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07年全國人大常委會(huì)對(duì)1991年《民事訴訟法》做出了修改，但未對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟作出規(guī)定。第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議于2012年8月31日通過的《關(guān)于修改<民事訴訟法>的決定》（以下簡(jiǎn)稱《民訴法修改決定》）第55條對(duì)民事公益訴訟作出了規(guī)定，即“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。與現(xiàn)行的民事訴訟法比較，民事公益訴訟在《民訴法修改決定》中雖然僅此一個(gè)條款，但其卻是開啟我國民事公益訴訟制度的破冰之旅，在訴訟理論上和在司法實(shí)踐中都具有非凡的意義。[1]但值得注意的是，該條規(guī)定沒有明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是提起公益訴訟的特定主體，也沒有明確相關(guān)程序。本文從民事訴訟理念的角度對(duì)民事公益訴訟發(fā)展方向作一分析，并對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的法理基礎(chǔ)和立法技術(shù)提出建議以期對(duì)司法實(shí)踐中具體適用該條款以及為完善該條款在作出相關(guān)司法解釋時(shí)有所啟發(fā)。

一、民事訴訟理念對(duì)修改民事訴訟法的重要性

理念，是希臘文idea和eidos翻譯而來的外來語，其本義指“看見東西”，即形狀，轉(zhuǎn)義為靈魂所見的東西。在中文中，過去曾用“觀念”、“思想”等詞來對(duì)idea 一詞進(jìn)行解釋，[2]現(xiàn)在則直接用理念一詞來對(duì)其進(jìn)行概括并隨后定義為：對(duì)事情的看法、觀念、信念以及認(rèn)定和追求的某種目標(biāo)、原則、方法等。[3]因此，理念其實(shí)就是人們經(jīng)過長期的理性思考及實(shí)踐所形成的思想觀念、精神向往、理想追求和哲學(xué)信仰的抽象概括。黑格爾將法與理念結(jié)合起來，提出了法的理念，并認(rèn)為法的理念是自由。[4]我國臺(tái)灣地區(qū)著名法學(xué)家史尚寬先生認(rèn)為，“法律制定及運(yùn)用之最高原理，謂之法律理念?！盵5]作為法律理念的民事訴訟理念，也稱民事訴訟法理念，是指對(duì)民事訴訟現(xiàn)象、訴訟觀念以及訴訟價(jià)值取向的理性的、根本的以及全面的認(rèn)知和把握。一切從實(shí)際出發(fā)和實(shí)事求是，不僅是作為我們黨的思想路線，也是指導(dǎo)我國民事訴訟制度立法的指導(dǎo)思想和實(shí)現(xiàn)司法正義必須堅(jiān)持的一項(xiàng)重要的訴訟理念。因此，我國民事訴訟法的修改應(yīng)該在理論聯(lián)系實(shí)際的基礎(chǔ)上，既要立足國情，又要適度超前。

回顧新中國60年的民事訴訟理念的發(fā)展和變化。自20世紀(jì)80年代以來，我國學(xué)者的研究大多數(shù)停留在民事訴訟制度之設(shè)計(jì)上而不知不覺地忽略了訴訟理念的研究。民事訴訟理念研究的匱乏一定程度上，不僅導(dǎo)致了我國民事訴訟立法理念模糊，也導(dǎo)致了立法本身的各種技術(shù)性的疏漏，使得所制定的法律難以適應(yīng)迅速變化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。作為對(duì)1982年《民事訴訟法》（試行）進(jìn)行修改的1991年《民事訴訟法》是我國第一部正式施行的民事訴訟法典。從1991年至今，我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面都發(fā)生了很大的變化，而1991年《民事訴訟法》對(duì)社會(huì)形勢(shì)的不適應(yīng)性和滯后性越來越明顯，因此，對(duì)1991年《民事訴訟法》的修改是社會(huì)形勢(shì)發(fā)展的需要和必然，且修改內(nèi)容涉及面廣、修改幅度大。遺憾的是，立法者在2007修改1991年《民事訴訟法》時(shí)的民事訴訟理念并不清晰，導(dǎo)致了只將“申訴難”、“執(zhí)行難”確認(rèn)為我國民事訴訟領(lǐng)域比較突出的問題，并只對(duì)再審程序與執(zhí)行程序進(jìn)行了小修改，而“申訴難”與“執(zhí)行難”僅僅是民事訴訟問題的外在表象之部分，[6]民事審判領(lǐng)域最根本問題是司法公正和司法效率問題。民事訴訟法修訂是一項(xiàng)極其艱難的系統(tǒng)的法制建設(shè)工程，民事訴訟理念在民事訴訟制度建設(shè)過程中最為關(guān)鍵?！睹裨V法修改決定》增設(shè)了公益訴訟制度，加強(qiáng)了解決問題的針對(duì)性措施，貫徹了立足國情和適度超前的訴訟理念。但所規(guī)定的公益訴訟制度所暴露的不足也是顯而易見的，其中在民事公益訴訟的主體、范圍以及程序等方面存在諸多需要進(jìn)一步明確和有待研究的問題。

