于浩淼,唐 歡,鄭 勇

(中國(guó)水電顧問集團(tuán)昆明勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，云南 昆明 650051)

近年隨著老撾社會(huì)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展,能源開發(fā)的速度加快,中國(guó)企業(yè)在老撾投資開發(fā)水電項(xiàng)目的案例也越來越多。據(jù)統(tǒng)計(jì),2000—2010年10年間中國(guó)企業(yè)在老撾投資、研究開發(fā)水電項(xiàng)目超過20個(gè),裝機(jī)容量超過老撾1970—2000年30年水電開發(fā)總量之和。

針對(duì)不斷增加的水電項(xiàng)目以及由此產(chǎn)生的非自愿移民、發(fā)展與利益分配等問題,老撾政府意識(shí)到有必要建立一套符合本國(guó)實(shí)際的、可持續(xù)的社會(huì)安全政策,控制水電項(xiàng)目的社會(huì)負(fù)面影響。21世紀(jì)初,老撾計(jì)劃投資委員會(huì)和國(guó)家能源委員會(huì)以老撾電力公司投資項(xiàng)目Nam Theun II(簡(jiǎn)稱NT II)為契機(jī),制定了水電行業(yè)環(huán)境與社會(huì)可持續(xù)的國(guó)家政策,以作為老撾水電行業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)過程中的環(huán)境與社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)的總規(guī);不久,又相繼出臺(tái)了《開發(fā)項(xiàng)目移民安置補(bǔ)償法令》(簡(jiǎn)稱Decree或第192號(hào)令)、《開發(fā)項(xiàng)目移民安置補(bǔ)償執(zhí)行條例》(簡(jiǎn)稱Regulations或第2432號(hào)文)、《開發(fā)項(xiàng)目移民安置補(bǔ)償技術(shù)導(dǎo)則》(簡(jiǎn)稱Guidelines)等專業(yè)門類規(guī)范,用以規(guī)范開發(fā)項(xiàng)目過程中移民安置行動(dòng)計(jì)劃以及少數(shù)民族發(fā)展計(jì)劃等相關(guān)咨詢工作。

老撾政府較完善地構(gòu)建了非自愿移民政策體系,然而,在老撾開發(fā)水電的中國(guó)企業(yè)往往面臨政策解讀問題,甚至將老撾政策與亞行、中國(guó)的移民政策相混淆,在具體操作過程中又面臨不適應(yīng)。筆者將對(duì)亞行、中國(guó)和老撾的非自愿移民政策進(jìn)行分析比較,總結(jié)異同點(diǎn),為在老撾的中國(guó)企業(yè)執(zhí)行老撾非自愿移民政策提出建議。

1 亞洲開發(fā)銀行與中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)

1.1 亞洲開發(fā)銀行經(jīng)驗(yàn)

作為國(guó)際金融機(jī)構(gòu)，亞洲開發(fā)銀行(以下簡(jiǎn)稱亞行)較早地關(guān)注開發(fā)項(xiàng)目產(chǎn)生的非自愿移民及一系列其他社會(huì)影響。1991年6月亞行制定了《開發(fā)項(xiàng)目社會(huì)分析導(dǎo)則》用以指導(dǎo)解決項(xiàng)目實(shí)施過程中存在的非自愿移民問題，1995年8月正式頒布執(zhí)行“非自愿移民”政策，其基本原則是：①盡可能避免非自愿移民；②如果無法避免移民搬遷，應(yīng)通過多種可行的方案減少移民數(shù)量；③為移民提供賠償和幫助，使其未來的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活與“無項(xiàng)目”狀態(tài)一致；④在對(duì)移民進(jìn)行安置和賠償時(shí)，為其提供充分的信息，并同其協(xié)商；⑤沒有正式(合法)土地權(quán)的移民也可得到安置；⑥向弱勢(shì)家庭、土著居民和少數(shù)民族提供特殊的照顧和幫助以提高其地位；⑦強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者的參與，保障移民申訴機(jī)制順暢等[1]。

