陳紹軍,任 然

(1.河海大學(xué)中國移民研究中心,江蘇 南京 210098; 2.河海大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇 南京 210098)

1 問題的提出

目前,三峽工程已經(jīng)初步完成,在整體工程發(fā)揮綜合效益的同時,其后續(xù)階段出現(xiàn)的移民、生態(tài)、地質(zhì)災(zāi)害等方面的問題(統(tǒng)稱為“后三峽”時代問題)仍不容小覷,亟待解決。經(jīng)過相關(guān)部門多次商議,國務(wù)院常務(wù)會議于2011年正式討論通過了《三峽后續(xù)工作規(guī)劃》(國函〔2011〕69號)，擬投資1 238億元,解決“后三峽”時代出現(xiàn)的一系列問題。

同時,國務(wù)院三峽辦始終對三峽后續(xù)的問題保持高度關(guān)注,自2009年三峽工程初步設(shè)計(jì)建設(shè)任務(wù)完工以來,三峽辦已著手開展三峽工程后續(xù)工作規(guī)劃編制試點(diǎn)工作。為保證后續(xù)工作有序開展,編制了《三峽后續(xù)工作實(shí)施規(guī)劃大綱》(以下簡稱《后續(xù)實(shí)施規(guī)劃大綱》)。

《后續(xù)實(shí)施規(guī)劃大綱》擬對位于生態(tài)屏障區(qū)內(nèi)的地質(zhì)災(zāi)害避險(xiǎn)人口、生態(tài)建設(shè)轉(zhuǎn)移試點(diǎn)人口、移民安置方式調(diào)整人口3類人群進(jìn)行轉(zhuǎn)移[1],通過發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)及生態(tài)農(nóng)業(yè)園、生態(tài)工業(yè)園、服務(wù)業(yè)3種產(chǎn)業(yè)模式,轉(zhuǎn)變其原有收入模式，增加收入，改善生產(chǎn)生活條件。由于不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式特點(diǎn)各不相同,其發(fā)展過程中需要注意的問題和移民就業(yè)受益存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)也有所差別,監(jiān)管的側(cè)重點(diǎn)也有所不同。目前,《后續(xù)實(shí)施規(guī)劃大綱》中雖然提出了構(gòu)建移民安穩(wěn)致富監(jiān)測系統(tǒng)以達(dá)到規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的目的,但是由于規(guī)劃仍處于初設(shè)階段,現(xiàn)有的監(jiān)測評估體系的監(jiān)測指標(biāo)并未明確,可操作性不強(qiáng),無法發(fā)揮監(jiān)督管理的作用。因此,為了彌補(bǔ)現(xiàn)有監(jiān)管體系的不足,保證對屏障區(qū)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)行生態(tài)工業(yè)園區(qū)安置的實(shí)施效果及國家資金的有效運(yùn)用,保護(hù)轉(zhuǎn)移人口的合法權(quán)益,筆者基于屏障區(qū)人口轉(zhuǎn)移活動和生態(tài)工業(yè)園區(qū)就業(yè)受益模式特點(diǎn),從監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建要素、構(gòu)建內(nèi)容兩方面探討如何構(gòu)建對轉(zhuǎn)移人口進(jìn)行生態(tài)工業(yè)園區(qū)安置的監(jiān)管機(jī)制。

2 人口轉(zhuǎn)移活動特點(diǎn)及就業(yè)受益模式

2.1 人口轉(zhuǎn)移活動特點(diǎn)

生態(tài)屏障區(qū)人口轉(zhuǎn)移活動在移民特點(diǎn)、安置方式、遷移時間等方面區(qū)別于傳統(tǒng)非自愿移民項(xiàng)目,具有自身特點(diǎn)。①生態(tài)屏障區(qū)轉(zhuǎn)移人口中大部分為自愿移民。屏障區(qū)轉(zhuǎn)移人口主要包含3類群體:地質(zhì)災(zāi)害避險(xiǎn)人口、生態(tài)建設(shè)轉(zhuǎn)移試點(diǎn)人口、移民安置方式調(diào)整人口(移民安置方式調(diào)整人口是指現(xiàn)有耕地資源嚴(yán)重不足,無法支持生產(chǎn)生活的人群)。其中生態(tài)轉(zhuǎn)移試點(diǎn)人口和移民安置方式調(diào)整人口屬于自愿移民;地質(zhì)災(zāi)害避險(xiǎn)人口由于受地震、滑坡等外力不可抗因素影響,生產(chǎn)生活受到嚴(yán)重威脅,屬于非自愿移民。②《后續(xù)實(shí)施規(guī)劃大綱》提出擬對轉(zhuǎn)移對象實(shí)行“雙退”向城集鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的安置方式,生態(tài)建設(shè)轉(zhuǎn)移試點(diǎn)人口和移民安置方式調(diào)整人口可以根據(jù)意愿自由選擇是否遷出現(xiàn)有居住地。選擇轉(zhuǎn)移的農(nóng)戶將退出現(xiàn)有宅基地和耕地,同時轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口,自愿選擇是否納入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障體系,政府對這部分人群進(jìn)行就業(yè)安置并提供技能培訓(xùn)機(jī)會。③屏障區(qū)轉(zhuǎn)移人口的整個遷移過程并非集中在某一時間段內(nèi)完成,而是有計(jì)劃、有重點(diǎn)、分批次逐步推廣。

