在人大面臨換屆時(shí)，中國民主法制出版社副總編輯劉海濤同志同我商量，擬請(qǐng)我主持編寫一部《地方人大常委會(huì)主任工作全書》，主要供新到人大工作的同志、特別是領(lǐng)導(dǎo)同志參考。我覺得，出版這本書很有必要，很有意義。

編好此書我提出須強(qiáng)調(diào)幾點(diǎn)：一是所收內(nèi)容要大家認(rèn)可，有爭議、不確定、很敏感的內(nèi)容不收或慎收；二是力求涉及人大工作的理論和實(shí)踐諸方面，就是說內(nèi)容比較完備，可讀性較強(qiáng)；三是盡量具有實(shí)用價(jià)值和長期保存價(jià)值；四是方便查檢和使用，切忌繁瑣。此書應(yīng)力求成為一部知識(shí)性、資料性、實(shí)用性三位一體的大型工具書。

同時(shí)，我提出了本書應(yīng)涵蓋的主要內(nèi)容和框架。

我特別強(qiáng)調(diào)本書要比較全面、準(zhǔn)確地介紹人民代表大會(huì)制度的基本知識(shí)。比如說，什么是人民代表大會(huì)制度，現(xiàn)在許多工具書，乃至一些知識(shí)讀物和網(wǎng)站，對(duì)什么是人民代表大會(huì)制度的介紹，各不相同，莫衷一是。多數(shù)只是引用幾段憲法規(guī)定來說明這一根本政治制度的主要內(nèi)容，很少涉及人民代表大會(huì)制度的定義和內(nèi)涵?；貞浬蟼€(gè)世紀(jì)80年代初，劉政（全國人大常委會(huì)原副秘書長）同志和我一起調(diào)入全國人大常委會(huì)辦公廳之前，因長期在黨政機(jī)關(guān)工作，對(duì)什么是人大制度也知之甚少。后來，根據(jù)工作需要，我們認(rèn)真學(xué)習(xí)馬克思主義關(guān)于國家學(xué)說的理論，特別是鄧小平同志的民主法制思想，同時(shí)經(jīng)常到下面調(diào)查研究，虛心向地方人大學(xué)習(xí)，汲取營養(yǎng)，逐步對(duì)人民代表大會(huì)制度有所了解和認(rèn)識(shí)。比如，關(guān)于人民代表大會(huì)制度的內(nèi)涵問題，開始我們也不清楚。當(dāng)時(shí)有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，人大制度就是專指人大及其常委會(huì)。我們經(jīng)過學(xué)習(xí)、探討，認(rèn)為這樣理解過于狹窄。劉政曾寫了《關(guān)于人民代表大會(huì)制度研究中需要進(jìn)一步探索的幾個(gè)概念和提法問題》，先是刊登在全國人大常委會(huì)研究室內(nèi)刊《研究室材料》上，后載于《中國法學(xué)》1991年第3期。文中指出，人民代表大會(huì)制度是我們國家的政權(quán)制度，不僅包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)特別是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組織、職能和運(yùn)作的原則和機(jī)制，同時(shí)也包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)同國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)關(guān)系的原則和機(jī)制。其基本內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是我國憲法第三章國家機(jī)構(gòu)的基本原則和制度。其后我也在一些文章中，進(jìn)一步把人民代表大會(huì)制度概括為四項(xiàng)制度：主權(quán)屬民制度，民主集中制度，國家選舉制度，人大工作制度。同時(shí)指出這四項(xiàng)制度既不是對(duì)等的，更不是孤立的，而是以主權(quán)屬民制度為核心內(nèi)容，以國家選舉制度為前提和基礎(chǔ)，以民主集中制度為根本組織原則和機(jī)制，以人大工作制度為實(shí)際運(yùn)作形式的相互結(jié)合的統(tǒng)一體。20多年來，我們?cè)谘芯棵裰鞣ㄖ坪腿舜蠊ぷ鞣矫嫒〉昧艘恍┦斋@和成果，有的集結(jié)成書。我初步統(tǒng)計(jì)了一下，先后由劉政和我合著或主持研究室同志集體編著的有關(guān)人大制度和人大工作的著作有數(shù)十種。其中，我們對(duì)人民代表大會(huì)制度的一些基本理論問題進(jìn)行研究并形成共識(shí)。下面，我選擇八個(gè)問題作一介紹、討論，供大家參考、教正。

