● 王國柱

當(dāng)前，我國的反腐敗工作取得了重要成績，但在懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)上依然存在許多不足的地方。近年來，不斷有學(xué)者提出在我國建立官員（公職人員）財產(chǎn)申報制度，作為我國預(yù)防和懲治腐敗體系的一部分。近一段時間以來發(fā)生的“表哥”、“房叔”、“房妹”等現(xiàn)象，使得官員財產(chǎn)申報制度進一步成為輿論關(guān)注的熱點。學(xué)術(shù)界也對官員財產(chǎn)申報制度開展了廣泛深入的研究，成果主要集中于官員財產(chǎn)申報制度、我國官員財產(chǎn)申報制度實行現(xiàn)狀以及國外官員財產(chǎn)申報制度的經(jīng)驗借鑒等方面。本文對此展開綜述，以期對今后的研究和實踐提供借鑒和參考。

一、官員財產(chǎn)申報制度來源與作用研究

（一）官員財產(chǎn)申報制度來源

官員財產(chǎn)申報制度，被喻為“陽光法案”，是以立法方式設(shè)定公職人員的義務(wù)，強制其如實申報個人財產(chǎn)、來源及各種投資活動。[1]這項制度最早起源于240多年前的瑞典的家庭財產(chǎn)收入申報制度。1766年，瑞典公民就有權(quán)查看從一般官員到首相的納稅清單，這個制度一直延續(xù)下來，并被世界許多國家借鑒并不斷完善，成為極具約束力的反腐機制。目前，世界上已有英國、美國、新加坡、韓國、俄羅斯、墨西哥、越南、中國香港、中國臺灣等國家和地區(qū)都通過立法的形式確立了官員財產(chǎn)申報制度。

（二）官員財產(chǎn)申報制度的重要作用

學(xué)者們對目前世界上以立法的形式實現(xiàn)官員財產(chǎn)申報制度的國家和地區(qū)研究后，對官員財產(chǎn)申報制度在預(yù)防和懲治腐敗中的作用形成了共識。實行國家公職人員財產(chǎn)收入申報制度被公認為是防止利益沖突的行之有效的方法之一，是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的重要措施之一，也是世界上許多國家和地區(qū)通行的做法。[2]官員財產(chǎn)申報制度著眼點雖然是防范公職人員的權(quán)力不正當(dāng)運行，但意義又遠遠超出了這個范疇，還是增強政治透明、促進政治民主化、公開化的重要標(biāo)志。[3]而且官員申報制度有力地保障了政府的權(quán)威性與公信力，成為對執(zhí)政黨的政治認同及政府合法性、合理性的重要基礎(chǔ)。

二、我國官員財產(chǎn)申報制度現(xiàn)狀研究

（一）中外官員財產(chǎn)申報制度比較研究

世界上有許多國家已經(jīng)實行官員財產(chǎn)申報制度，學(xué)術(shù)界對中外官員財產(chǎn)申報制度進行了對比研究，重點關(guān)注了中外官員財產(chǎn)申報制度的異同點。

相同之處主要有：一是目的相同。腐敗是一個世界性、歷史性難題，各國實行官員財產(chǎn)申報制度均是監(jiān)控官員的權(quán)力運行，抑制腐敗。把官員的財產(chǎn)狀況置于監(jiān)督之下，通過掌握官員財產(chǎn)變化監(jiān)控官員的權(quán)力運行，保障官員正確行使權(quán)力，預(yù)防腐敗行為。二是申報主體相同。各國財產(chǎn)申報的主體范圍都根據(jù)各國國情做出了不同的規(guī)定，范圍不一，有的國家分級別職務(wù)限制，有的國家不分級別職務(wù)限制，但各國財產(chǎn)申報主體基本都涵蓋了各國主要的官員。三是申報內(nèi)容基本相同。國外財產(chǎn)申報主要包括動產(chǎn)、不動產(chǎn)、有價證券、債權(quán)、債務(wù)、禮品饋贈、招待費以及可能影響官員道德操守的各種經(jīng)濟利益等。我國當(dāng)前的政策文件對干部申報財產(chǎn)的規(guī)定與國外有所差別，但基本上反映了現(xiàn)階段我國領(lǐng)導(dǎo)干部的財產(chǎn)狀況。[4]