2.2 就業(yè)受益模式

屏障區(qū)轉(zhuǎn)移對象在生態(tài)工業(yè)園安置模式中主要從生態(tài)工業(yè)園提供一定數(shù)量的就業(yè)機(jī)會、享有相應(yīng)社會保障兩方面獲得相應(yīng)收益。①園區(qū)提供一定數(shù)量的工作崗位,轉(zhuǎn)移對象中的適齡勞動力可以自愿選擇到生態(tài)工業(yè)園區(qū)就業(yè)。園區(qū)提供工作崗位在一定程度上解決了轉(zhuǎn)移對象中“4050”人員的就業(yè)難的問題。這部分人群年齡偏大、文化程度不高、接受能力較年輕人偏弱,因此就業(yè)相對于年輕勞動力較為困難。轉(zhuǎn)移之前這部分人群的主要收入來源為打零工或者務(wù)農(nóng),往往由于技術(shù)、環(huán)境等多種因素影響造成收入不穩(wěn)定。進(jìn)行園區(qū)就業(yè)安置后,轉(zhuǎn)移對象可通過此種方式每月獲得固定的收入,以此有效提高轉(zhuǎn)移人口收入,解決轉(zhuǎn)移人口就業(yè)的問題。②到工業(yè)園區(qū)就業(yè)的適齡轉(zhuǎn)移人口,可以相應(yīng)獲得參加企業(yè)職工養(yǎng)老保障的資格。這部分人群往往因?yàn)榫嚯x領(lǐng)取養(yǎng)老金還有一段時間,同時由于家中有老年人口需要參加養(yǎng)老保障,補(bǔ)償款不夠繳納多個人的養(yǎng)老保障金,暫時沒有納入養(yǎng)老保障體系,這部分人群可以通過參加企業(yè)職工養(yǎng)老保障體系解決這一問題(表1)。

由此看來,為了保障轉(zhuǎn)移人口合法權(quán)益、規(guī)范扶持資金的使用、落實(shí)規(guī)劃效果,基于生態(tài)工業(yè)園區(qū)安置模式下屏障區(qū)人口轉(zhuǎn)移活動的專有特點(diǎn)及問題,明確監(jiān)管機(jī)制構(gòu)建要素及構(gòu)建內(nèi)容,構(gòu)建具有針對性的監(jiān)管機(jī)制十分必要。

表1 生態(tài)屏障區(qū)人口轉(zhuǎn)移活動特點(diǎn)及就業(yè)受益模式一覽表

3 監(jiān)管機(jī)制構(gòu)建要素

基于生態(tài)屏障區(qū)人口轉(zhuǎn)移活動的特點(diǎn)和生態(tài)工業(yè)園區(qū)安置轉(zhuǎn)移對象享有的就業(yè)受益模式,筆者認(rèn)為監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)著重注意以下幾個問題。

3.1 就業(yè)安置是否得到保障

生態(tài)工業(yè)園區(qū)承諾為有意愿到園區(qū)就業(yè)的轉(zhuǎn)移人口提供一定數(shù)量的工作崗位以及參加企業(yè)職工養(yǎng)老保障的資格,如果缺乏對其承諾條件的監(jiān)管,轉(zhuǎn)移人口就業(yè)安置極易成為一紙空談。同時，由于轉(zhuǎn)移活動已經(jīng)使轉(zhuǎn)移對象失去耕地資源,如果就業(yè)得不到保障,其生活無法回到遷移之前自給自足的情況,這部分人群失去收入來源以及遷入集鎮(zhèn)造成生活成本大幅提高極易誘發(fā)群體性事件,造成社會不穩(wěn)定。因此，為了規(guī)范工業(yè)園區(qū)行為、落實(shí)轉(zhuǎn)移人口到工業(yè)園區(qū)就業(yè)問題、規(guī)避相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)由政府牽頭對工業(yè)園區(qū)吸納轉(zhuǎn)移人口就業(yè)的數(shù)量、就業(yè)是否具有可持續(xù)性、轉(zhuǎn)移人口的工資收入、享有企業(yè)勞動保障的權(quán)利等方面實(shí)行監(jiān)督。

