張曉云

（中共商洛市委黨校，陜西商洛726000）

黨的十八大強調指出：要“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”。習近平總書記也指出：“各級領導干部要提高運用法治思維和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共識、規(guī)范發(fā)展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧?！狈ㄖ问侵螄碚幕痉绞剑嫱七M依法治國對各級領導干部的素質和能力提出了更高要求。特別是基層領導干部處在法治實踐前沿，他們的法律素養(yǎng)對基層工作的開展起著至關重要的作用。

一、基層領導干部提高法律素養(yǎng)的重要性

1.實現(xiàn)中國夢的必然要求。第十二屆全國人民代表大會一次會議閉幕式上，習近平對“中國夢”做了最新闡述，“中國夢是民族的夢，也是每個中國人的夢。有夢想，有機會，有奮斗，一切美好的東西都能夠創(chuàng)造出來。實現(xiàn)中國夢必須走中國道路，必須弘揚中國精神，必須凝聚中國力量。”法治是夢想成真的保障。人權得到尊重，人民享受著良好的治安、優(yōu)美的環(huán)境和健康的飲食，這些都離不開法治中國夢的建設?！捌桨仓袊⒚利愔袊际侵袊鴫舻哪繕?，而法治中國既是中國夢的目標，也是實現(xiàn)中國夢的保障?！比弧巴椒ú蛔阋宰孕小?，除法律規(guī)范外，要真正發(fā)揮法律作用，還離不開主體的素質、法律體制、人們的法律意識等因素?；鶎宇I導干部要做法治國家的好干部，高效便捷地維護好人民群眾利益，助推中國法治建設，實現(xiàn)中國夢，必須擁有法律意識，提高法律素養(yǎng)。

2.全面推進依法治國的內在要求。當前，社會主義法制的不斷健全，對基層領導學法用法提出更高要求。（1）社會主義法律體系的初步形成使基層領導干部的履職能力和執(zhí)法方式面臨挑戰(zhàn)。在第十一屆全國人民代表大會第四次會議上吳邦國稱，“黨的十五大提出到2010年形成中國特色社會主義法律體系的立法目標已經(jīng)形成?！敝?010年底，我國已制定現(xiàn)行有效法律236件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件，并全面完成對現(xiàn)行法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)的集中清理工作，“法律體系內部總體做到科學統(tǒng)一”。逐步完備、詳盡的法律制度，要求基層領導不僅要懂法，要明確實體法，更要注重程序法。“程序合法才能真正實現(xiàn)實體合法”，這要求曾經(jīng)的粗暴行政執(zhí)法必須改觀。（2）公民民主權利意識的提高，要求基層領導干部只有提高法律素養(yǎng)才有能力應對。隨著整個社會的法治良好氛圍的形成，行政相對人和社會公眾對基層領導干部的服務水平要求越來越高，監(jiān)督也越來越強。比如監(jiān)督的手段愈來愈尖端化多樣化，基層領導干部必須積極掌握相關法律法規(guī)，提高依法應對媒體、應對突發(fā)事件的能力，才能更好勝任本職工作。（3）現(xiàn)行經(jīng)濟的“三特性”要求基層領導干部掌握足夠的經(jīng)濟法律知識，以更好地服務地方經(jīng)濟發(fā)展。市場性、法治性、知識性是現(xiàn)行經(jīng)濟的特性?；鶎宇I導干部最重要和根本的職能就是要帶領人民群眾積極發(fā)展地方經(jīng)濟。市場性的最突出特點就是開放性，易于交流，這就要用規(guī)則來控制，無疑法治規(guī)則是最為有效的規(guī)則，所以市場經(jīng)濟是規(guī)則經(jīng)濟、法治經(jīng)濟。知識經(jīng)濟是建立在以知識和信息的生產(chǎn)、分配和使用之上的經(jīng)濟。與傳統(tǒng)經(jīng)濟相比，它更加突出知識和信息作為戰(zhàn)略性資源在經(jīng)濟發(fā)展中的地位和作用。創(chuàng)新是知識經(jīng)濟的靈魂，創(chuàng)新促使更多新產(chǎn)品、新技術、新工藝出現(xiàn)。如果領導干部不懂知識產(chǎn)權法，不懂反不正當競爭法，不懂如何保護發(fā)明創(chuàng)造、馳名商標，不了解網(wǎng)絡版權等法律問題，在知識經(jīng)濟的發(fā)展中其就不能處于主動地位。新時期領導干部要奉行法律的政治職能與社會職能的統(tǒng)一，要把人類文明、社會進步和法律精神融為一體。