不同之處主要有：一是受理機構(gòu)的獨立性上存在差異。實行官員財產(chǎn)申報制度的國家都設(shè)立了受理機構(gòu)，受理機構(gòu)是專設(shè)還是掛靠于相關(guān)機構(gòu)，各國情況不同，但為了保證官員財產(chǎn)審核公正有效，大都賦予了受理機構(gòu)一定的獨立性、權(quán)威性，在其發(fā)現(xiàn)官員可疑財產(chǎn)時可以獨立地展開調(diào)查工作。而我國的受理機構(gòu)主要是組織和人事部門，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)和組織、人事部門在一定情況下，可以依據(jù)一定程序?qū)ι陥蟛牧线M行調(diào)查核實。但由于組織、人事部門沒有獨立的監(jiān)督職能，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)雖有監(jiān)督職能，但由于受同級黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)，工作的獨立性和權(quán)威性受到限制，難以發(fā)揮有效的監(jiān)督作用。二是查閱范圍的大小存在差異。國外官員財產(chǎn)申報之后，一般都在一定范圍內(nèi)公開或公示，以接受監(jiān)督。國際上主要有三種立法模式：第一種采取公開原則，所有申報材料都可供查閱，特別是少數(shù)高級官員的申報材料定期刊載于公報上，公眾無需申請即可進行查閱，如韓國、格魯吉亞、法國等；第二種采取保密原則，申報材料由接受申報的機構(gòu)掌握，不公開也不允許查閱，但特定機構(gòu)（如檢查機關(guān)、公職人員管理機構(gòu)）可以根據(jù)工作需要確認申報材料的準(zhǔn)確性、真實性，如新加坡、泰國等；第三種采取有限公開原則，需辦理相關(guān)手續(xù)才可以查閱，而對擔(dān)任要職的公職人員的申報材料在報刊上公開，同時對公開范圍和內(nèi)容進行必要的限制。[5]我國官員的申報材料由組織、人事部門保管，不向社會公開，只有紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)和組織、人事部門根據(jù)工作需要，按照一定程序可以查閱。與國外相比，我國官員財產(chǎn)申報情況查閱范圍非常小。

（二）我國官員財產(chǎn)申報制度存在的弊端

由于我國的官員財產(chǎn)申報制度是建立在政策文件之上，有學(xué)者認為這些政策文件不僅在程序規(guī)定上粗疏，而且在執(zhí)行保障方面缺乏力度，更沒有確立司法追究制，可以說官員財產(chǎn)申報制度在我國完全流于形式。[6]學(xué)者們認為其問題主要表現(xiàn)為：

一是申報主體范圍窄。我國現(xiàn)有政策規(guī)定的申報主體包括黨政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、社會團體、事業(yè)單位縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部，以及國有大、中型企業(yè)的負責(zé)人，不包括軍事機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部、縣（處）級以下領(lǐng)導(dǎo)干部，范圍明顯過窄，不能適應(yīng)反腐倡廉工作的需要。

二是申報內(nèi)容不全面。只要求申報官員個人財產(chǎn)而未規(guī)定申報其家庭全部財產(chǎn)，結(jié)果是許多腐敗行為根本無法揭露。因此學(xué)者認為申報的財產(chǎn)，必須能全面、準(zhǔn)確地反映申報主體的財產(chǎn)狀況。

三是法律權(quán)威性較低。我國的官員財產(chǎn)申報制度主要依靠執(zhí)政黨的政策來推行，缺乏專門完善的成文法，剛性不足，不具權(quán)威性和可操作性，實踐中擺脫不了形同虛設(shè)的走過場尷尬境地。

四是財產(chǎn)申報機構(gòu)設(shè)置不科學(xué)。各單位組織人事部門接受干部財產(chǎn)申報，并報相應(yīng)的上級組織人事部門備案。本單位組織人事部門受理官員財產(chǎn)申報不具有公正性、獨立性、權(quán)威性，很難承擔(dān)對申報財產(chǎn)的稽核任務(wù)。

五是財產(chǎn)申報時間設(shè)置簡單化。只是規(guī)定了一年兩次日常申報，而沒有規(guī)定初任申報和離任申報。這樣就不能全面揭露腐敗問題，因為很多腐敗問題是在其調(diào)任或離退休后被揭露的。