二、檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟主體的法理基礎(chǔ)

我國現(xiàn)行民事訴訟法沒有公益訴訟作出規(guī)定。這恰恰是我國現(xiàn)行民事訴訟法立法中一大缺陷?！睹裨V法修改決定》第55條規(guī)定對(duì)公益訴訟作出了規(guī)定，即“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。這是《民訴法修改決定》的一大進(jìn)步和亮點(diǎn)。但《民訴法修改決定》只規(guī)定了“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”有起訴權(quán)，到底哪些機(jī)關(guān)、組織屬于“法律規(guī)定的”和“有關(guān)的”，無法判斷。因?yàn)槠浔硎霰容^模糊，可以做限縮解釋，將人民檢察院排除在外，也可以作擴(kuò)張解釋，將檢察院包括進(jìn)來。

學(xué)術(shù)界和司法界對(duì)檢察機(jī)關(guān)作為提起民事公益訴訟的問題曾存在爭(zhēng)論。反對(duì)賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督者，在訴訟中處于與當(dāng)事人不相平等的法律地位。如果由檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，勢(shì)必會(huì)形成檢察機(jī)關(guān)作為原告與作為法律監(jiān)督者的雙重身份，既不利于檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督職能，也會(huì)給審判工作帶來很多困難。同時(shí)，民事訴訟采取的是自由處分原則，檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟標(biāo)的既不承擔(dān)責(zé)任又不享有權(quán)利，無起訴權(quán)可言。如果由檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，勢(shì)必會(huì)影響當(dāng)事人的自由處分權(quán)。[7]不僅如此，檢察機(jī)關(guān)若有權(quán)提起訴訟，則在程序上也有其他問題，訴訟費(fèi)如何繳納，能否上訴和反訴？法院能否適用調(diào)解原則判案？檢察機(jī)關(guān)能否享有和解和撤訴的權(quán)利？檢察機(jī)關(guān)以刑事偵查、威脅等手段取證，造成了雙方當(dāng)事人地位的不平等。[8]筆者認(rèn)為，上述觀點(diǎn)盡管在傳統(tǒng)民事訴訟理論上有一定的道理，但從現(xiàn)代民事訴訟理論以及我國的現(xiàn)實(shí)國情看，賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的權(quán)力應(yīng)當(dāng)是利大于弊，而且從適度超前的立法角度看，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的權(quán)利。具體理由至少有三：

第一，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度的設(shè)置是國情的需要。我國存在某些單位和個(gè)人為了追求本部門或個(gè)人的私利，大肆侵吞國有資產(chǎn)、嚴(yán)重破壞自然環(huán)境、擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、違反公序良俗等違法行為。然而，對(duì)此提起訴訟的案件卻寥寥無幾。面對(duì)以上問題，必須要設(shè)定一個(gè)能夠代表公共利益，而且擁有足夠有效法律手段和權(quán)威的主體代表國家提起和參與訴訟，而檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有義務(wù)也有能力擔(dān)當(dāng)起維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的職責(zé)。

第二，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的設(shè)置是完善我國現(xiàn)行民事訴訟制度滯后性的需要。我國民事訴訟法在基本原則部分規(guī)定了人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，但在具體規(guī)定中卻只規(guī)定了抗訴監(jiān)督這一種監(jiān)督方式，抗訴監(jiān)督是事后監(jiān)督，僅有事后監(jiān)督顯然不夠，為了完善檢察監(jiān)督制度，需要增加提起訴訟、參與訴訟這兩種事前、事中監(jiān)督方式。