3.建設廉潔政治的根本要求。黨的十八大強調指出，反對腐敗、建設廉潔政治，是黨一貫堅持的鮮明政治立場，是人民關注的重大政治問題。反腐倡廉必須常抓不懈，要全面推進懲治和預防腐敗體系建設，做到干部清正、政府清廉、政治清明。新一屆中央領導集體上任以來，習近平多次談到反腐敗的問題?！拔锉叵雀笊x”,要想反腐，必先控權——控制和制約權力。而對權力的制衡制約，僅僅用“檢查”、“教育”是遠遠不夠的。孟德斯鳩說過，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止?！笔舜笠詠?，已有多位廳級以上貪官落馬，正是因為公眾發(fā)揮民主監(jiān)督權，相關部門介入，最終使他們受到法律應有的制裁，可見法治反腐才是有效的反腐措施，這對基層領導干部的法律素養(yǎng)提出更高要求。

4.加強干部隊伍建設的迫切要求。相關調查顯示，目前基層領導干部的法律素養(yǎng)呈現(xiàn)以下幾個特點：（1）普遍認識到學法懂法的重要性，但相關法律知識儲備不足。對法律知識的學習不深入，對有些重要問題的理解存在嚴重的偏差。（2）法律意識有所提高，但法治觀念尚顯落后。例如在權威觀念中，絕大多數(shù)人認為依法治國應樹立憲法和法律的最高權威，但也有少數(shù)人認同法律的權威不能大于人的權威，尤其不能大于最高領導人的權威這樣一種人治論的觀點。從2010—2012年對縣處級領導干部的法治意識問卷發(fā)現(xiàn)，有39.5%的被調查者仍然認為法律不管用，還有5.1%的被調查者認為依法辦事只是口號，實際工作中堅持不了。（3）對實現(xiàn)法治國家寄予厚望，但對法制建設的現(xiàn)狀評價不高。如回答“您對我國建設法治國家的前景有何看法”這一問題時，少數(shù)人選“根本實現(xiàn)不了”或“不清楚”,絕大多數(shù)人持謹慎的樂觀態(tài)度。在回答“您認為現(xiàn)存的法律制度對國家的穩(wěn)定和社會發(fā)展發(fā)揮了什么作用”這一問題時，有人選擇否定性評價。（4）對法的公正價值有了深刻認識，但尚需要樹立法律信仰。調查顯示，絕大多數(shù)人對社會主義法的公正表示信服和尊重，對法的內在價值有了深刻的認識。如當問到“你遵守法律最主要的原因是什么”時，90%的人選擇了公正的法律可以創(chuàng)造一種公平的社會環(huán)境，也有利于個人的發(fā)展。在問到“你處理違法行為時，你的上級來電話說情，這時你首先想到的是什么”這一問題時，表示能繼續(xù)堅持的比例為70%—80%多，15.5%的被調查者表示會迎合領導意圖辦事。上述情況表明，作為執(zhí)法者的領導干部，如果沒有信仰的堅持，一遇到權力的壓力或與個人利益、部門利益發(fā)生矛盾時，其執(zhí)法的堅定性將大打折扣。（5）提高干部法律素養(yǎng)任重而道遠，而基層領導干部任務更重。有關調查結果表明，被調查干部的法律素質顯現(xiàn)出從地廳、縣處到科級逐級下降的特點。對當前執(zhí)法現(xiàn)狀的評價，基層干部顯然要悲觀得多。在有關法律的信仰和依法辦事的堅定性方面，干部級別越低，比例越低；在遇到權力的壓力時，干部級別越低準備放棄原則的比例越高?？磥?，基層領導干部不僅法律知識較為欠缺，法律觀念仍顯陳舊，而且由于處在權力結構中較低的地位，在權與法的沖突中，其更易于屈服，尤其在科局鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級更為嚴重?；诨鶎宇I導干部法律素養(yǎng)令人堪憂，同時基層領導干部又身處執(zhí)法最前沿的實際，提高基層領導干部法律素養(yǎng)勢在必行。

二、基層領導干部提高法律素養(yǎng)的基本要求

基層領導干部的法律素養(yǎng)如何，是通過其掌握、運用法律知識的技能及其法律意識表現(xiàn)出來的。法律素養(yǎng)有三層含義：一是指法律知識，即熟悉法律相關的規(guī)定；二是法律意識、觀念，包括法治思維，即對法律尊崇、敬畏，遇事首先想到法律，能自覺履行法律的判決，個人內心有對法律應當被社會尊為至上行為規(guī)則的確信；三是法治能力，簡而言之即通過法律的形式和途徑達到預期目標的本領?；鶎宇I導干部提高法律素養(yǎng)有三個基本要求：