為了對(duì)移民規(guī)劃進(jìn)行指導(dǎo)，亞行1998年出版了《移民手冊(cè)》，詳細(xì)表述了以下內(nèi)容：①移民規(guī)劃被納入項(xiàng)目周期中，提出開展移民工作的方式和條件；②研究方法包括人口調(diào)查、私有財(cái)產(chǎn)調(diào)查、參與式快速評(píng)價(jià)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)整合、社會(huì)適應(yīng)和融合的分析；③房屋及社區(qū)重建規(guī)劃；④移民收入恢復(fù)策略；⑤移民機(jī)構(gòu)框架；⑥內(nèi)部和外部的多種監(jiān)測(cè)評(píng)估形式等[2]。

但是，《移民手冊(cè)》只是1995年移民政策的補(bǔ)充，并非亞行的政策操作文件。為此，2006年9月25日亞行頒布了《非自愿移民操作手冊(cè)》(OM/F02)，成為亞行政策操作手冊(cè)系列中的一個(gè)，對(duì)咨詢專家和項(xiàng)目貸款國(guó)工作人員的技術(shù)工作產(chǎn)生規(guī)范作用。該手冊(cè)正式界定了“非自愿移民(Involuntary Resettlement)”的概念，對(duì)非自愿移民的權(quán)益予以解釋；通過量化的方式對(duì)非自愿移民的嚴(yán)重性進(jìn)行了劃分，共分為3個(gè)等級(jí)；對(duì)移民規(guī)劃文件、受影響人群參與和公示的程序等提出明確要求；最后，提出移民安置的啟動(dòng)、執(zhí)行、監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)的程序及要求，規(guī)定了開發(fā)商責(zé)任[3]。

2009年亞行結(jié)合社會(huì)發(fā)展發(fā)布了最新一期《保障政策說明》，為了進(jìn)一步落實(shí)并推行移民政策，提供詳細(xì)的技術(shù)指導(dǎo)和良好經(jīng)驗(yàn)，2011年亞行發(fā)布了《非自愿移民保護(hù)措施：規(guī)劃與實(shí)施的良好實(shí)踐(原始資料)》，該文件整合了社會(huì)影響評(píng)價(jià)、移民安置規(guī)劃、信息發(fā)布咨詢參與及抱怨處理、移民計(jì)劃實(shí)施、收入恢復(fù)及提高、機(jī)構(gòu)安排及能力發(fā)展、移民監(jiān)理評(píng)估及報(bào)告等各項(xiàng)工作內(nèi)容，更加詳細(xì)并且分門別類地進(jìn)行了介紹和指導(dǎo)，包括不同借款項(xiàng)目非自愿移民安全保障工具、移民計(jì)劃編制大綱、移民工作架構(gòu)大綱、亞行項(xiàng)目周期中的非自愿移民、環(huán)境社會(huì)管理制度大綱、移民計(jì)劃實(shí)施中外部專家檢查監(jiān)督信息工作大綱案例等。

此外，亞行還專門針對(duì)其關(guān)注的議題發(fā)布了一系列政策或文件，譬如《社會(huì)分析手冊(cè)》(2007年)、《私營(yíng)項(xiàng)目的社會(huì)分析》(2009)、《性別與發(fā)展》(2003年)、《減貧(OM/C1)》、《土著居民政策》(1998年)，以及《在亞太地區(qū)加強(qiáng)反貧困：亞洲開發(fā)銀行的減貧戰(zhàn)略》(2004年)等。這表明，亞行將非自愿移民群體進(jìn)行了更細(xì)致的分類，依據(jù)群體特點(diǎn)制定出相應(yīng)的政策。

總體來看，亞行移民政策“以人為本”，重視移民權(quán)益保護(hù)和全程參與訴求，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目區(qū)的社區(qū)整合、人群適應(yīng)及社會(huì)融合。但是，作為國(guó)際金融機(jī)構(gòu)，亞行的非自愿移民政策顯然是原則性、概括性的：首先，其政策或規(guī)范沒有針對(duì)水電項(xiàng)目特點(diǎn)的規(guī)定，存在政策盲點(diǎn)；其次，從政策效力上看，亞行的移民工作是在其移民政策、規(guī)劃理念基礎(chǔ)上，具體按照當(dāng)?shù)丶夹g(shù)規(guī)范操作的。