第三，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的設(shè)置與當(dāng)事人處分原則并不矛盾。在民事訴訟中，必須堅(jiān)持當(dāng)事人自由處分的原則，但自由處分不是絕對(duì)的，自由處分原則要與國家適當(dāng)干預(yù)原則相適應(yīng)。無論社會(huì)主義國家還是資本主義國家，當(dāng)民事主體的民事行為侵犯國家、集體或他人利益時(shí)，國家有必要予以監(jiān)督，而賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟就是最好的對(duì)民事活動(dòng)進(jìn)行必要的監(jiān)督方式之一。因此，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度的設(shè)置既符合世界各國的通例，也符合我國民事訴訟制度的發(fā)展趨勢(shì)。

由此可見，賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)于涉及社會(huì)公共利益有權(quán)提起民事公益訴訟，有利于檢察機(jī)關(guān)更好地行使檢察監(jiān)督的職能，這恰恰又是《民訴法修改決定》第55條有關(guān)公益訴訟立法中的不足之處。《民訴法修改決定》應(yīng)該進(jìn)一步明確提起公益訴訟的原告資格是：人民檢察院和法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織。

相比檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，行政機(jī)關(guān)提起公益性訴訟應(yīng)該謹(jǐn)慎。其主要原因就在于：行政機(jī)關(guān)擁有強(qiáng)大的行政權(quán)，可以通過手中行政權(quán)的行使來保障公共利益不受損害，可以通過行政處罰來懲罰造成公共利益受到損害的相對(duì)人，而且行政救濟(jì)比訴訟更高效、迅速，此其一；其二，行政機(jī)關(guān)有時(shí)與行政違法或行政懈怠相關(guān)聯(lián)，由其提起公益訴訟不但會(huì)掩蓋行政失誤，也不利于通過公益訴訟揭示行政違法。但在特殊情形下，行政機(jī)關(guān)也可以通過司法途徑才能維護(hù)公共利益，比如民政部門替身份不明流浪漢提起的索賠的案件。[9]

三、民事公益訴訟的范圍及其前置程序的設(shè)計(jì)

（一）民事公益訴訟的范圍

民事公益訴訟的范圍問題是民事公益訴訟制度中一個(gè)重要問題。理論界雖然在檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟應(yīng)限于涉及社會(huì)公共利益這一抽象標(biāo)準(zhǔn)上已取得了共識(shí)，但是在檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的具體范圍問題上存在一定分歧。有的主張凡是涉及社會(huì)公共利益而無人提起訴訟的，檢察機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)依法提起公訴，有的則主張只有在涉及重大的社會(huì)公益時(shí)檢察機(jī)關(guān)才有必要提起民事公益訴訟?！睹裨V法修改決定》確定的公益訴訟范圍，是用兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來確定：一是案件類型標(biāo)準(zhǔn)，即“污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”等；二是受損利益標(biāo)準(zhǔn)，即“社會(huì)公共利益”。環(huán)境污染、侵害消費(fèi)者合法權(quán)益案件只是最為常見的公益案件。實(shí)踐中，典型的公益案件還包括國有資產(chǎn)流失和保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體的案件等?？梢?，《民訴法修改決定》所列舉公益訴訟案件的適用范圍過窄。

為了在民事公益訴訟的范圍問題上盡可能避免立法疏漏，筆者認(rèn)為，在充分考慮到我國的國情的基礎(chǔ)上應(yīng)該兼顧立法的適度超前性，對(duì)民事公益訴訟的范圍不宜過大，也不能過窄。現(xiàn)階段我國民事公益訴訟的范圍，除了污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益案件外，還應(yīng)當(dāng)將國有資產(chǎn)保護(hù)和保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體案件等典型的公益受損案件類型化后規(guī)定下來，以指導(dǎo)法院對(duì)案件的審理。

1.國有資產(chǎn)流失案件。自建國以來，我國國有經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大，然而，在國有經(jīng)濟(jì)不斷壯大的同時(shí)，國有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象令人堪憂。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近16年來，國有資產(chǎn)流失約為5000億元，即國有資產(chǎn)以每天1億元的速度在流失。[10]而這種流失不同于一般的貪污、盜竊，大多是在企業(yè)的改制、資產(chǎn)重組，以及投資、轉(zhuǎn)讓、財(cái)產(chǎn)處分等重大民事活動(dòng)中造成的。為保護(hù)國有資產(chǎn)，我國成立了國有資產(chǎn)管理委員會(huì)，制定了相關(guān)的法律、法規(guī)。但是，我國的法律、法規(guī)仍很不完善，行政管理由于種種原因常常力度不夠甚至缺位，國有企業(yè)的職工雖然利益受到直接的損害，但他們?cè)诜缮喜⒉荒艽韲衅髽I(yè)，所以也無權(quán)向法院提起訴訟。在此種訴訟主體缺位的條件下，賦予檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的權(quán)力是解決這一問題的有效辦法。