1.要牢固樹立正確的法治觀念。一些基層領導干部在現(xiàn)實生活中容易屈服于權力的主要原因就是沒有樹立正確堅定的觀念，即在內心沒有一種精神支撐力，而是被動執(zhí)行行政命令。馬克斯·韋伯說過：“在任何一項事業(yè)背后，必然存在著一種無形的精神力量；尤為重要的是，這種精神力量與該項事業(yè)的社會文化情景有密切的淵源。”表現(xiàn)在法律領域里，就是要牢固樹立法治觀念：（1）法律至上的觀念。在法治國家，法律是判斷政府和官員權力是否來源得當、行使得當?shù)囊罁?jù)；是公民行為的最終導向和司法活動的唯一準繩。不論是個人還是政府，都必須受到法律的約束，這就是法律的至上性原則?；鶎宇I導干部若奉法律為頂頭上司，就絕不會屈從于權力。（2）憲法中人民主權觀念。憲法是法中之法，是一切法律的統(tǒng)領。在憲法原則中人民主權是邏輯起點，基本人權是終極目的。人民主權原則表達的是國家最高權力的合法性來源問題，即人民是國家權力的主體，基本人權原則強調的是國家權力目的的正當性問題，即國家權力服務于人權。這就要求基層領導干部在動用權力的目的上、在決策依據(jù)上、在實現(xiàn)政令的結果上都要回歸到權力屬于人民上來。（3）行政管理實現(xiàn)“合法、程序正當”理念。在基層行政管理中，越權執(zhí)法和程序不當，是執(zhí)法行為違法最主要的表現(xiàn)形式。培根說，一次不公正的裁判就會敗壞水源。正是因為一些不正當?shù)膱?zhí)法行為，產(chǎn)生消極影響，讓很多社會底層人對中國法治產(chǎn)生質疑。所以基層領導干部要樹立行政執(zhí)法以實現(xiàn)程序合法來保障實體合法的法治觀念。（4）司法救濟實現(xiàn)公平正義觀念。黨的十八大報告提出，“逐步建立以權利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環(huán)境，保證人民平等參與、平等發(fā)展權利?！惫秸x是人類社會長期以來孜孜不倦的共同追求，也是衡量社會文明與進步的重要標準。司法救濟是維護社會公平公正的最后一道防線?；鶎铀痉ú块T的領導干部只有維護好這一最后防線，才會讓受害當事人在最短時間結束痛苦，權利獲得救濟。

2.要有充分的法律專業(yè)知識?！墩撜Z》中言：其身正，不令而行；其身不正，雖令不從?；鶎宇I導干部整日與基層群眾打交道，他們的行為直接影響群眾的行為，所以領導干部自己先“硬”起來，才能不令而行，才能讓人民群眾信服。具體說，其應掌握以下法律知識：（1）行政執(zhí)法共性法律。如行政法、復議法、公務員法、國家賠償法等，各基層領導干部都用得上，都需掌握。（2）分管權限涉及的法律。每一個基層領導干部因分管的工作不同或從事的行業(yè)不同，應具體掌握的法律法規(guī)也有所不同。比如分管教育、衛(wèi)生、環(huán)境工作的領導除掌握第一條中的法律外，還應當了解熟悉教育、衛(wèi)生、環(huán)境保護方面的法律法規(guī)制度，以使決策有具體法律依據(jù)，具有合法性、科學性和實效性。

3.要有較強的法治能力。法治能力是領導干部法律素養(yǎng)的重要組成部分，也是考察評價領導干部法律素養(yǎng)高低的主要指標。領導干部的法治能力具體包括三個基本方面:（1）熟悉法律運作的方式。即能夠熟練地運用法律手段、遵循法律程序順利實現(xiàn)自己的工作目標。（2）具有較強的法律敏銳性和鑒別力。即能夠準確把握事物的法律意義，并及時作出正確的法律判斷和評價。（3）具有較強的法律創(chuàng)造力。即能夠在遵守法律基本原則的前提下創(chuàng)造性地運用法律解決具體問題。就領導工作的內容和特點而言，領導干部法治能力的核心是依法決策的能力。實踐證明，在市場經(jīng)濟和依法治國的背景下，依法決策是保證決策科學化的重要條件。社會主義法律正確地反映了經(jīng)濟和社會發(fā)展的客觀規(guī)律，只有嚴格依照法律規(guī)定的程序規(guī)范和實體規(guī)范進行決策，才能保證決策的科學性。所以，在新的歷史時期，要提高領導和管理水平，就必須努力提高領導干部的法治能力。