1.2 中國(guó)經(jīng)驗(yàn)

中國(guó)開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)歷史悠久,移民政策制定可追溯至1953年12月施行的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》,而水電行業(yè)非自愿移民政策制定始于20世紀(jì)90年代。傅秀堂[4]于1989年在《人民長(zhǎng)江》發(fā)表名為《泰國(guó)的水電建設(shè)和移民安置》的文章,介紹了泰國(guó)的水庫移民工程,從泰國(guó)移民機(jī)構(gòu)、移民指導(dǎo)思想、移民安置規(guī)劃、移民政策等方面詳盡解析了泰國(guó)非自愿移民工作經(jīng)驗(yàn),為我國(guó)的移民工作和政策制定提供了一定參考。

1991年2月15日國(guó)務(wù)院頒布了我國(guó)第一個(gè)水利水電行業(yè)非自愿移民法規(guī),即《大中型水利水電工程建設(shè)征地和移民安置條例》。該條例是對(duì)我國(guó)多年大中型水利水電工程非自愿移民工作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié),對(duì)工程建設(shè)征地補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、范圍進(jìn)行了闡述。此后,2002年11月原國(guó)家計(jì)委印發(fā)的《水電工程建設(shè)征地移民工作暫行管理辦法》(計(jì)基礎(chǔ)[2002]2623號(hào))對(duì)建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)工作的單位資質(zhì)要求、實(shí)施管理、移民監(jiān)理和后期扶持作了進(jìn)一步解釋和規(guī)定。

隨著10多年的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,原有條例暴露出補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低、范圍偏小和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題。按照中央在“三農(nóng)”問題上“多予、少取、放活”的基本方針,2006年9月1日國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了新的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(即國(guó)務(wù)院第471號(hào)令)。新條例對(duì)移民安置規(guī)劃、征地補(bǔ)償、移民安置、后期扶持、監(jiān)督管理及法律責(zé)任等方面做了新的解釋,一定程度上解決了原有條例存在的問題,提高并統(tǒng)一征收耕地補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),適當(dāng)擴(kuò)大對(duì)移民財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償補(bǔ)助范圍,規(guī)范補(bǔ)償補(bǔ)助資金的發(fā)放。同時(shí),新條例強(qiáng)化了移民安置規(guī)劃的嚴(yán)肅性以及其法律地位,提高了移民對(duì)安置工作的參與程度。譬如,新條例規(guī)定,大中型水利水電工程建設(shè)征收耕地的,土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)之和為該地征收前3年平均年產(chǎn)值的16倍(原有條例為7倍),如按此仍無法保持移民原生活水平的,經(jīng)項(xiàng)目核準(zhǔn)或?qū)徟块T同意,可以進(jìn)一步提高標(biāo)準(zhǔn)。

此外,由于多年的水電開發(fā)移民政策滯后,移民生產(chǎn)生活條件普遍較差,2006年國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》(國(guó)發(fā)[2006]17號(hào)),進(jìn)一步解決水庫移民的溫飽問題以及庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的突出問題。而為了更好地執(zhí)行上述兩項(xiàng)政策,有關(guān)部門出臺(tái)了建設(shè)用地審批、庫區(qū)基金使用等方面的管理辦法;各地政府在國(guó)務(wù)院第471號(hào)令和國(guó)發(fā)[2006]17號(hào)文件的基礎(chǔ)上,又制定了適合本地實(shí)情的具體政策和辦法,譬如云南省政府頒發(fā)了《云南省大中型水利水電工程建設(shè)移民安置管理辦法》(云政發(fā)[2005]81號(hào))、《關(guān)于印發(fā)云南金沙江中游水電開發(fā)移民安置補(bǔ)償補(bǔ)助意見的通知》(云政辦發(fā)[2007]159號(hào))等。