3.2 遷移安置條件是否兌現(xiàn)

轉(zhuǎn)移對象遷出原有生活環(huán)境,向集鎮(zhèn)遷移的過程中,生活生產(chǎn)條件均產(chǎn)生較大的改變,日常生活開支增加,如果對其承諾的補(bǔ)償安置條件不能兌現(xiàn),轉(zhuǎn)移人口將失去賴以生存的基礎(chǔ),基本生活將無法得到保障,最終有可能演化為群體性事件。因此地方政府應(yīng)對補(bǔ)償安置的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)管,其內(nèi)容包括:安置補(bǔ)償資金是否及時全額發(fā)放到移民手中;轉(zhuǎn)移對象中有多少人被納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系；是否存在符合條件未被納入保障體系的人群；納入保障體系之后每月可以領(lǐng)取多少養(yǎng)老金、領(lǐng)取方式以及養(yǎng)老金是否及時發(fā)放到個人專有賬戶上。

3.3 生態(tài)工業(yè)園區(qū)享有國家扶持政策的條件

依據(jù)《后續(xù)實(shí)施規(guī)劃大綱》,生態(tài)工業(yè)園區(qū)獲得國家資金政策扶持必須具備:建設(shè)程序合法合規(guī)、符合國家產(chǎn)業(yè)政策、符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)和清潔生產(chǎn)的要求、有利于吸納移民就業(yè)、立足現(xiàn)有園區(qū)改造提升5項(xiàng)條件。生態(tài)工業(yè)園滿足上述條件的,可以享受資金扶持。扶持投資主要包括環(huán)保設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助費(fèi)、轉(zhuǎn)移人口產(chǎn)業(yè)扶持一次性補(bǔ)助費(fèi)、園區(qū)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目吸納移民群眾就業(yè)扶持費(fèi)和必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助費(fèi)。如果生態(tài)工業(yè)園區(qū)符合國家扶持項(xiàng)目條件,即可獲得大量的扶持資金,但是如果監(jiān)管不利或者缺乏相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制,企業(yè)出于利益最大化考慮,沒有將這部分資金用于吸納轉(zhuǎn)移人口就業(yè)安置、生產(chǎn)生活條件恢復(fù),而是另作他用,轉(zhuǎn)移人口作為弱勢群體,其合法權(quán)益無法得到保障。因此,相關(guān)政府部門應(yīng)該著重對工業(yè)園區(qū)吸納轉(zhuǎn)移人口的數(shù)量、工資發(fā)放情況、工資金額以及扶持資金的運(yùn)用情況進(jìn)行監(jiān)管,避免出現(xiàn)工業(yè)園發(fā)展與移民生產(chǎn)生活恢復(fù)脫節(jié),園區(qū)獲得有利的發(fā)展機(jī)會和空間,而移民生活并沒有因此受益,無法實(shí)現(xiàn)《后續(xù)實(shí)施規(guī)劃大綱》的規(guī)劃目標(biāo)。

4 監(jiān)管機(jī)制構(gòu)建內(nèi)容

通常情況下,為了保證移民安置工作的順利進(jìn)行,需在移民安置工作中構(gòu)建一整套監(jiān)督管理機(jī)制,主要包括5個環(huán)節(jié):外部監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、群眾監(jiān)督、審計(jì)、驗(yàn)收。外部監(jiān)督一般采取聘請具有監(jiān)測評估資質(zhì)的獨(dú)立第三方監(jiān)測評估單位進(jìn)行,通過社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查對移民安置的各項(xiàng)工作進(jìn)行獨(dú)立公正的檢查、監(jiān)督評價,以保證移民安置計(jì)劃的全面準(zhǔn)確的執(zhí)行[2];內(nèi)部監(jiān)督是由政府或項(xiàng)目單位牽頭組成的內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng),從行政管理的角度對移民安置計(jì)劃的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督;群眾監(jiān)督是指移民區(qū)和移民安置區(qū)的村委會將資金的撥付、使用與管理情況定期公布于眾,接受群眾監(jiān)督;審計(jì)是指相關(guān)部門進(jìn)行審計(jì)。對項(xiàng)目法人和項(xiàng)目責(zé)任人實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì);驗(yàn)收是指對移民安置工作的完成和移民安置的質(zhì)量進(jìn)行驗(yàn)收。

