顏 霖,尹慶民
(河海大學(xué)商學(xué)院,江蘇 南京 211100)
江蘇經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)持續(xù)多年位于全國前列,但其沿海地區(qū)三市即連云港、鹽城、南通盡管擁有長達954km的海岸線,發(fā)展卻相對滯后,成為江蘇省域經(jīng)濟的“洼地”和中國黃金海岸的“斷裂帶”[1]。目前,江蘇沿海開發(fā)已上升為國家戰(zhàn)略,江蘇沿海地區(qū)地方政府為進一步推進經(jīng)濟發(fā)展,加強沿海開發(fā)建設(shè),構(gòu)建了地方政府投融資平臺,但該平臺存在一定的風(fēng)險,諸如融資渠道不暢、融資難度頗高等,已成為制約江蘇沿海開發(fā)的重要因素。因此,對沿海地區(qū)地方政府投融資平臺運行風(fēng)險進行分析,以建立起融資能力強、投資效益好的投融資平臺、完善多元投入機制、確保江蘇沿海開發(fā)建設(shè)的順利進行顯得十分重要而緊迫。
由于地方政府融資平臺屬于中國特有的問題,國外并沒有地方政府這樣的概念,所以國外缺少此類文獻。而在國內(nèi),學(xué)術(shù)界有很多學(xué)者對地方政府融資平臺展開研究。葉德珠[2]分析了我國地方政府過度投資在經(jīng)濟過熱中的作用機制;賈銀萍[3]分析了地方政府融資平臺的債務(wù)風(fēng)險,并認為地方政府融資平臺從長期來看蘊含著較大的風(fēng)險;方進東[4]以歐洲債務(wù)危機為研究對象,深入研究了地方政府融資平臺債務(wù)問題;宋德潤[5]通過建立地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險控制模型,為地方政府融資平臺有效控制負債規(guī)模提供理論依據(jù);于凌云[6]研究了地方政府債務(wù)風(fēng)險化解機制及具體實施方案。
筆者就江蘇沿海開發(fā)建設(shè)現(xiàn)狀、江蘇沿海開發(fā)的投融資格局現(xiàn)狀以及地方政府投融資平臺運行風(fēng)險三方面展開敘述,指出地方政府投融資平臺所面臨的風(fēng)險,并運用物元可拓模型對沿海地區(qū)進行了實證分析,提出防范與化解這些風(fēng)險的政策建議。
1.1.1 江蘇沿海開發(fā)建設(shè)現(xiàn)狀
我國的經(jīng)濟優(yōu)勢在“沿?!?但是長期以來江蘇的經(jīng)濟優(yōu)勢卻一直在“沿江”,江蘇沿海地區(qū)大部分是新圍墾灘涂,道路、電力等基礎(chǔ)設(shè)施幾乎是一片空白。自新一輪沿海地區(qū)開發(fā)全面啟動以來,江蘇省以建設(shè)沿海深水大港、建設(shè)重大產(chǎn)業(yè)項目,以及沿?;A(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作作為切入點,開發(fā)工作穩(wěn)步推進。一是加快以三大港口群為重點的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),以連云港港、鹽城大豐港、南通洋口港為龍頭的三大港口群建設(shè)已全面展開。二是開發(fā)沿海灘涂儲備土地資源?,F(xiàn)已規(guī)劃沿海灘涂資源60%用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā),20%用于新興產(chǎn)業(yè)開發(fā),還有20%用于生態(tài)建設(shè),通過探索綜合開發(fā)、集約利用、開放合作、創(chuàng)新發(fā)展的新模式,把豐富的灘涂資源轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的發(fā)展優(yōu)勢。三是大力推進重大產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)。當前,大力發(fā)展先進制造業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)已成為沿海三市的共識。立足資源稟賦和發(fā)展條件錯位發(fā)展、聚集發(fā)展、聯(lián)動發(fā)展的想法使三市產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出百舸爭流的態(tài)勢[1]。