為了指導(dǎo)移民工作的實(shí)施,國(guó)家發(fā)改委于2007年發(fā)布了電力行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)共7項(xiàng)規(guī)范,這組規(guī)范也是對(duì)DL/T 5064-1996《水電工程水庫淹沒處理規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》的修訂,全面貫徹了國(guó)務(wù)院第471號(hào)令的規(guī)定,對(duì)相關(guān)移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)工作提出了詳細(xì)要求。

通過移民政策法規(guī)的設(shè)立,移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范的實(shí)施,中國(guó)水電工程非自愿移民工作更加規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化,且具有系統(tǒng)性。但是,在以上政策內(nèi)容當(dāng)中雖有明確的建設(shè)征地處理范圍,卻沒有明確政策的客體(移民)概念,移民的界定工作往往在移民規(guī)劃階段由設(shè)計(jì)人員完成;移民政策規(guī)定,移民安置規(guī)劃的目標(biāo)是生活水平超過原有水平,但是并沒有對(duì)社區(qū)的整合性、人群的適應(yīng)性、社會(huì)群體的融合作出要求。由此看來,中國(guó)水電工程非自愿移民政策的特點(diǎn)是具有操作剛性,而對(duì)社會(huì)層面的因素關(guān)注不足。

2 老撾的實(shí)踐

老撾水電開發(fā)始于1970年,但是國(guó)家水電行業(yè)環(huán)境與社會(huì)安全政策,以及相關(guān)職能部門的建設(shè)則是從NT II水電項(xiàng)目開始的。NT II電站建設(shè)期間,老撾“科學(xué)技術(shù)環(huán)境署”成立,《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境評(píng)估條例》、移民法規(guī)等一系列政策法規(guī)頒布實(shí)施。

老撾政策的制定很大程度上受西方國(guó)家或國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的影響,非自愿移民政策尤其如此。與亞行《移民手冊(cè)》體例類似,老撾國(guó)務(wù)院第192號(hào)令(Decree)首先界定了“受影響群體”的概念、“獲償資格”以及“項(xiàng)目開發(fā)商的責(zé)任”,確定了“脆弱群體”作為政策關(guān)注的重點(diǎn),并承諾對(duì)于無正式或合法土地證而依據(jù)慣例、傳統(tǒng)進(jìn)行務(wù)農(nóng)的人群的權(quán)益保護(hù)。此外,針對(duì)補(bǔ)償安置、過渡期援助、安置點(diǎn)開發(fā)、公眾參與和協(xié)商、申訴機(jī)制、移民費(fèi)用計(jì)算、提交報(bào)告、移民監(jiān)測(cè)等都提出了相應(yīng)要求[5]。

作為配套政策,科學(xué)技術(shù)環(huán)境署發(fā)布的移民條例(Regulation)對(duì)第192號(hào)令進(jìn)行了更詳細(xì)地解釋和說明。①確定每個(gè)設(shè)計(jì)階段的移民工作內(nèi)容;②確定需要編制的項(xiàng)目文件以及需要開展的現(xiàn)場(chǎng)工作;③針對(duì)獲償資格及獲償對(duì)象進(jìn)行了細(xì)致劃分;④要求項(xiàng)目業(yè)主承擔(dān)公眾咨詢、參與和公示的組織工作,并且負(fù)責(zé)解決受影響群體的申訴及抱怨,強(qiáng)調(diào)脆弱群體的參與;⑤規(guī)定監(jiān)督與評(píng)估工作,以及第三方外部監(jiān)督的必要性;⑥明確項(xiàng)目涉及機(jī)構(gòu)的功能及職責(zé)[6]。

