王戈

“懲治和預(yù)防年度報(bào)告制度”是2010年以來(lái)全國(guó)檢察機(jī)關(guān)自上而下推行的一項(xiàng)創(chuàng)新性工作，經(jīng)過(guò)兩年來(lái)的實(shí)踐檢驗(yàn)，正逐漸成為檢察機(jī)關(guān)參與制度建設(shè)、推動(dòng)深層反腐的有力措施。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年、2013年，北京市各區(qū)縣檢察院中均有半數(shù)以上的上年度“懲治和預(yù)防年度報(bào)告”得到了地區(qū)當(dāng)政領(lǐng)導(dǎo)特別是區(qū)委書(shū)記的批示重視，并較好地推動(dòng)了地區(qū)反腐敗制度建設(shè)。但也有個(gè)別檢察院對(duì)年度報(bào)告工作尚存一定困惑和疑慮。有鑒于此，筆者結(jié)合參與北京檢察機(jī)關(guān)年度報(bào)告工作的實(shí)踐，提出對(duì)年度報(bào)告制度的思考，以期有所裨益。

一、年度報(bào)告制度的創(chuàng)意和設(shè)立

最高人民檢察院首次提出“在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)建立職務(wù)犯罪發(fā)生情況、發(fā)展趨勢(shì)和預(yù)防對(duì)策綜合報(bào)告制度”。半年之后，浙江省人民檢察院在浙江省十一屆人大四次會(huì)議開(kāi)幕前，向浙江省委報(bào)送了《2009至2010年度我省職務(wù)犯罪發(fā)生情況、發(fā)展趨勢(shì)和預(yù)防對(duì)策綜合報(bào)告》，這是全國(guó)第一份省級(jí)檢察院年度報(bào)告。2011年12月，高檢院出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)行懲治和預(yù)防職務(wù)犯罪年度報(bào)告制度的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），對(duì)實(shí)行年度報(bào)告制度的指導(dǎo)思想和總體要求、年度報(bào)告的內(nèi)容和形式、撰寫(xiě)與呈送、落實(shí)與運(yùn)用等進(jìn)行了明確的規(guī)定，至此宣告全國(guó)檢察機(jī)關(guān)年度報(bào)告制度的確立和年度報(bào)告工作的廣泛開(kāi)展、全面推行。

2010年2月，北京市人民檢察院下發(fā)《北京市檢察機(jī)關(guān)2010年業(yè)務(wù)工作要點(diǎn)》，首次提出“制定職務(wù)犯罪預(yù)防報(bào)告，分析犯罪規(guī)律和特點(diǎn)，積極向黨委、政府等提出預(yù)防對(duì)策建議”，其中提出“制作職務(wù)犯罪白皮書(shū)”。當(dāng)年，北京市院開(kāi)展了“職務(wù)犯罪趨勢(shì)預(yù)測(cè)調(diào)研”，通過(guò)對(duì)北京檢察機(jī)關(guān)2000年-2009年查辦的職務(wù)犯罪案件、近年來(lái)北京市紀(jì)委和全市檢察機(jī)關(guān)受理的舉報(bào)線(xiàn)索以及對(duì)“北京市反腐倡廉工作”開(kāi)展民意調(diào)查的情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，歸納職務(wù)犯罪發(fā)生的行業(yè)、領(lǐng)域、類(lèi)型、人群等特點(diǎn)，分析影響其發(fā)生發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、政策、人文等因素和社會(huì)背景，總結(jié)其發(fā)生發(fā)展規(guī)律，對(duì)北京地區(qū)職務(wù)犯罪未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行預(yù)測(cè)。在此基礎(chǔ)上，北京市院于2010年底制作了《查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪工作報(bào)告》。2011年、2012年，北京市院均及時(shí)向北京市委提交了當(dāng)年度查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪工作報(bào)告，并先后得到了時(shí)任北京市委書(shū)記劉淇和現(xiàn)任北京市委書(shū)記郭金龍的批示重視。