六是申報主體責(zé)任過于簡單。對申報主體不申報或不如實申報的責(zé)任處罰只是批評教育或一般的黨紀(jì)政紀(jì)處分，力度過輕，承擔(dān)責(zé)任形式過于簡單，不需要承擔(dān)相應(yīng)的民事、刑事責(zé)任。

七是相關(guān)設(shè)施和制度不配套。與申報相配套的公示、監(jiān)督和問責(zé)制度不健全；公民身份信息數(shù)據(jù)庫更新不及時；各相關(guān)部門之間及部門內(nèi)部的信息相互封閉。

（三）我國推進官員財產(chǎn)申報公示存在的障礙

實踐證明，如果不對官員財產(chǎn)申報進行公示，官員財產(chǎn)申報制度就失去了最初的意義，也就不能有效預(yù)防和懲治腐敗。近些年披露的官員貪腐案件涉案金額巨大，影響惡劣，顯示出我國實行官員財產(chǎn)申報公示制度的緊迫性。然而，在我國推行官員財產(chǎn)申報公示制度卻阻礙重重。

一是既得利益群體的反對。官員財產(chǎn)公開制度的有效實行必然要求官員利益暴露于公眾面前，并將不合法利益剝奪，面臨罷官失財、鋃鐺入獄的命運。另外，中國公務(wù)員人數(shù)龐大，官員財產(chǎn)申報具體操作起來是一項十分龐大的工程。[7]

二是心理障礙。心理障礙主要有藏富心理、保護個人隱私權(quán)心理、擔(dān)心收入減少心理、害怕腐敗行為暴露心理、時機不成熟的風(fēng)險擔(dān)憂心理。治理官員財產(chǎn)申報制度心理障礙解決之道有，加強官員財產(chǎn)申報制度的輿論宣傳，使官員對其形成正確的認識；制定官員財產(chǎn)申報制度相關(guān)法律，使官員對其樹立正確的態(tài)度；完善官員財產(chǎn)申報制度配套制度和技術(shù)，減少官員對其風(fēng)險的擔(dān)憂。[8]

三是官員個人隱私權(quán)與公眾知情權(quán)的博弈。官員很大程度上以保護隱私權(quán)為由反對財產(chǎn)申報公示，認為個人收入和家庭財產(chǎn)完全是個人隱私，不應(yīng)當(dāng)公開。公職人員的隱私權(quán)必須讓位于公共利益，這是法學(xué)界的共識，認為官員的隱私權(quán)必須為社會民主制度建設(shè)犧牲一部分，以滿足社會公眾的知情權(quán)，否則就不必擔(dān)任公職。只有在個人財產(chǎn)與公共利益無關(guān)的情況下才屬于隱私權(quán)，其權(quán)利受到法律保護，而官員財產(chǎn)與公共利益密切相關(guān)，公共利益需要優(yōu)先保障，因此隱私權(quán)也應(yīng)受到限制。[9]這也可以叫做公務(wù)員個性的法定自我喪失，正是這種個性的法定自我喪失，為公務(wù)員財產(chǎn)申報奠定了合法性基礎(chǔ)。[10]同時，官員財產(chǎn)申報制度也必須充分考慮官員隱私權(quán)保護的需要，對財產(chǎn)申報制度設(shè)定合理的界限：在申報主體范圍上，應(yīng)以職位與公眾有密切關(guān)聯(lián)的“公共官員”為限；在財產(chǎn)申報內(nèi)容上，應(yīng)以個人與外界公共場合發(fā)生廣泛的“社會領(lǐng)域”為限；在財產(chǎn)申報公示上，應(yīng)對財產(chǎn)申報材料的查閱或使用加以限制，防止財產(chǎn)申報資料的不當(dāng)利用與傳播，減輕申報人因個人信息被過度曝光導(dǎo)致的隱私憂慮。實現(xiàn)財產(chǎn)申報制度與隱私權(quán)保護的平衡，才能打消公職人員財產(chǎn)申報公示的隱私權(quán)顧慮，讓財產(chǎn)公示變成現(xiàn)實。[11]