為了對(duì)移民工作直接指導(dǎo),科學(xué)技術(shù)環(huán)境署在2005年11月出臺(tái)了《開發(fā)項(xiàng)目移民安置補(bǔ)償技術(shù)導(dǎo)則》(Guideline),它是對(duì)老撾非自愿移民政策的一次全面解釋。從結(jié)構(gòu)上看,Guideline整合了Decree和Regulation的內(nèi)容,主要解釋了移民規(guī)劃中的項(xiàng)目文件(初步社會(huì)評(píng)價(jià)、社會(huì)評(píng)價(jià)、移民計(jì)劃、少數(shù)民族發(fā)展計(jì)劃等)準(zhǔn)備、現(xiàn)場(chǎng)組織和調(diào)查、移民權(quán)益和補(bǔ)償評(píng)估辦法、生計(jì)恢復(fù),強(qiáng)調(diào)了個(gè)人、社區(qū)、公共機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目中的權(quán)益,對(duì)公眾參與和咨詢、抱怨解決機(jī)制、監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)進(jìn)行了詳細(xì)的程序設(shè)定。此外,Guideline特別對(duì)移民安置的執(zhí)行做出詳細(xì)規(guī)定,要求將移民安置執(zhí)行分為兩個(gè)階段,分別是預(yù)備期和實(shí)施期。在預(yù)備期,要求完成組織機(jī)構(gòu)的成立(包括社會(huì)環(huán)境部門、移民部門、抱怨解決部門等),加強(qiáng)移民和移民部門能力的培訓(xùn)、資料管理,設(shè)定移民執(zhí)行程序,外委獨(dú)立監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu);在實(shí)施期,規(guī)定移民監(jiān)督和管理,控制移民資金流向等。

老撾與亞行的移民政策相似點(diǎn)甚多,都關(guān)注受影響群體參與權(quán)及可持續(xù)生計(jì)發(fā)展,關(guān)注受影響群體在社區(qū)生活、生計(jì)、文化等多方面的需求。但是不同之處也很明顯,亞行是國(guó)際金融機(jī)構(gòu),執(zhí)行移民工作的具體做法一定程度上考慮貸款國(guó)的實(shí)際,政策執(zhí)行較為靈活;老撾在移民安置過程中依據(jù)本國(guó)技術(shù)要求,規(guī)范體系構(gòu)建相對(duì)縝密且具有針對(duì)性。譬如,亞行將“以地置地”作為移民生計(jì)恢復(fù)發(fā)展的可選項(xiàng);而老撾因其豐富的土地資源而在導(dǎo)則中將“以地置地”視為最可行的生計(jì)恢復(fù)方式。

3 亞行、中國(guó)與老撾的比較

為了便于中國(guó)的研究人員理解,筆者以水庫移民為例,從以下9個(gè)方面對(duì)三方移民政策進(jìn)行比較:①建設(shè)占地處理范圍的界定;②移民的確定;③組織及工作程序;④移民工作內(nèi)容;⑤工作主體和研究方法;⑥公眾參與、咨詢及公示;⑦生計(jì)恢復(fù);⑧搬遷安置;⑨移民工作后期安排。詳見表1。

4 老撾實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)與不足

通過對(duì)亞行、中國(guó)和老撾非自愿移民政策的分析比較,總結(jié)老撾近年來的移民實(shí)踐,既有成功經(jīng)驗(yàn)也有不足之處。

4.1 成功經(jīng)驗(yàn)

老撾移民實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)主要體現(xiàn)在人文關(guān)懷、健全的移民管理和實(shí)施機(jī)構(gòu)、公眾參與、社會(huì)支持系統(tǒng)建設(shè)等方面。

表1 亞行、中國(guó)及老撾非自愿移民政策比較

a.人文關(guān)懷。與中國(guó)水電項(xiàng)目移民政策的目標(biāo)群體不一樣,老撾政策的目標(biāo)群體更加廣泛且劃分細(xì)致,其出發(fā)點(diǎn)就是考慮到各種受影響群體的特點(diǎn),在整體規(guī)劃的基礎(chǔ)上提供適合其自身特點(diǎn)的援助,體現(xiàn)了人文關(guān)懷。譬如,老撾移民政策認(rèn)為,受影響人群除了那些耕地、房屋直接受到影響的人群之外,還包括非木質(zhì)林產(chǎn)品(NTFP)搜集者、漁民、獵戶等,他們也被納入到移民生計(jì)恢復(fù)計(jì)劃,享有生計(jì)扶持的待遇。此外,老撾政策還將非自愿移民按照性別、民族、健康情況、貧困程度等進(jìn)行細(xì)分,針對(duì)脆弱群體提供特殊援助。