二、年度報(bào)告制度的目的和要求

按照高檢院《意見(jiàn)》要求，實(shí)行年度報(bào)告制度的指導(dǎo)思想是“立足檢察職能，結(jié)合執(zhí)法辦案，客觀分析職務(wù)犯罪發(fā)生發(fā)展變化趨勢(shì)，深入剖析引發(fā)職務(wù)犯罪的成因，提出具體有效的防治對(duì)策建議，及時(shí)報(bào)送黨委、人大、政府和紀(jì)委、政法委及有關(guān)部門(mén)，推動(dòng)形成懲治和預(yù)防職務(wù)犯罪工作的合力，為促進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理做出積極貢獻(xiàn)?！焙?jiǎn)而言之，建立年度報(bào)告制度、提交年度報(bào)告的目的是“反映情況、影響決策、爭(zhēng)取支持”?！胺从城闆r”，就是要客觀、準(zhǔn)確地反映本地區(qū)、現(xiàn)階段職務(wù)犯罪的發(fā)案情況、特點(diǎn)規(guī)律、原因和發(fā)展變化趨勢(shì)，以及職務(wù)犯罪舉報(bào)情況、民眾對(duì)職務(wù)犯罪感知情況、社會(huì)輿情動(dòng)態(tài)等，以有利于黨政領(lǐng)導(dǎo)整體把握本地區(qū)現(xiàn)階段職務(wù)犯罪發(fā)展的態(tài)勢(shì)?！坝绊憶Q策”，就是要深入研究職務(wù)犯罪多發(fā)易發(fā)的體制原因、機(jī)制漏洞以及政策、法律、制度和社會(huì)管理層面存在的突出問(wèn)題，尋求解決源頭性、根本性、基礎(chǔ)性問(wèn)題的辦法，提出懲治和預(yù)防職務(wù)犯罪的體制機(jī)制改革、政策調(diào)整、制度健全、法律完善和社會(huì)管理創(chuàng)新等具有全局意義的防治對(duì)策，有利于黨政領(lǐng)導(dǎo)以決策方式將檢察機(jī)關(guān)提出的懲防對(duì)策建議轉(zhuǎn)化為具體的防控措施，推動(dòng)形成懲治和預(yù)防職務(wù)犯罪工作的合力?！盃?zhēng)取支持”，就是要通過(guò)對(duì)一段時(shí)期檢察機(jī)關(guān)查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪工作情況的梳理分析，全面審視檢察機(jī)關(guān)取得的成效和經(jīng)驗(yàn)，以及面臨的困難和存在的不足，有利于黨政領(lǐng)導(dǎo)更多地理解、重視和支持檢察機(jī)關(guān)的懲治和預(yù)防職務(wù)犯罪工作，更好地實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)職能作用的法律效果、政治效果和社會(huì)效果。

在實(shí)際開(kāi)展年度報(bào)告工作中，應(yīng)注重把握三個(gè)結(jié)合。

一是偵查和預(yù)防相結(jié)合。與檢察機(jī)關(guān)每年提交各級(jí)人大審議的工作報(bào)告不同，年度報(bào)告是查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪工作的專(zhuān)題報(bào)告，要體現(xiàn)專(zhuān)門(mén)性，與檢察機(jī)關(guān)作為查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的法律定位相一致。因此，實(shí)踐中要通過(guò)偵查和預(yù)防部門(mén)“偵防一體”的有效運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)辦案資源和預(yù)防資源有機(jī)整合，并通過(guò)年度報(bào)告的成果來(lái)增強(qiáng)懲治和預(yù)防職務(wù)犯罪的整體效能和綜合效應(yīng)。

二是總結(jié)和預(yù)測(cè)相結(jié)合。與年度工作總結(jié)、預(yù)防調(diào)查報(bào)告等不同，年度報(bào)告是對(duì)職務(wù)犯罪發(fā)展態(tài)勢(shì)做出判斷、為領(lǐng)導(dǎo)部署反腐敗工作提供參考的報(bào)告，要體現(xiàn)前瞻性，與預(yù)防工作的本質(zhì)相一致。