1.1.2 江蘇沿海開發(fā)的投融資格局
沿海開發(fā)建設(shè)對資金需求量很大,資金不足已成為沿海開發(fā)面臨的首要問題。沿海三市多措并舉,籌集資金,已初步緩解了沿海開發(fā)建設(shè)前期的資金問題。
a.借助政府財政投入融資。財政融資是以政府為主體,為實現(xiàn)一定的政策目標,通過信用形式所進行的資金籌集活動,它不僅具有融資的一般功能,而且在運作中體現(xiàn)著鮮明的政策性。通過財政融資投資于沿海開發(fā)建設(shè),既是政府對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行宏觀調(diào)控的財力保證,同時也是對市場難以解決和不足之處的必要補充。江蘇省政府和沿海城市地方政府對沿海開發(fā)非常重視,各級財政部門充分發(fā)揮財政政策資金支持和引導(dǎo)作用,將財力有計劃地向沿海開發(fā)傾斜,支持沿海開發(fā)建設(shè)。
b.資本市場融資。2008年江蘇連云發(fā)展集團有限公司在全國首次引入了A股股權(quán)質(zhì)押、海域使用權(quán)抵押等新模式,成功發(fā)行7年期10億元“08連云發(fā)展債”,成為連云港市有史以來的首支企業(yè)債券,募集資金主要投向連云港海濱新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);2009年南通國有資產(chǎn)投資控股有限公司發(fā)行了7年期“09南通債”,共募集資金23億元,主要用于城市基礎(chǔ)建設(shè)項目;2010年江蘇連云港港口股份有限公司為提升港口功能,發(fā)行總額為6.5億元,期限5年的公司債券。綜上,江蘇沿海城市通過債券市場共募集了39.5億元資金投入開發(fā)建設(shè)。
c.金融信貸市場融資。江蘇沿海開發(fā)提升為國家戰(zhàn)略,為金融機構(gòu)的發(fā)展提供了千載難逢的機遇。各大商業(yè)銀行看好沿海地區(qū)的未來潛力,紛紛搶占建設(shè)陣地,主動加強與各開發(fā)主體之間的聯(lián)系,傾斜信貸規(guī)模配置,優(yōu)化信貸流程,對沿海城建、公路、港口、船舶、核電等行業(yè)重點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大產(chǎn)業(yè)項目等加強授信支持。
從江蘇沿海三市的實踐來看,政府背景下的投融資正在不斷創(chuàng)新,已經(jīng)從過去純粹的政策性投融資向商業(yè)化、市場化的投融資方向轉(zhuǎn)變,資金的安全性也隨之增強。因此,政府投融資平臺已經(jīng)成為各銀行重點營銷的對象。但是,目前三市的地方政府投融資平臺都面臨信息不透明、總量難控制以及缺乏公共監(jiān)督三個主要問題。
我國地方政府投融資平臺的風(fēng)險一般集中在地方政府財政風(fēng)險、商業(yè)銀行面臨的金融風(fēng)險、宏觀經(jīng)濟波動風(fēng)險、融資平臺自身償債風(fēng)險和道德風(fēng)險這幾個方面,而沿海地區(qū)由于自身特色,其地方政府投融資平臺在面臨除上述幾項風(fēng)險之外,還承擔著其他相關(guān)風(fēng)險。關(guān)于一般地區(qū)地方政府投融資平臺的共性風(fēng)險,本文不再贅述,僅就沿海地區(qū)特有的幾點風(fēng)險進行分析。