b.健全的移民管理和實(shí)施機(jī)構(gòu)。老撾移民機(jī)構(gòu)的建設(shè)十分迅速,一方面,在中央、省、縣三級(jí)建立了移民主管部門,主要負(fù)責(zé)在移民規(guī)劃過程中監(jiān)督管理移民工作,提供相關(guān)咨詢;另一方面,移民實(shí)施部門的設(shè)置避開了政府和項(xiàng)目業(yè)主,由項(xiàng)目業(yè)主委托給第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)開展,從而使移民實(shí)施工作更加客觀、公正。健全的移民管理和實(shí)施機(jī)構(gòu),保障了移民安置活動(dòng)有序、有效的進(jìn)行。

c.公眾參與。老撾非自愿移民工作中的公眾參與是貫穿于整個(gè)移民過程的,從現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、安置方案確定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)協(xié)商、移民安置點(diǎn)選擇到移民報(bào)告的咨詢等,利益相關(guān)者都參與其中。此外,為了解決利益沖突而設(shè)置的申訴及抱怨程序,是公眾參與的一種形式,也是維護(hù)項(xiàng)目區(qū)社區(qū)穩(wěn)定的重要安全機(jī)制。

d.社會(huì)支持系統(tǒng)建設(shè)。除了生計(jì)恢復(fù)和移民搬遷安置之外,針對(duì)具體的社會(huì)影響,老撾政策規(guī)定要求提供社會(huì)支持系統(tǒng)。譬如,為了緩解項(xiàng)目建設(shè)對(duì)當(dāng)?shù)匾泼竦慕】涤绊?向移民村提供健康促進(jìn)計(jì)劃;為了幫助受影響者的生計(jì)可持續(xù),向其提供技術(shù)培訓(xùn);為了幫助移民村在移民搬遷過渡期間的有效管理,保障秩序,向移民村提供村莊管理訓(xùn)練等等。社會(huì)支持系統(tǒng)的建設(shè)是生計(jì)恢復(fù)和移民搬遷安置的有效補(bǔ)充,作為配套措施,是移民工作的重要組成部分。

4.2 不足之處

老撾實(shí)踐的不足之處,主要體現(xiàn)在缺乏工程知識(shí)依據(jù)、重原則而輕標(biāo)準(zhǔn)、重慣例而輕規(guī)范等方面。

a.缺乏工程知識(shí)依據(jù)。水電項(xiàng)目移民工作的特點(diǎn)是工程知識(shí)和社會(huì)人文知識(shí)交叉,缺一不可。老撾水電項(xiàng)目移民工作充分運(yùn)用了社會(huì)學(xué)、人類學(xué)知識(shí)開展現(xiàn)場(chǎng)工作,但是缺乏工程知識(shí)作為支撐。譬如,在建設(shè)占地范圍界定中雖考慮到水庫淹沒之外的影響范圍,但是視角是項(xiàng)目建設(shè)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接影響,而沒有考慮水庫蓄水對(duì)庫岸穩(wěn)定性產(chǎn)生的影響及其范圍。

b.重原則而輕標(biāo)準(zhǔn)。在老撾非自愿移民實(shí)踐中,諸多規(guī)定都是原則性的,缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)。譬如,政策要求非自愿移民的安置點(diǎn)設(shè)計(jì)需考慮水源、衛(wèi)生設(shè)施、給排水等,但是對(duì)于水源點(diǎn)等設(shè)施的設(shè)計(jì)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)卻沒有明確的規(guī)定。

c.重慣例而輕規(guī)范。由于近年來老撾水電開發(fā)速度加快,項(xiàng)目之間的相互借鑒難以避免,久之就形成了工作慣例。移民安置方式、安置標(biāo)準(zhǔn)參照慣例的現(xiàn)象也很常見,譬如在生計(jì)恢復(fù)當(dāng)中,配置土地的標(biāo)準(zhǔn)往往參照NT II電站的標(biāo)準(zhǔn),即1戶家庭1 hm2土地,并非規(guī)范要求的“不低于原水平”。