四是民眾觀念偏差與政治參與意識不強。我國普通民眾偏好通過嚴(yán)懲貪官來反腐，忽視預(yù)防腐敗發(fā)生的制度改革和建設(shè)，即使對官員財產(chǎn)申報制度，也有民眾對其期望過大，認為只要一公開官員財產(chǎn)，就能讓所有腐敗分子統(tǒng)統(tǒng)現(xiàn)形，進而開展一次嚴(yán)打行動，就能嚴(yán)厲打擊懲治所有的腐敗官員。近年來，我國公民的網(wǎng)絡(luò)參政積極，但總體而言我國公民的權(quán)利意識和參政意識依然不強，政治冷漠普遍，而且中國政治參與機制不健全，監(jiān)督機制缺乏執(zhí)行力，對檢舉舉報人的法律保護不足，公民一旦舉報某位貪官，自己也很可能被報復(fù)，被勞教。這些都大大影響官員財產(chǎn)申報公示制度實行的效果。[12]

五是相關(guān)配套制度和法律不健全。相關(guān)配套制度和法律不健全是實行官員財產(chǎn)申報公示的技術(shù)障礙。實行官員財產(chǎn)申報制度的國家都有相應(yīng)的法律制度。如，美國有《道德改革法》《政府道德法》，新加坡有《防止貪污法》《公務(wù)員紀(jì)律條例》，俄羅斯有《俄羅斯聯(lián)邦反腐敗法》，法國有《政治家生活資金透明法》等。[13]我國相關(guān)配套法律、措施不健全，主要是身份證的管理混亂，金融實名制度不完善，導(dǎo)致財產(chǎn)核查困難。不動產(chǎn)登記制度不完備，沒有建立起防止資金外逃的制度，我國在國際反腐合作中存在制度和法律的銜接問題等。[14]

三、建立有效的官員財產(chǎn)申報制度研究

官員財產(chǎn)申報制度包括申報、公示、監(jiān)督和問責(zé)四個環(huán)節(jié)，其中申報和公示是最核心的環(huán)節(jié)。目前我國的財產(chǎn)申報制度只是發(fā)展到申報環(huán)節(jié)，缺乏后續(xù)的公示、監(jiān)督和問責(zé)環(huán)節(jié)。西方各國官員財產(chǎn)公開制度的實踐依據(jù)證明該制度是一項有效預(yù)防和懲治腐敗的制度，我國走向制度反腐的道路之后，應(yīng)當(dāng)借鑒西方發(fā)達國家成功的經(jīng)驗，在我國建立更為健全和完善的官員財產(chǎn)申報制度。當(dāng)前在我國建立官員財產(chǎn)申報制度重點是對官員財產(chǎn)申報進行公示。通過國家立法的形式確立官員財產(chǎn)申報制度，即由全國人大常委會制定《官員財產(chǎn)申報法》或《公務(wù)員財產(chǎn)申報法》，同時建立與官員財產(chǎn)申報制度相配套的組織機構(gòu)、法律制度、執(zhí)行制度，這是學(xué)界的共識。研究的重點主要有：

（一）關(guān)于官員財產(chǎn)申報制度法律依據(jù)

學(xué)者們研究認為，在我國通過立法的形式確定官員財產(chǎn)申報制度是有憲法和法律依據(jù)的。從《憲法》來講，我國憲法明確規(guī)定中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，公民對任何國家機關(guān)和國家工作人員有提出批評和建議的權(quán)利，對于任何國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員的違法失職行為有向國家機關(guān)提出申訴、控告和檢舉的權(quán)利。實行官員財產(chǎn)申報制度就是為了進行增強政務(wù)活動的透明度，使公民對國家機關(guān)及其工作人員的民主監(jiān)督權(quán)利成為可能。從《刑法》來講，我國刑法規(guī)定有巨額財產(chǎn)來源不明罪，這一規(guī)定確立了國家公務(wù)員有說明財產(chǎn)來源的義務(wù)，這是官員財產(chǎn)申報立法的直接法律依據(jù)。從《物權(quán)法》來講，國家保護公民的合法私有財產(chǎn)，公務(wù)員取得合法財產(chǎn)所有權(quán)的前提是依法進行財產(chǎn)公示。[15]

