒》）。

英國執(zhí)行局的起源與發(fā)展

執(zhí)行局是一個附屬于內(nèi)閣部的半分離（Semi-detached）、半自治（Semi-autonomous）的組織形式。執(zhí)行局擁有獨立的預算，享有免受部門日常管理規(guī)制和部分中央政府規(guī)制的自由，在日常運營中享有充分的自主權(quán)。執(zhí)行局實施行政首長負責制和公開、競爭的人事招聘制度。執(zhí)行局必須完成其所屬內(nèi)閣部設(shè)定的目標，如果運營績效低下，部長對執(zhí)行局有撤銷或重組的權(quán)力。從法律關(guān)系上來講，執(zhí)行局不具備獨立于內(nèi)閣部的法律地位，而是受其監(jiān)督與管理，并接受其政治領(lǐng)導。

英國執(zhí)行局的概念來自于1988年由效率促進小組（efficiency unit）完成的政府工作報告——《改善政府管理：下一步行動》，該報告旨在探尋改善過多受到中央政府設(shè)定的規(guī)則和風險厭斥型文化束縛的傳統(tǒng)公共服務模式的途徑。該報告指出“部門內(nèi)應該建立獨立的執(zhí)行局，讓其在部門既定的政策框架和資源配置下承擔相應的執(zhí)行功能”。1988年至1998年的十年間，英國執(zhí)行局以相當迅速的速度增長至139個。1998-1999年，執(zhí)行局在數(shù)量上達到頂峰，此時在執(zhí)行局工作的公務員占到了中央政府公務員總數(shù)的四分之三。盡管，到2011年，執(zhí)行局數(shù)量下降為為80多個，但執(zhí)行局依然是英國中央政府的主體組織形態(tài)，在執(zhí)行局工作的公務員占到中央政府公務員群體的50%。

英國執(zhí)行局的運營機制

執(zhí)行局的設(shè)立是基于決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分離：部長掌握決策權(quán)，執(zhí)行局首長掌握執(zhí)行權(quán)。具體而言是，部長負責設(shè)定政策框架、確定資源分配方案，執(zhí)行局首長負責執(zhí)行局的日?；顒樱⒁赃_成部長設(shè)定的績效要求為目標，其目的在于促進部長和執(zhí)行局首長在各自負責的領(lǐng)域內(nèi)有更好的聚焦和更出色的績效。

設(shè)立執(zhí)行局的部都會制定《執(zhí)行局條例》作為執(zhí)行局的工作指南。《執(zhí)行局條例》明確了執(zhí)行局是一個半分離、半自治的執(zhí)行主體，享有免受部門日常管理規(guī)制和部分中央政府規(guī)制的自由，在日常運營中享有充分的自主權(quán)?！秷?zhí)行局條例》還賦予了執(zhí)行局一定的財政自主權(quán)和人事自主權(quán)。執(zhí)行局在遵守國家財政部設(shè)定的財政支出原則的前提下，可以自由支配其財政資源。人事自主權(quán)則主要包括獨立的績效薪酬設(shè)計和獨立的人員聘用機制，以此增強執(zhí)行局對更多富有經(jīng)驗和技能的人員的吸引力。

決策和執(zhí)行的分離并非是絕對的，它們都統(tǒng)一于其所屬部的整體使命，并服從于國家發(fā)展的整體目標。首先，執(zhí)行局首長就執(zhí)行局的運營績效對部長負責，同時，執(zhí)行局首長和部長共同對議會負責。部長既要將給執(zhí)行局設(shè)定的績效目標報備給議會，也要就執(zhí)行局的績效表現(xiàn)向議會報告。為了促進決策和執(zhí)行之間的有效協(xié)調(diào)，《執(zhí)行局條例》要求設(shè)有執(zhí)行局的部設(shè)立部長咨詢委員會，為部長提供以下方面的協(xié)助：從部門整體目標出發(fā)，協(xié)調(diào)、設(shè)定不同執(zhí)行局的工作目標；制定本部門執(zhí)行局管理的基本原則；對執(zhí)行局的工作進行實時監(jiān)督與評估，及時總結(jié)并分享成功經(jīng)驗、評估和控制潛在風險。另外，每個執(zhí)行局都配一名部門督導。部門督導同時受部長和執(zhí)行局首長的信任，由他定時主持部長和執(zhí)行局首長之間的溝通。這是部長和執(zhí)行局首長之間的一種常設(shè)溝通機制，以保證執(zhí)行局工作與部門的整體目標保持一致。部門督導主要協(xié)助部長確定執(zhí)行局的自主權(quán)范圍和內(nèi)容，為部長收集執(zhí)行局的績效信息并給出評估意見，參與《執(zhí)行局條例》的編訂。《執(zhí)行局條例》每五年更新一次，其更新過程實質(zhì)上是一個部門對其所設(shè)執(zhí)行局的工作評審過程，主要考察執(zhí)行局是否達成既定的工作要求，并評估執(zhí)行局是否有繼續(xù)存在或做出職能調(diào)整的必要，在此基礎(chǔ)上制定出新的條例。