參照慣例的不利后果是由于項(xiàng)目地區(qū)實(shí)際的差異導(dǎo)致安置方式和標(biāo)準(zhǔn)不能適應(yīng)本地,從而產(chǎn)生社會(huì)分歧甚至是矛盾。

5 建 議

隨著中國(guó)能源戰(zhàn)略的發(fā)展,中國(guó)企業(yè)越來越多地走出國(guó)門參與國(guó)外自然資源的開發(fā)利用,學(xué)習(xí)、執(zhí)行國(guó)外政策對(duì)于樹立國(guó)家和企業(yè)形象十分重要。針對(duì)中國(guó)企業(yè)在老撾進(jìn)行水電開發(fā),執(zhí)行老撾非自愿移民政策,有以下幾點(diǎn)建議。

a.改變傳統(tǒng)思維,適應(yīng)老撾政策。中國(guó)企業(yè)要迅速適應(yīng)老撾的政策理念和要求。老撾的自然資源豐富,人口稀少,其移民政策更加“以人為本”,關(guān)注社區(qū)、人群在生計(jì)、生活、宗教文化、資源利用等多方面的可持續(xù)發(fā)展,尤其重視對(duì)脆弱群體的特殊扶持;另外,老撾的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后,政策規(guī)范的設(shè)計(jì)難以與移民規(guī)劃工作相匹配,這就要求中國(guó)企業(yè)更加靈活地開展咨詢、借鑒其他項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn),在老撾政策的框架下推進(jìn)工程項(xiàng)目建設(shè)。

b.學(xué)習(xí)公眾參與,尊重其他利益相關(guān)者。公眾參與制度是緩解社會(huì)矛盾、平衡利益的制度,同時(shí)也是吸納社會(huì)關(guān)注、謀求地區(qū)發(fā)展的有效機(jī)制。中國(guó)企業(yè)在老撾開展移民工作,應(yīng)認(rèn)識(shí)到公眾參與在老撾政策中的重要性,并且學(xué)習(xí)掌握公眾參與的工作方法,在公眾參與的平臺(tái)上與其他利益相關(guān)者開展協(xié)商、合作。

c.建立配套的移民服務(wù)部門。按照老撾的政策,項(xiàng)目業(yè)主必須建立移民服務(wù)部門,開展一系列服務(wù)工作,如現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)協(xié)商、安置方案咨詢、外委移民實(shí)施機(jī)構(gòu)、解決移民糾紛等。中國(guó)企業(yè)在老撾開展移民工作要擺脫“業(yè)主心態(tài)”,建立真正的移民服務(wù)部門,與其他利益相關(guān)者開展協(xié)商與合作,解決移民申訴問題;要監(jiān)督移民實(shí)施機(jī)構(gòu)開展的工作;要向環(huán)境咨詢部門匯報(bào)工作情況,接受監(jiān)督。

[1] Asian Development Bank.Involuntary Resettlement [R].Manila: ADB,1995.

[2] Asian Development Bank.Handbook on Resettlement：A Guide to Good Practice [R].Manila: ADB,1998.

[3] Asian Development Bank.Operations Manual (Involuntary Resettlement, OM/F02) [R].Manila: ADB,2006.

[4] 傅秀堂.泰國(guó)的水電建設(shè)和移民安置[J].人民長(zhǎng)江,1989(4):46-49.

[5] Prime minister’s Office of Lao PDR.Decree on the Compensation and Resettlement of the Development Project (No 192/PM) [R].Vientiane: Lao PDR, 2005.

[6] Science Technology and Environment Agency of Lao PDR.Regulations for Implementing Decree No.192/PM on Compensation and Resettlement of People Affected by Development Projects [R].Vientiane: Lao PDR, 2005.

[7] 陳紹軍, 于浩淼, 吳革立.生態(tài)脆弱區(qū)非自愿移民安置政策分析[J].水電能源科學(xué), 2010(5):105-108.