1.2.1 地方政府財政風(fēng)險
與蘇南地區(qū)相比,江蘇沿海三市城市化、工業(yè)化起步較晚,發(fā)展速度緩慢,整體的經(jīng)濟實力相對薄弱,自我積累所形成的建設(shè)資金數(shù)量有限。省級政府政策雖計劃將向沿海開發(fā)建設(shè)傾斜,但是受地方財力影響,實際每年安排的投入資金數(shù)量有限,省市兩級地方政府作為投資主體對沿海開發(fā)建設(shè)的投資明顯力不從心。為滿足日益提高的沿?;A(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金,政府投融資平臺組建和負債已呈加速趨勢。政府投融資平臺負債的快速增長將對其財政收支狀況產(chǎn)生顯著影響。地方政府平臺主導(dǎo)的投融資的高速增長,增大了財政的隱形負債,在地方財政出現(xiàn)償還困難時,將由中央財政承擔實際的支付責任。
1.2.2 融資渠道不暢加大資金流動性風(fēng)險
從目前江蘇沿海的投融資機制來看,投融資平臺的定位還不明確,尚未形成真正意義上的符合風(fēng)險與收益一體化要求的投融資主體資格,影響了再融資能力。①在直接融資方面,江蘇沿海三市直接融資能力較弱,規(guī)模不大。僅以上市公司為例,據(jù)不完全統(tǒng)計,當前江蘇沿海三市共有上市公司21家,南通14家,鹽城3家,連云港4家,上市公司總體數(shù)量偏少且地區(qū)分布不平衡。②間接融資渠道狹窄。主要依靠銀行貸款、政府支持等傳統(tǒng)方式進行,尚未成立專門的服務(wù)于江蘇沿海開發(fā)的區(qū)域性商業(yè)銀行。
1.2.3 金融支持受限造成平臺運作風(fēng)險
①受信息不對稱制約,金融部門難以及時、全面掌握沿海開發(fā)項目情況。盡管人民銀行和地方政府等定期或不定期地組織政、銀、企沿海開發(fā)對接交流活動,但由于沿海地區(qū)企業(yè)多為近年來通過招商引資引入的異地投資企業(yè),對轄區(qū)金融機構(gòu)、金融環(huán)境等尚需熟悉過程,銀企雙方的溝通了解不足,相互間的信任、合作有待進一步加深。②在規(guī)模權(quán)限及市場準入的制約下,金融部門貸款難以及時足額發(fā)放?;鶎咏鹑跈C構(gòu)尤其是國有商業(yè)銀行的基層機構(gòu),近年來放貸權(quán)限被逐步上收,各國有商業(yè)銀行分支機構(gòu)實行貸款配額管理,部分金融機構(gòu)僅有貸款前期調(diào)查權(quán),而沒有貸款的決定權(quán)。在此模式下,信貸政策顯得剛性有余、靈活不足。隨著沿海地區(qū)投資規(guī)模逐年擴大,這一情況致使銀行對沿海開發(fā)的扶持顯得力不從心。同時,銀行信貸市場準入門檻較高,一定程度上影響了對沿海開發(fā)的資金支持。③受沿海開發(fā)專項政策扶持力度不足、沿海項目回報期較長、金融風(fēng)險難解、沿海地區(qū)配套軟環(huán)境尚未完善等諸多因素的影響,金融部門難以維系支持沿海開發(fā)信貸資金的持續(xù)增加。
可拓學(xué)是20世紀80年代由我國學(xué)者蔡文創(chuàng)立的一門學(xué)科,將現(xiàn)實世界中的矛盾問題作為研究對象,以物元為基元構(gòu)建模型描述矛盾問題,采用物元變換作為解決矛盾的手段,通過關(guān)聯(lián)函數(shù)計算關(guān)聯(lián)度反映事物量變和質(zhì)變過程[7]。其中,物元理論和可拓集合是可拓學(xué)的理論支柱。物元可拓模型就是將這兩個理論結(jié)合,把實際問題轉(zhuǎn)化為形式化問題的模型以及描述問題解決過程的模型,從而有效解決矛盾、為決策提供依據(jù)。該方法的最本質(zhì)特征就是使待解決的矛盾問題定量化,并在標準的可拓評價法的基礎(chǔ)上,將熵權(quán)法引入可拓學(xué)理論中來確定各評價指標的權(quán)重,既秉承可拓評價法既有的優(yōu)點,又可避免可拓評價法在權(quán)重的確定過程中帶來的人為干擾,較全面地反映事物質(zhì)量的綜合水平。因此,筆者選用物元可拓模型來量化沿海地區(qū)地方政府投融資平臺風(fēng)險,并用定量的數(shù)值來表示評價結(jié)果,為制定針對性的風(fēng)險規(guī)避對策提供依據(jù)。