2.保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體的案件。在民事糾紛中，有些沒有起訴主體，無法向法院提起訴訟，而受害人的利益又需要法律的保護(hù)。比如，在侵害死者名譽(yù)、肖像、隱私等案件中，受害人的近親屬己經(jīng)全部死亡，沒有人主張權(quán)利保護(hù)，而該死亡人的權(quán)益又確需保護(hù)的。在有些民事案件中由于種種原因起訴主體不能起訴或者不敢起訴，比如繼父母虐待子女，繼子女無力或不敢起訴的等等，檢察機(jī)關(guān)可以代表公益起訴，[11]還比如殘疾人、婦女、兒童、民工等人的合法權(quán)益受到侵害的案件。由于上述這些案件受害者一般為弱勢(shì)群體，更需要國家權(quán)力有力地保護(hù)，因此，也應(yīng)納入民事公益訴訟的范圍。

3.其他損害國家、社會(huì)公共利益的案件。其他一些損害國家、社會(huì)公共利益的案件，主要指侵害公共設(shè)施、自然資源、社會(huì)福利等其他涉及到公共利益的案件。比如損害公共設(shè)施案件、破壞自然資源案件、破壞公正良俗的案件、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案件、壟斷案件、因產(chǎn)品質(zhì)量造成眾多消費(fèi)者受損的案件、利用合同危害國家利益或社會(huì)公共利益的案件、外國商品己經(jīng)在我國構(gòu)成傾銷的案件等。民事訴訟法不可能窮盡一切公益訴訟案件，這就需要《民訴法修改決定》在簡(jiǎn)單枚舉后作出具有彈性的規(guī)定?！睹裨V法修改決定》第55條在列舉“污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為”附上了一個(gè)“等”字。這種處理方法，在立法技術(shù)上是可行的，既明確了公益訴訟的范圍，又避免了簡(jiǎn)單枚舉的封閉性，而具有了相對(duì)的開放性和更大的容納性，為將來公益訴訟適用范圍的擴(kuò)大留下了余地。

（二）民事公益訴訟的前置程序

公益案件明顯不同與傳統(tǒng)民事案件，民事公益訴訟制度化的設(shè)計(jì)固然重要，但制度的執(zhí)行和落實(shí)離不開程序保障，正如美國大法官弗蘭克弗特所說：“自由的歷史基本上是奉行程序保障的歷史”。[12]為了使紙上的法律得到落實(shí)，民事公益訴訟制度應(yīng)引入民事公益訴訟前置程序。所謂民事公益訴訟前置程序，是指檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟前應(yīng)當(dāng)先行建議和支持適格民事主體提起訴訟，只有在適格主體均放棄訴權(quán)的情形下，檢察機(jī)關(guān)才作為訴權(quán)行使的最后主體提起民事公訴。因此，建議《民訴法修改決定》應(yīng)設(shè)置民事公益訴訟前置程序，主要理由如下：

其一，有利于公民訴訟意識(shí)的培養(yǎng)。

“無訟”、“厭訟”現(xiàn)象是最具獨(dú)特的中國法律文化。中國人訴訟意識(shí)淡薄是由中國傳統(tǒng)文化中的種種因素造成的，其中儒家的“尊卑貴賤”，“知足忍讓”的思想深深影響著上至天子下至平民的每一個(gè)中國人。為了追求“無訟”的境界，歷代儒吏都向人們灌輸賤訟的價(jià)值取向，把敢于訴訟的人說是“刁民”，把幫助人們打官司的人斥為“訴棍”。[13]我國正加緊建設(shè)法治國家，出臺(tái)了一大批法律。我國公民利用法律保護(hù)自己的權(quán)利意識(shí)都有了很大提高，但仍有相當(dāng)一大部分人在真正面對(duì)法律、面對(duì)訴訟時(shí)而選擇規(guī)避，轉(zhuǎn)向其他途徑，甚至是違法途徑去維護(hù)自己的權(quán)利。這證明在我國法治現(xiàn)代化過程中仍存在諸多公民權(quán)利得不到保障的問題，而不斷強(qiáng)化對(duì)公民權(quán)利的保障功能，是法治發(fā)展的共同規(guī)律，也是檢察制度和訴訟制度共同的發(fā)展趨勢(shì)。[14]檢察機(jī)關(guān)在提起民事公訴前，提示、引導(dǎo)、支持相關(guān)的適格主體先行提起訴訟，對(duì)培育公民的訴訟意識(shí)和訴訟能力是有裨益的。[15]