（二）關(guān)于官員財產(chǎn)申報制度立法內(nèi)容的研究

關(guān)于申報主體，總體上有兩種不同觀點：一是財產(chǎn)申報主體與我國刑法中巨額財產(chǎn)來源不明罪的主體范圍保持一致，即所有國家工作人員均必須申報財產(chǎn)；二是將申報主體擴展到所有國家工作人員。在具體限定申報主體上，學(xué)者們提出了不同的限定范圍：其一，將申報主體限定為國家公職人員，即“在國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員”和在“國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體從事公務(wù)的人員”；其二，根據(jù)腐敗可能蔓延程度等參數(shù)限定行政級別，應(yīng)當(dāng)將一些級別雖然不高卻占據(jù)敏感職位的公務(wù)人員納入申報范圍；[16]其三，分階段、分步驟地推進申報主體的范圍，現(xiàn)階段可界定為擔(dān)任實際領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的國家工作人員，通過3-5年的實踐，再逐步擴大其范圍。[17]另外，學(xué)者們一致認為還必須申報主體的配偶、子女以及父母的財產(chǎn)。

關(guān)于申報內(nèi)容，學(xué)界認為必須根據(jù)我國貪污腐敗案件中所暴露出的官員非法財產(chǎn)對申報財產(chǎn)進行界定，即申報財產(chǎn)不僅包括所有以金錢形式體現(xiàn)出來的收入或財產(chǎn)，還應(yīng)包括任何無形資產(chǎn)、在企業(yè)社團擔(dān)任的兼職、所虧欠的債務(wù)、收受禮品以及對于一切支出的報銷所得。

關(guān)于申報時間，根據(jù)我國官員貪腐案發(fā)時間以及國外實際經(jīng)驗，應(yīng)當(dāng)確定三個時間段：初任申報、年度日常申報、離職申報。[18]

在受理機構(gòu)上，學(xué)者們提出兩種不同的觀點。第一種觀點是需要重新整合我國紀(jì)檢監(jiān)察部門，在現(xiàn)有的政府部門當(dāng)中確定受理機構(gòu)，確立以監(jiān)察部為主的上下左右延伸的官員財產(chǎn)申報受理機構(gòu)。[19]第二種觀點是另起爐灶，增設(shè)一個高級別的專門機關(guān)，這樣最為簡捷。[20]

在違反申報的責(zé)任上，學(xué)者們認為除了黨紀(jì)處分和行政處分以外，還必須引入法律處分，主要是刑事處罰，對拒不申報、申報嚴(yán)重不實、財產(chǎn)來源不明等問題納入刑事處罰范圍。[21]

（三）關(guān)于實施官員財產(chǎn)公示的建議

官員財產(chǎn)公開不能一蹴而就。從西方國家實施官員財產(chǎn)申報制度的發(fā)展來看是一個漫長的過程，美國推行這一制度從1965年到1989年用了24年。在我國實施官員財產(chǎn)公開制度必須要考慮到維護我國社會穩(wěn)定、政治穩(wěn)定，應(yīng)當(dāng)采取比較溫和的方式逐步推行官員財產(chǎn)公開，而絕不能采取激烈的手段。學(xué)者建議，先選擇一部分官員進行公開，然后再擴大到全體官員；公開財產(chǎn)范圍從官員個人全部收入逐步到家庭財產(chǎn)；公開方式從所在單位內(nèi)部或局域網(wǎng)，再到新聞媒體、互聯(lián)網(wǎng)等。[22]

上下合力，共同推進。針對當(dāng)前我國一些地方試點官員財產(chǎn)公示主要集中于科級干部試點，有學(xué)者指出官員的財產(chǎn)公示不能總是自上而下，而應(yīng)該是自上而下與自下而上相結(jié)合。因為絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，在腐敗的風(fēng)險上，位高權(quán)重的高級官員比科級干部的風(fēng)險大得多，更加需要推進財產(chǎn)公開。[23]

有條件赦免腐敗官員。為消除推行官員財產(chǎn)公示的阻力因素，國家應(yīng)有條件赦免腐敗官員，腐敗分子將收受的全部賄賂匿名清退了，并且在案發(fā)后，經(jīng)查實退回的贓款與實際情況完全吻合，即可得到赦免。[24]這也是其他一些國家和地區(qū)在推行官員財產(chǎn)申報制度時消除阻力因素的一項策略和常用手段。

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