2.1.1 變量的選擇
物元分析中,把事物O、事物O的特征C以及關(guān)于特征C的量值X組成物元R的三要素,可表示為R=(O,C,X)。本文將沿海地區(qū)地方政府投融資平臺風(fēng)險代表物元,以沿海三市地方政府投融資平臺作為研究樣本,從諸多地方政府投融資平臺風(fēng)險成因中選取5個數(shù)據(jù)易獲取的指標,從地方政府、金融機構(gòu)、投融資平臺自身3個不同角度判別地方政府投融資平臺的風(fēng)險強弱。具體如下:
X1為投融資平臺所依附政府的赤字率。我國學(xué)者根據(jù)中國的實際情況進行了測算,得出我國財政安全的最大可承受的赤字率應(yīng)在4.04%~4.67%的范圍內(nèi)[8]。本文選取4%作為地方政府財政赤字率的警戒線。因此,赤字率影響下地方政府投融資平臺無、中、高風(fēng)險數(shù)值區(qū)間分別為(0,2%),[2%,4%],(4%,6%)。
X2為投融資平臺的流動比率。X2反映的是短期內(nèi)可轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)金的流動資產(chǎn)償還能力,流動比率越高,反映短期償債能力越強,因此,流動比率對地方政府投融資平臺無、中、高風(fēng)險的數(shù)值區(qū)間為(200%,300%),[100%,200%],(0,100%)。
X3為投融資平臺的現(xiàn)金比率。X3一般在20%之上較好。過高的現(xiàn)金比率就表示平臺的流動負債未能得到合理的運用,現(xiàn)金類資本獲利能力較低,總成本上升。其對地方政府投融資平臺無、中、高風(fēng)險的數(shù)值區(qū)間為(50%,100%),[20%,50%],(0,20%)。
X4為投融資平臺的資產(chǎn)負債率。X4為負債總額與全部資產(chǎn)總額之比,用來衡量投融資平臺進行經(jīng)營活動的能力。一般情況下,資產(chǎn)總額應(yīng)大于負債總額,資產(chǎn)負債率應(yīng)小于100%。而如果資產(chǎn)負債率低于50%,說明其具有良好的償債能力和負債經(jīng)營能力。因此,資產(chǎn)負債率對地方政府投融資平臺無、中、高風(fēng)險的數(shù)值區(qū)間為(0,50%),[50%,100%],(100%,150%)。
X5為總資產(chǎn)收益率。X5為凈利潤與平均資產(chǎn)總額之比,用來衡量平臺的收益能力。總資產(chǎn)收益率對地方政府投融資平臺無、中、高風(fēng)險的數(shù)值區(qū)間為(10%,20%),[5%,10%],(0,5%)。
2.1.2 建立經(jīng)典域物元與節(jié)域物元矩陣
由標準對象O和它的n個特征Cn及其標準量值范圍組成的物元稱為經(jīng)典域物元。依據(jù)上述5個指標,確定無、中、高3個風(fēng)險級別的經(jīng)典域物元矩陣如下:
由標準對象O和它的n個特征Cn及其標準量值范圍加以拓廣的量值范圍組成的物元稱為節(jié)域物元,根據(jù)經(jīng)典域物元矩陣,得出相應(yīng)的節(jié)域物元矩陣為
2.1.3 計算待評物元與各評價等級的關(guān)聯(lián)度
關(guān)聯(lián)函數(shù)表示物元的量值取值為實軸上一點時,物元符合要求的取值范圍。關(guān)聯(lián)函數(shù)可定量客觀地描述元素具有某種性質(zhì)的程度及其量變和質(zhì)變的過程,使矛盾問題的結(jié)果量化,用來表示待評事物各指標關(guān)于各評價等級的歸屬程度。