三、提高基層領導干部法律素養(yǎng)的途徑

1.堅持法治教育常抓不懈。我們黨歷來重視學習，并且善于學習。領導干部法律教育起始于1986年，形式也多樣，如任前考廉、后備干部法律知識考核、任職干部歷年相關法律知識問答等，這說明我們的基層領導干部法治教育基本實現(xiàn)常態(tài)化、制度化。成績雖值得肯定，但具體還應分類加強：（1）學校教育傳授法律知識。黨校教育是基層領導干部接受法律教育的主陣地，干部人事部門要協(xié)調、組織各部門干部到黨校學習。黨校法學教育要加強教材建設，要理論聯(lián)系實際抓住當?shù)馗黜椊ㄔO工作中的突出問題和難點問題，尋求解決對策和途徑。比如落實《循環(huán)經(jīng)濟法》發(fā)展循環(huán)工業(yè)的問題等，這些都應是黨校教育在法學教學方面應當思考的問題。（2）媒體培育法治環(huán)境。普及日常民用法律知識，要發(fā)揮媒體宣傳作用。比如在報紙、電臺、網(wǎng)絡上對婚姻法、財產(chǎn)繼承法、合同法、土地管理法等以以案說法的形式呈現(xiàn)，使人民群眾學法懂法，培育整個社會的法治環(huán)境。同時這對領導干部學法用法也起一個間接促進作用。（3）反思提高法治思維。學而不思則罔?；鶎宇I導干部不能培訓完了，就以為學習任務完成了，要把所學與現(xiàn)實工作相結合，與遇到矛盾或事件相結合，學會用法治思維來處理問題。王敬波釋義法治思維：第一，發(fā)生社會矛盾，政府首先積極主動介入，不逃避，不推諉，勇于承擔責任，與公眾溝通；第二，分析矛盾產(chǎn)生的原因，依據(jù)相關的法律分析公眾的訴求是否合法、合理；第三，對于合法的訴求依法展開調查，在調查中吸收公眾參與，確保調查客觀、中立；第四，調查情況清楚后，行政決策或者決定采取和公眾民主協(xié)商的方式進行，吸納公眾的意見和建議，不能采納的應說明理由，避免行政專斷；第五，信息及時有效地公開，事件調查情況等相關信息通過發(fā)布公告的形式公之于眾，確保信息的權威和準確，避免虛假信息擴散，掌握信息主動權；第六，對于違法行為，不姑息，不放縱，應追究法律責任的依法進行，行政權力不干預司法行為。如此基層領導干部在接受法律知識培訓后，法治思維才會逐漸提高。

2.通過法治實踐砥礪能力。法治能力即利用法律辦事的能力。實踐中基層領導干部應從三個方面來砥礪自己的法治能力。（1）重大決策實行聽證。聽證制度是人民群眾參政議政的重要表現(xiàn)形式，基層領導干部參與這樣的實踐工作，會提高其依法決策能力。（2）政務公開保信息通暢。這種做法保障了公民的知情權、監(jiān)督權的實現(xiàn)，也推進了基層領導干部陽光政務意識和能力。（3）矛盾化解多渠道。社會經(jīng)濟生活內容繁雜，單一的傳統(tǒng)解決辦法會引致矛盾激化，所以多樣化的途徑，比如“一站式”信訪聯(lián)合接待大廳，“三級聯(lián)動辦理”制度，行政復議的“四個結合”，這些創(chuàng)新型的法律解決矛盾制度，可讓社會基層矛盾快速有效得以解決，實現(xiàn)法治的預期目的。通過這些做法，能讓基層領導干部在不同的工作環(huán)節(jié)實踐中提高法治能力。

3.要完善機制，務求實效。（1）要對法治能力進行量化考核。即對基層領導干部的行政決策和各項管理工作等活動，由法制辦列出細致的考核辦法，對其在實際工作中是否嚴格按照法律法規(guī)辦事進行具體考核。（2）行政執(zhí)法要做到“靠證管人”。即對所在地方所有執(zhí)法人員都配發(fā)執(zhí)法證，對執(zhí)法不當，或被群眾反映多的執(zhí)法人員，要做出處罰或吊銷證件，實行以證管人。（3）強化考核結果的運用實效。即將上述所有考核事項、所有考核成績計入被考核基層領導的政績中，作為其是否晉升的重要依據(jù)。這種監(jiān)督機制破除了基層領導干部是否學法用法或是否有較高法律素養(yǎng)與其仕途晉升沒有直接利害關系的局面，對于今天的領導干部來講，沒有這一素養(yǎng)或者這一項考核不過關就應意味著其晉升的條件不具備。

總之，法律素養(yǎng)是基層領導干部掌握法律知識和法治能力高低的綜合反映，要讓基層領導干部提高法律素養(yǎng)并達到一定水準，必須內外兼修。要堅持以“控權”為中心，將考核結果與干部的各項利益及干部任用制度相掛鉤，如此才能行之有效。

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