針對生態(tài)工業(yè)園區(qū)安置模式下人口轉(zhuǎn)移安置活動監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建,只需完成內(nèi)部監(jiān)督、審計(jì)、群眾監(jiān)督、驗(yàn)收4個環(huán)節(jié),不需要再單獨(dú)聘請外部監(jiān)測單位進(jìn)行外部監(jiān)督,因?yàn)槿丝谵D(zhuǎn)移活動持續(xù)周期長,同時對相關(guān)內(nèi)容的監(jiān)管通過內(nèi)部監(jiān)督、審計(jì)即可達(dá)到相應(yīng)效果,不必單獨(dú)進(jìn)行外部監(jiān)測評估,避免增加不要的成本。

4.1 內(nèi)部監(jiān)督

4.1.1 監(jiān)督內(nèi)容

a.對有關(guān)地方負(fù)責(zé)人口轉(zhuǎn)移行政管理部門的監(jiān)督。主要包括:安置工作是否依照規(guī)劃制定的具體方案執(zhí)行;轉(zhuǎn)移人口是否依照規(guī)定獲得足夠的貨幣補(bǔ)償;符合條件的轉(zhuǎn)移對象是否均被納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系;被納入城鎮(zhèn)老保障體系的轉(zhuǎn)移人口的數(shù)量;轉(zhuǎn)移人口中滿足條件的轉(zhuǎn)移對象被納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障比重。

b.對負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)安置的工業(yè)園區(qū)管理部門的監(jiān)督。主要包括:是否將轉(zhuǎn)移對象在生態(tài)工業(yè)園妥善安排就業(yè);安排到工業(yè)園區(qū)就業(yè)的轉(zhuǎn)移人口的數(shù)量;轉(zhuǎn)移人口在園區(qū)就業(yè)的比重;在生態(tài)工業(yè)園區(qū)就業(yè)的轉(zhuǎn)移對象是否被納入企業(yè)職工養(yǎng)老保障體系;到工業(yè)園區(qū)就業(yè)的轉(zhuǎn)移人口被納入企業(yè)職工養(yǎng)老保障體系的數(shù)量;園區(qū)就業(yè)的轉(zhuǎn)移人口被納入企業(yè)職工養(yǎng)老保障所占比重。

4.1.2 內(nèi)部監(jiān)督的方法與周期

a.監(jiān)督方法:由當(dāng)?shù)貙?shí)施人口轉(zhuǎn)移安置活動的機(jī)構(gòu)提供相關(guān)資料,匯總提交到監(jiān)督機(jī)構(gòu)。監(jiān)督機(jī)構(gòu)有權(quán)對提交結(jié)果及內(nèi)容采用抽查回訪的方式驗(yàn)證所提供資料的真實(shí)性。

b.監(jiān)督周期:內(nèi)部監(jiān)督貫穿于整個項(xiàng)目的實(shí)施階段,直至項(xiàng)目完工。相關(guān)行政管理部門及園區(qū)企業(yè)管理部門每1年編制內(nèi)部監(jiān)督報(bào)告,定期上報(bào)給監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

4.1.3 監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)利與責(zé)任

監(jiān)督機(jī)構(gòu)有權(quán)調(diào)查實(shí)施機(jī)構(gòu)的執(zhí)行規(guī)劃的情況,并對已經(jīng)完成或正在完成的轉(zhuǎn)移安置工作進(jìn)行調(diào)查、監(jiān)督。對不符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)有權(quán)逐級反映、糾正,對拒不改正繼續(xù)進(jìn)行錯誤做法的地方行政機(jī)關(guān),可直接向當(dāng)?shù)厮痉ú块T起訴并向社會披露,對拒不改正的工業(yè)園可以直接暫停對工業(yè)園區(qū)的資金扶持;對已與達(dá)標(biāo)的行政機(jī)構(gòu)和生態(tài)工業(yè)園區(qū)給予表揚(yáng)嘉獎。

4.2 審計(jì)

為了保證國家撥付資金充分發(fā)揮扶持效用,省級審計(jì)部門應(yīng)對資金的收支情況、資金運(yùn)行方式進(jìn)行審計(jì)[3]。針對本項(xiàng)目,審計(jì)內(nèi)容應(yīng)包括:工業(yè)園區(qū)是否按規(guī)劃、實(shí)際實(shí)施進(jìn)度將國家批復(fù)用于人口轉(zhuǎn)移活動的概算資金撥付到位并應(yīng)用于相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè);到工業(yè)園區(qū)就業(yè)的轉(zhuǎn)移對象工資收入情況;轉(zhuǎn)移人口的工資收入是否與非轉(zhuǎn)移人口存在差別;實(shí)施單位補(bǔ)償轉(zhuǎn)移人口的金額及是否發(fā)放到個人賬戶;滿足條件享受城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障的轉(zhuǎn)移對象養(yǎng)老保障金是否發(fā)放到個人賬戶5個方面。