其二，有利于充實(shí)檢察監(jiān)督的方式。

我國檢察機(jī)關(guān)的民事檢察監(jiān)督方式僅限于抗訴一種，因此，目前民事檢察監(jiān)督制度存在的問題主要是監(jiān)督方式的不足，民事訴訟法全面修改時(shí)也應(yīng)圍繞完善檢察監(jiān)督措施這一問題展開。從全面監(jiān)督的角度看，民事檢察監(jiān)督包括訴前監(jiān)督、訴中監(jiān)督和訴后監(jiān)督三個(gè)方面。檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟前督促適格當(dāng)事人起訴，如若適格民事主體由于種種原因沒有起訴，特別是相關(guān)行政機(jī)關(guān)既沒有起訴也沒有采取積極有效的措施，檢察機(jī)關(guān)就可提起民事公益訴訟。法院裁決后，檢察機(jī)關(guān)如果發(fā)現(xiàn)裁判存在問題，檢察機(jī)關(guān)可以通過抗訴的方式實(shí)施監(jiān)督。這樣，民事公益訴訟前置程序不僅充實(shí)了檢察監(jiān)督的方式，還將訴前監(jiān)督、訴中監(jiān)督和訴后監(jiān)督相互銜接起來，成為維護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益以及重要私人利益的堅(jiān)強(qiáng)后盾。

其三，有利于落實(shí)支持起訴原則。根據(jù)我國《民事訴訟法》第15條規(guī)定，“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴?！睂W(xué)術(shù)界一致將該條視為支持起訴原則的法律依據(jù)。但支持起訴原則不具有強(qiáng)制性，也沒有對(duì)如何支持起訴作出具體規(guī)定，從而導(dǎo)致該原則在實(shí)踐中沒有被“激活”，無法落實(shí)。在民事公益訴訟前置程序中，支持起訴就是選擇一個(gè)適格的原告，由檢察機(jī)關(guān)督促、幫助其提起訴訟。檢察機(jī)關(guān)在支持起訴時(shí)處于從屬于當(dāng)事人的地位，訴訟由具體的原告提起，檢察機(jī)關(guān)只是協(xié)助原告完成訴訟活動(dòng)。由此可見，建構(gòu)民事公益訴訟制度時(shí)有了前置程序就可以“激活”這一寫在紙上的原則，使被擱置的法律重新獲得生命力。

在設(shè)計(jì)我國民事公益訴訟前置程序時(shí)，立法上必須明確該程序應(yīng)遵循的基本原則，只有基本原則確定了，才能進(jìn)行具體程序的設(shè)計(jì)。筆者認(rèn)為，我國民事公益訴訟前置程序應(yīng)遵循民事檢察監(jiān)督的歉抑性原則。根據(jù)民事公益訴訟前置程序應(yīng)遵循的歉抑性原則，筆者認(rèn)為，我國民事公益訴訟前置程序具體應(yīng)包含以下內(nèi)容：

第一，民事公益訴訟前置程序適用的案件范圍應(yīng)該與民事公益訴訟的適用范圍保持一致。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的目的，就在于保護(hù)國家和社會(huì)的公共利益以及社會(huì)公眾的合法權(quán)益，這是一種國家公權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)介入，其范圍不宜過寬。只有那些對(duì)國家和社會(huì)公共利益以及社會(huì)公眾的合法權(quán)益造成嚴(yán)重?fù)p害的案件，檢察機(jī)關(guān)才行使提起公益訴訟的權(quán)力。

第二，啟動(dòng)民事公益訴訟前置程序的主要方式是督促、鼓勵(lì)和支持適格民事主體提起訴訟，只有在無人起訴或適格主體不愿起訴、不敢起訴、不能起訴、無法起訴或者怠于起訴的情況下檢察機(jī)關(guān)才能提起民事公益訴訟。