英國執(zhí)行局模式的成效

執(zhí)行局成為中央政府公共服務提供的主導模式，是新公共管理改革（New Public Management Reform）的主要成果。以決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離為基本原則，它標志著對傳統(tǒng)政府管理和服務提供模式的一系列根本性改變：首先，在組織形態(tài)上，龐大的部門在職能分工與資源匹配的基礎(chǔ)上被分解、整合為若干共同協(xié)作的分支組織，這些分支組織的日常活動不再受到部長的干預，也不受中央政府設(shè)定的統(tǒng)一規(guī)則的約束。其次，改變了原來以細致的財政約束和嚴格的人事限制為特征的責任控制系統(tǒng)，而代之以基于宏觀財政規(guī)劃和以產(chǎn)出為導向的合約框架。再次，以開放、競爭的人事制度取代了以前單一、封閉的人事系統(tǒng)，增加了公共服務提供主體的活力。

執(zhí)行局模式的成效不僅得到了官方的認可，也受到了學界的肯定。2002年，內(nèi)閣辦公室發(fā)布了題為《更好的公共服務：21世紀的執(zhí)行局》的政府工作評論，認為“執(zhí)行局模式是成功的。自1988年以來，執(zhí)行局模式已經(jīng)從整體上大大改善了公共服務的效率和回應性?！睂W術(shù)界也對執(zhí)行局模式的成效做出了多方面的肯定，認為執(zhí)行局模式降低了行政成本，提高了公共服務提供的效率和效能，提高了公共服務的滿意度；并且認為執(zhí)行局模式的靈活性對于滿足公眾對公共服務需求的多樣性是非常有效的。

英國執(zhí)行局模式對中國的啟示

以決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分離為結(jié)構(gòu)特征的英國執(zhí)行局改革，其實質(zhì)是一場管理革命而非機構(gòu)革命，即通過決策與執(zhí)行的分離，明確政策執(zhí)行與政策制定的不同性質(zhì)，并強化對政策執(zhí)行的管理?；跊Q策權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離的組織結(jié)構(gòu)調(diào)整不過是為了給現(xiàn)代管理理念、原則和機制的實施奠定組織基礎(chǔ)，其最終的目的是通過基于分離基礎(chǔ)上的有效協(xié)調(diào)，實現(xiàn)政府管理和公共服務提供的優(yōu)化。英國執(zhí)行局改革對現(xiàn)代化管理理念的踐行是其取得成功的關(guān)鍵，也是其給中國行政改革的啟示：

1、以多樣化的組織形態(tài)滿足多樣化的職能需求

政府承擔著多樣化的職能，其提供服務的方式也必然多種多樣，相應地，政府組織模式和機構(gòu)類型也應多樣化。英國執(zhí)行局改革很好的體現(xiàn)了這一原則：首先，執(zhí)行局的設(shè)立就是基于決策職能和執(zhí)行職能之間的差異性；其次不同的執(zhí)行局在組織規(guī)模、結(jié)構(gòu)特征等方面也呈現(xiàn)出與其所屬部的整體目標相一致的多樣性。

2、明確的管理目標和責任機制

明確管理目標并在此基礎(chǔ)上強化責任機制，是當代政府管理改革的一個重要趨勢。英國執(zhí)行局改革很好的踐行了這一點：作為執(zhí)行局的工作指南，《執(zhí)行局條例》明確要求“每個執(zhí)行局都被賦予明確而單一的主要使命”。在明確的管理目標基礎(chǔ)上，執(zhí)行局首長對執(zhí)行局的運營績效承擔個人責任，執(zhí)行局首長既要向其所屬的部長負責，也要與部長共同對議會負責。部長對執(zhí)行局的績效表現(xiàn)進行實施監(jiān)督與評估并向議會作出報告。

3、以顧客為中心和以結(jié)果為導向

傳統(tǒng)官僚制行政文化中，“程序埋沒了目標，過程壓倒了結(jié)果，投入代替了產(chǎn)出，規(guī)則取代了使命”?！秷?zhí)行局條例》用基于宏觀財政規(guī)劃和產(chǎn)出導向的合約框架替代了原來以細致的財政約束和嚴格的人事限制為特征的責任控制系統(tǒng)，并要求執(zhí)行局堅持進行顧客滿意度監(jiān)測，這有效降低了行政成本，提高了公共服務提供的效率和效能，提高了公共服務的滿意度。 （作者系復旦大學國際關(guān)系與公共事務學院公共行政系博士研究生）