令區(qū)間x0=[a,b]=[aBi,bBi],x1=[c,d]=[api,bpi],且x0?x1,其中,x0表示經(jīng)典域,x1表示節(jié)域,且x0、x1無公共點。[a,b]為對象O的標準量值范圍,[c,d]為標準量值范圍加以拓廣的量值范圍。則關(guān)聯(lián)函數(shù)公式如下:
(1)
(2)
實軸上任一點x到區(qū)間x1的距離為
(3)
根據(jù)以上3個公式可以計算出各指標與各級風(fēng)險的關(guān)聯(lián)度函數(shù)K(j)。當K(j)>1時,表示地方政府融資平臺風(fēng)險超過要求上限,且數(shù)值越大,風(fēng)險越小。當0≤K(j)≤1時,表示地方政府融資平臺風(fēng)險符合標準,且其值越大,越接近標準的上限。當-1≤K(j)<0時,表示地方政府融資平臺風(fēng)險不符合標準,但具有可轉(zhuǎn)化的條件。當K(j)<-1時,表示地方政府融資平臺風(fēng)險不符合標準,且不具有轉(zhuǎn)化的條件。并且,值越小,距離該級標準越遠[9]。
2.1.4 用熵值法確定各指標的權(quán)重
運用熵值法可以有效避免主觀因素造成的評價結(jié)果的偏差,使評價結(jié)果更加科學(xué)客觀。根據(jù)信息論基本原理的解釋,信息是系統(tǒng)有序程度的一種度量,而熵則是系統(tǒng)無序程度的一種度量。據(jù)此,m個評價事物n個評價指標的熵為
(i=1,2,…,n;j=1,2,…,m)
(4)
評價指標熵權(quán)計算公式為
(5)
待評對象與各等級之間的綜合關(guān)聯(lián)度為
(6)
式中:Ki(j)為待評物元關(guān)于第i等級的關(guān)聯(lián)度;wi為各個評價指標的權(quán)重。某等級的關(guān)聯(lián)度值越大,則評價對象對該等級的隸屬度就越高。
基于上文中對可拓學(xué)的介紹以及物元可拓模型的建立,本文整理相關(guān)數(shù)據(jù)如表1、表2所示。
表1 2010年江蘇沿海地區(qū)主要經(jīng)濟指標
表2 2010年江蘇沿海地區(qū)地方政府投融資平臺相關(guān)數(shù)據(jù) 億元
資料來源:《江蘇統(tǒng)計年鑒2011》
根據(jù)式(1)、式(2)、式(3)可以計算出各指標與各級風(fēng)險的關(guān)聯(lián)度,見表3。
表3 待評物元各指標與各等級之間的關(guān)聯(lián)度
根據(jù)式(4)、式(5)、式(6)可以計算出各樣本點對各級風(fēng)險的綜合關(guān)聯(lián)度量值,見表4。
表4 各樣本點對各級風(fēng)險的綜合關(guān)聯(lián)度量值
從表4可以看出,江蘇沿海地區(qū)地方政府投融資平臺所面臨風(fēng)險情況堪憂。有兩個縣處于高風(fēng)險區(qū),但由于對應(yīng)無風(fēng)險區(qū)間的綜合關(guān)聯(lián)隸屬度量值大于-1,所以仍具有可轉(zhuǎn)化的可能性。應(yīng)當立刻采取措施進行控制,以防惡化。9個地區(qū)處于中風(fēng)險區(qū),需要引起政府的重視。而由于其臨界值都大于-1,說明這些地區(qū)投融資平臺通過改進,可以轉(zhuǎn)化為無風(fēng)險區(qū)。剩下的地區(qū)雖然情況尚可,但也不能忽視風(fēng)險問題。
綜上所述,江蘇沿海地區(qū)地方政府投融資平臺風(fēng)險問題已經(jīng)不容忽視,亟待解決。