第三，并不是所有的案件都必須適用民事公益訴訟前置程序。檢察機(jī)關(guān)如果發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人串通侵害國家和社會(huì)公共利益的情況，也可以主動(dòng)啟動(dòng)民事公益訴訟，不需要經(jīng)過民事公益訴訟的前置程序。這是維護(hù)國家和公共利益而行使國家干預(yù)權(quán)力的表現(xiàn)。如果立法一律要求檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟前先啟動(dòng)前置程序，這將有悖于前置程序制度建立之目的。因此，未來民事訴訟法或司法解釋在規(guī)定民事公益訴訟前置程序時(shí)，應(yīng)該將下列情況規(guī)定為民事公訴前置程序之例外：（1）要求檢察機(jī)關(guān)履行前置程序有給國家、社會(huì)公共利益以及社會(huì)公眾的合法權(quán)益造成不可恢復(fù)損害之虞時(shí)則不需要啟動(dòng)前置程序；（2）有充分證據(jù)證明根據(jù)適格民事主體的實(shí)際情況，督促、鼓勵(lì)和支持適格民事主體起訴成為徒勞時(shí)也可以不啟動(dòng)民事公訴的前置程序。

此外，民事公益訴訟與一般民事訴訟之間發(fā)生沖突時(shí)，需要制定特殊規(guī)則以達(dá)到與一般民事訴訟規(guī)則相協(xié)調(diào)，比如特殊的起訴規(guī)則、特殊的管轄規(guī)則、特殊的處分規(guī)則等。

注釋：

[1]該條規(guī)定在訴訟主體上突破了傳統(tǒng)的實(shí)體當(dāng)事人理論和起訴資格上直接利害關(guān)系人的規(guī)則，標(biāo)志著立法朝著通過調(diào)動(dòng)社會(huì)力量和的司法權(quán)力而共同維護(hù)社會(huì)公共利益的司法救濟(jì)機(jī)制邁出了舉足輕重的一步，一定程度上可以化解司法實(shí)踐中長期以來因不具備起訴主體資格導(dǎo)致提起公益訴訟難以被立案的困境。

[2]參見《牛津高階英漢雙解詞典》（增補(bǔ)本），商務(wù)引書館2002年版，第733頁。

[3]夏征農(nóng)：《辭?！罚s印版），上海辭書出版社1999年版，第1003頁。

[4]黑格爾：《法哲學(xué)原理》，商務(wù)印書館1961年版，第1頁。

[5]史尚寬：“法律之理念與經(jīng)驗(yàn)主義法學(xué)之綜合”，載刁榮華主編：《中西法律思想論集》，臺(tái)灣漢林出版社1984年版，第259頁。

[6]江偉、孫邦清：《期待民事訴訟法全面系統(tǒng)修改》，載2007年7月8日《法制日?qǐng)?bào)》第3版。

[7]參見孫謙：《檢察理論研究綜述》，中國檢察出版社1990年版，第352-356頁。

[8]參見李中和、耿曉東、宋旺興：《檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的若干問題研究》，載《黃河科技大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第4期，第76頁。

[9]近年來發(fā)生的民政局為維護(hù)流浪漢的民事權(quán)益而替流浪漢索賠的案件雖然不多，但其社會(huì)影響不可忽視。

[10]陶雨花：“略論防止國有資產(chǎn)流失的對(duì)策”，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》1999年第4期，第34頁。郭曼青：《民事公訴若干問題思考》，載《法制與社會(huì)》2010年第9期，第130頁。

[11]黨廣鎖：《公益訴訟主體問題淺論》，載《民事檢察制度熱點(diǎn)問題探索》，中國檢察出版社2004年版，第461-464頁。

[12]龔祥瑞：《西方國家司法制度》，北京大學(xué)出版社1993年版，第94頁。

[13]夏勇《走向權(quán)利的時(shí)代——中國公民權(quán)利發(fā)展研究》，中國政法大學(xué)出版社2000版，第4頁。

[14]孫謙《設(shè)置行政公訴制度的價(jià)值目標(biāo)與制度構(gòu)卿》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2011年第1期，第155頁。

[15]參見湯維建：《民事訴訟法的全面修改與檢察監(jiān)督》，載《中國法學(xué)》2011年第3期，第75頁。