三是宏觀和微觀相結(jié)合。與推動(dòng)解決工作困難的請(qǐng)示報(bào)告不同，年度報(bào)告更關(guān)注職務(wù)犯罪易發(fā)多發(fā)的制度和機(jī)制原因提出建章立制的預(yù)防對(duì)策，并且圍繞黨委政府中心工作以及關(guān)注的焦點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題來(lái)提出反腐敗建議，要體現(xiàn)全局性，與檢察機(jī)關(guān)促進(jìn)反腐倡廉體系建設(shè)、促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的目標(biāo)相一致。

三、年度報(bào)告工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)

年度報(bào)告制度，作為一項(xiàng)開(kāi)拓性的制度，是指從資料積累、調(diào)研分析、制作報(bào)告、提交報(bào)告到成果轉(zhuǎn)化的完整落實(shí)過(guò)程。落實(shí)年度報(bào)告制度的重點(diǎn)在于制作和提交年度報(bào)告，難點(diǎn)在于推動(dòng)成果轉(zhuǎn)化和應(yīng)用。

制作年度報(bào)告，是指將資料積累和調(diào)研分析過(guò)程凝結(jié)為具體的報(bào)告文本。年度報(bào)告的制作質(zhì)量，直接決定著報(bào)告本身的轉(zhuǎn)化前景和年度報(bào)告制度的目的實(shí)現(xiàn)。制作年度報(bào)告實(shí)踐中，預(yù)防部門(mén)作為年度報(bào)告工作的牽頭部門(mén)，首先應(yīng)廣泛收集信息、資料，包括年度職務(wù)犯罪總體情況、重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域職務(wù)犯罪發(fā)案情況、典型案例、群眾舉報(bào)、專(zhuān)項(xiàng)工作情況、反腐敗社情民意情況、相關(guān)研究報(bào)告等，為撰寫(xiě)年度報(bào)告積累豐富的素材，避免臨時(shí)閉門(mén)造車(chē)。其次，預(yù)防部門(mén)應(yīng)在檢察長(zhǎng)、主管檢察長(zhǎng)的直接領(lǐng)導(dǎo)和具體指導(dǎo)下，主動(dòng)依托預(yù)防工作領(lǐng)導(dǎo)小組的平臺(tái)，運(yùn)用偵防一體化工作機(jī)制，積極協(xié)調(diào)反貪、反瀆、辦公室、研究室、案管處等相關(guān)部門(mén)，共同成立工作小組，集思廣益，對(duì)本轄區(qū)、現(xiàn)階段內(nèi)的職務(wù)犯罪案件以及相關(guān)情況進(jìn)行深刻地剖析和研究，避免單打獨(dú)斗。再者，由于年度報(bào)告的本質(zhì)是“預(yù)防調(diào)查報(bào)告”，因此應(yīng)力求資料翔實(shí)、分析透徹、言之成理、論之有據(jù)，行文中層次清楚、語(yǔ)言簡(jiǎn)明，必要時(shí)可用圖表形式對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)予以形象展示，也可對(duì)一些專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)或特別情況以腳注予以說(shuō)明。具體內(nèi)容安排上，在總結(jié)工作部分要“精”，突出亮點(diǎn)；在分析問(wèn)題部分要“準(zhǔn)”，突出特點(diǎn)；在提出建議部分要“實(shí)”，突出重點(diǎn)。并且，由于年度報(bào)告是面向地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)報(bào)送，因此報(bào)告的總體字?jǐn)?shù)一般應(yīng)控制在6000字以?xún)?nèi)。年度報(bào)告的報(bào)送時(shí)間，一般應(yīng)選擇為次年召開(kāi)“兩會(huì)”前和次年紀(jì)委會(huì)議前。