筆者利用物元可拓模型,對江蘇沿海三市地方政府投融資平臺風(fēng)險進行實證分析,研究結(jié)果表明,隨著近幾年江蘇沿海開發(fā)建設(shè)的展開,地方政府投融資平臺雖存在一定風(fēng)險,但沿海三市的經(jīng)濟狀況趨勢良好。由此可見,沿海地區(qū)地方政府投融資平臺的風(fēng)險是可控的,不宜過分夸大?,F(xiàn)針對上文中沿海地區(qū)地方政府投融資平臺風(fēng)險的分析,提出三點防范與治理建議。
由于江蘇沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較低,地方政府面臨財力不足的危機,限制了沿海開發(fā)的規(guī)模。一方面,沿海地區(qū)政府要加強自身建設(shè),配合沿海開發(fā)建設(shè)的特色需求,采取積極的政策措施,刺激經(jīng)濟的發(fā)展。同時對投入的項目資金提高利用效率,盡可能避免資源浪費。另一方面,沿海三市的各個地方政府之間要加強溝通協(xié)調(diào),完善信息披露機制,互通有無,發(fā)揮不同城市的比較優(yōu)勢,形成沿海三市“利益共同體”,從源頭上優(yōu)化各種資源配置。此外,政府還應(yīng)多元化投融資渠道,以減輕地方政府的財政壓力。
投融資渠道的拓寬是加強投融資能力的重要保證。①沿海三市地方政府應(yīng)通過引導(dǎo)平臺投融資多元化,將風(fēng)險分散于不同領(lǐng)域。在債務(wù)整體可控的前提下,地方政府應(yīng)鼓勵投融資平臺公司通過資本市場進行直接融資。一方面通過各種項目融資方式進行融資,引導(dǎo)民間資本進入沿海開發(fā)建設(shè)領(lǐng)域。另一方面,加深與金融機構(gòu)的合作,利用公司資產(chǎn)和未來收益發(fā)行信托產(chǎn)品與企業(yè)債券,廣泛獲取資金。②根據(jù)沿海開發(fā)中不同項目的特點,采取不同的投融資主體或項目管理主體,有效劃分資產(chǎn)邊界,實行多元化投融資主體,拓寬融資方式。③完善構(gòu)建江蘇沿海開發(fā)銀行。目前江蘇省雖已組建了沿海開發(fā)銀行,但許多方面尚停留在概念層面,具體措施沒有得到有效落實[10]。必須加以完善,使其為政府特定的經(jīng)濟政策和意圖提供融資支持,促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
①加強溝通,促進政銀企交流合作。政府方面,要搶抓沿海開發(fā)的歷史性機遇,率先建立沿海開發(fā)相關(guān)信息的定期通報制度,組織政銀企三方洽談,及時通報沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)產(chǎn)業(yè)調(diào)整目錄、重大建設(shè)項目招商引資動態(tài)等方面的信息,保證金融部門能夠及時跟進服務(wù)。銀行方面,對沿海開發(fā)中的重點建設(shè)項目給予重點支持,促進沿海開發(fā)項目走可持續(xù)發(fā)展之路。
非銀行金融機構(gòu)要經(jīng)常與相關(guān)部門溝通,了解并掌握沿海開發(fā)投資項目內(nèi)容、規(guī)模、信貸資金需求等,適時與企業(yè)對接,提供高效的金融支持。②根據(jù)沿海開發(fā)的實際情況,采取靈活的信貸政策,適當下放信貸權(quán)限,降低市場進入標準,以拉動沿海經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展。③相關(guān)部門要加強引導(dǎo),加大政策激勵扶持力度,加快構(gòu)建資源共享、信息互通機制,搭建暢通的信貸投融資平臺。并根據(jù)沿海地區(qū)特色創(chuàng)新金融服務(wù),主要是金融服務(wù)理念的創(chuàng)新和信貸產(chǎn)品的創(chuàng)新,最大限度地滿足沿海開發(fā)建設(shè)的各種需求,努力保持投入資金持續(xù)有效的增加。
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