審計(jì)工作具體操作辦法及獎懲措施由審計(jì)部門參照《庫區(qū)建設(shè)基金內(nèi)部審計(jì)辦法》相關(guān)條例執(zhí)行。

4.3 群眾監(jiān)督

在做好內(nèi)部監(jiān)督和審計(jì)工作的同時,發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用也是保證實(shí)施效果不可或缺的一環(huán)[5]。實(shí)施單位應(yīng)對轉(zhuǎn)移人口及獲得相關(guān)補(bǔ)償?shù)拿麊芜M(jìn)行公示,便于增加執(zhí)行操作環(huán)節(jié)的透明度,由轉(zhuǎn)移對象做好相關(guān)監(jiān)督工作,避免出現(xiàn)非轉(zhuǎn)移人口領(lǐng)取補(bǔ)償,或者同一轉(zhuǎn)移對象重復(fù)領(lǐng)取補(bǔ)償?shù)冗`規(guī)操作的現(xiàn)象。與此同時應(yīng)建立舉報(bào)、申訴處理機(jī)制,一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)操作的現(xiàn)象,群眾可以撥打舉報(bào)電話或者向相關(guān)部門直接反映情況。同時相關(guān)部門應(yīng)注意對舉報(bào)者個人信息進(jìn)行保密,以便保護(hù)舉報(bào)者。舉報(bào)信息一經(jīng)查實(shí),由相關(guān)單位作出相應(yīng)處罰,同時對舉報(bào)者給予一定獎勵。

4.4 驗(yàn)收

為了保證對轉(zhuǎn)移人口進(jìn)行生態(tài)工業(yè)園區(qū)安置的實(shí)施效果,應(yīng)先對轉(zhuǎn)移人口的工業(yè)園區(qū)就業(yè)安置情況進(jìn)行階段性驗(yàn)收或竣工驗(yàn)收,合格之后再對工業(yè)園區(qū)工程進(jìn)行階段性驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收。與此同時需要明確驗(yàn)收內(nèi)容、驗(yàn)收工作的主持者、驗(yàn)收方法。①移民安置的驗(yàn)收內(nèi)容主要包括:轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)情況、遷移安置情況及征地補(bǔ)償和移民安置資金是否已經(jīng)兌現(xiàn)完畢。②驗(yàn)收工作的主持者及驗(yàn)收方法:工程驗(yàn)收工作由省級人民政府或者規(guī)定的人口轉(zhuǎn)移管理機(jī)構(gòu)主持;移民安置驗(yàn)收工作按照自驗(yàn)、初驗(yàn)、終驗(yàn)的順序自上而下進(jìn)行[4]。自驗(yàn)由移民區(qū)和移民安置區(qū)縣級人民政府負(fù)責(zé),初驗(yàn)由與項(xiàng)目法人簽訂移民安置協(xié)議的地方人民政府會同項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)組織,終驗(yàn)由工程驗(yàn)收單位負(fù)責(zé)主持(圖1)。

5 結(jié) 語

本文從保護(hù)轉(zhuǎn)移人口合法權(quán)益、規(guī)范實(shí)施單位和工業(yè)園區(qū)行為出發(fā),通過分析屏障區(qū)人口轉(zhuǎn)移活動特點(diǎn)和生態(tài)工業(yè)園區(qū)就業(yè)安置受益方式,明確監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建要素和監(jiān)督內(nèi)容,便于及時發(fā)現(xiàn)問題,規(guī)避潛在風(fēng)險(xiǎn),同時彌補(bǔ)相關(guān)監(jiān)管機(jī)制方面的空白,最終實(shí)現(xiàn)庫區(qū)和諧發(fā)展、移民安穩(wěn)致富的目標(biāo)。

圖1 生態(tài)工業(yè)園區(qū)安置模式下人口轉(zhuǎn)移活動監(jiān)管機(jī)制示意圖

[1] 長江勘測規(guī)劃設(shè)計(jì)研究公司.三峽后續(xù)工作實(shí)施規(guī)劃大綱[R],武漢:長江勘測規(guī)劃設(shè)計(jì)研究公司,2010.

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