推動(dòng)成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用，是指通過(guò)正式向轄區(qū)黨委、人大、政府、政法委和紀(jì)委等單位報(bào)送年度報(bào)告，促使相關(guān)反腐敗建議轉(zhuǎn)化為領(lǐng)導(dǎo)決策和制度、機(jī)制改革，更好地為領(lǐng)導(dǎo)決策和區(qū)域發(fā)展服務(wù)。年度報(bào)告的最終價(jià)值體現(xiàn)為，領(lǐng)導(dǎo)批示精神的貫徹落實(shí)和報(bào)告所提對(duì)策建議的轉(zhuǎn)化應(yīng)用，如果僅以獲得領(lǐng)導(dǎo)批示為目的，則背離了年度報(bào)告制度的初衷。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)針對(duì)年度報(bào)告的批示、指示、建議和意見(jiàn)，應(yīng)積極與相關(guān)部門(mén)溝通聯(lián)系，認(rèn)真予以落實(shí)，并及時(shí)反饋落實(shí)情況。必要時(shí)，應(yīng)與相關(guān)單位共同開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研，制定落實(shí)方案，并做好跟蹤督導(dǎo)，通過(guò)年度報(bào)告的轉(zhuǎn)化應(yīng)用體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的剛性和嚴(yán)肅性。同時(shí)，工作中，檢察機(jī)關(guān)可以依托地區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的預(yù)防職務(wù)犯罪工作機(jī)制，或借助與紀(jì)委、國(guó)資委、教委等部門(mén)建立的預(yù)防職務(wù)犯罪網(wǎng)絡(luò)，將年度報(bào)告所提建議落到實(shí)處，切實(shí)發(fā)揮年度報(bào)告制度的積極作用。

四、年度報(bào)告制度的落實(shí)和保障

年度報(bào)告制度的落實(shí)，一方面需要各級(jí)檢察院切實(shí)提高對(duì)年度報(bào)告制度重要性和必要性的認(rèn)識(shí)，將年度報(bào)告作為檢察機(jī)關(guān)服務(wù)黨和國(guó)家中心工作、優(yōu)化法律監(jiān)督內(nèi)容、強(qiáng)化偵查辦案效果、提升預(yù)防工作社會(huì)影響力的一項(xiàng)重要工作來(lái)抓。另一方面，需要高檢院和各省級(jí)檢察院加強(qiáng)對(duì)年度報(bào)告工作的指導(dǎo)和規(guī)范。2012年初，北京市院在貫徹執(zhí)行《意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上，結(jié)合北京地區(qū)實(shí)際，印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范懲治和預(yù)防年度報(bào)告工作的通知》和《懲治與預(yù)防職務(wù)犯罪工作報(bào)告（樣本）》，對(duì)全市檢察機(jī)關(guān)年度報(bào)告工作進(jìn)行規(guī)范引導(dǎo)和具體指導(dǎo)。

年度報(bào)告制度的保障，體現(xiàn)在各檢察院對(duì)年度報(bào)告工作的領(lǐng)導(dǎo)和組織等方面。實(shí)際工作中，預(yù)防部門(mén)首先應(yīng)積極爭(zhēng)取院黨組和檢察長(zhǎng)的重視支持，以推動(dòng)對(duì)年度報(bào)告工作的組織協(xié)調(diào)、任務(wù)分解和責(zé)任落實(shí)。其次，預(yù)防部門(mén)應(yīng)提高計(jì)劃性和主動(dòng)性，在開(kāi)展偵防一體、專(zhuān)題調(diào)研、專(zhuān)項(xiàng)預(yù)防以及社會(huì)化預(yù)防等工作中，要融入對(duì)當(dāng)年度報(bào)告的主題思考和對(duì)前一年度報(bào)告相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批示的積極回應(yīng)。再者，預(yù)防部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)與檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部相關(guān)部門(mén)的實(shí)時(shí)溝通以及與地區(qū)紀(jì)委等相關(guān)單位的及時(shí)聯(lián)系，以多側(cè)面了解本地區(qū)反腐敗形勢(shì)、職務(wù)犯罪發(fā)展態(tài)勢(shì)、典型案件發(fā)生的社會(huì)制度和人文環(huán)境等，來(lái)彌補(bǔ)預(yù)防干警在精力閱歷、數(shù)據(jù)資料、人力能力等方面的不足。

（作者單位：北京市人民檢察院第一分院）