一、關(guān)于人民代表大會(huì)制度的內(nèi)涵

人民代表大會(huì)制度的內(nèi)涵，用一句話說，是指由人民選舉并委托國家機(jī)關(guān)行使國家權(quán)力的政權(quán)組織形式，是國家政治體制。具體說是指國家權(quán)力機(jī)關(guān)特別是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組織、職能和運(yùn)作的原則和機(jī)制，同時(shí)也包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)同國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)相互關(guān)系的原則和機(jī)制。人民代表大會(huì)制度可以概括為四項(xiàng)具體制度：第一，權(quán)力屬民制度。這就是憲法規(guī)定的“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”。這是人民代表大會(huì)制度的根本原則和核心內(nèi)容。第二，代表選舉制度。它是人民選舉國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員的原則、方法、組織和程序的總和，是人民實(shí)現(xiàn)憲法規(guī)定的選舉權(quán)、被選舉權(quán)的制度保障。這是組成人民代表大會(huì)的前提和基礎(chǔ)。第三，民主集中制度。它是人民代表大會(huì)制度的根本組織原則和運(yùn)作機(jī)制。從組織原則看，它包括三個(gè)“關(guān)系”：一是人大和人民的關(guān)系，即全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。二是“一府兩院”和人大的關(guān)系，即國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。三是中央國家機(jī)關(guān)和地方國家機(jī)關(guān)的關(guān)系，即中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。從運(yùn)作機(jī)制看，實(shí)行民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合，集體行使職權(quán)、集體決定問題的原則。第四，人大工作制度。包括人大及其常委會(huì)依法履行職能的立法制度、監(jiān)督制度、代表制度、會(huì)議制度、表決制度等。以上四項(xiàng)具體制度互相貫通、結(jié)合，就構(gòu)成了我國人民代表大會(huì)制度的基本內(nèi)容。

二、關(guān)于人民代表大會(huì)制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)

人民代表大會(huì)制度是適合我國國情的根本政治制度，其特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)有：第一，人民代表大會(huì)制度最能體現(xiàn)真正的廣泛的民主，最便于人民實(shí)現(xiàn)行使管理國家的權(quán)力。我國是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國家。國家的這一根本性質(zhì)決定了國家的一切權(quán)力屬于人民。人民管理國家的主要組織形式就是全國人大和地方各級(jí)人大。人大代表由人民選舉產(chǎn)生，具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，包括了各階層、各地區(qū)、各民族、各方面的人士。代表的產(chǎn)生和構(gòu)成，反映了我們國家的性質(zhì)，保障了國家權(quán)力最終掌握在人民手中。第二，人民代表大會(huì)制度能夠形成合理的權(quán)力配置。我國實(shí)行人民代表大會(huì)制度，由人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國家權(quán)力，同時(shí)在這個(gè)前提下，對(duì)于國家的行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)，也都有明確的劃分，使國家權(quán)力機(jī)關(guān)和國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)能夠在各自的職權(quán)范圍內(nèi)協(xié)調(diào)一致地進(jìn)行工作。真正實(shí)行人民代表大會(huì)制度，實(shí)現(xiàn)國家機(jī)關(guān)權(quán)力的這種合理配置，既可以避免過去曾經(jīng)存在過的權(quán)力過分集中現(xiàn)象，又可以使各項(xiàng)工作有效地進(jìn)行。第三，人民代表大會(huì)制度充分體現(xiàn)了民主集中制原則，能夠及時(shí)決策，兼取民主和效率兩者之所長。能否民主、效率兼收，一直是人類社會(huì)長期爭取而又難以達(dá)到的目標(biāo)。我國人大運(yùn)作的特點(diǎn)是集體討論決定問題。有關(guān)國家的重大事項(xiàng)，由國家權(quán)力機(jī)關(guān)充分審議，按照法定程序，集體作出決定；而在具體執(zhí)行上則實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任制，以利于提高工作效率。這種體制，既確保人民代表大會(huì)享有高度權(quán)力，集中力量辦大事，避免牽扯，又能使各級(jí)執(zhí)行機(jī)關(guān)有效地處理國家權(quán)力機(jī)關(guān)委托的事務(wù)，提高工作效率。第四，實(shí)行人民代表大會(huì)制度，符合中華民族的歷史傳統(tǒng)，有利于民族大團(tuán)結(jié)和整個(gè)國家的改革、發(fā)展和穩(wěn)定。國家形態(tài)的民主集中制度，還包括中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分的原則，包括在少數(shù)民族地區(qū)實(shí)行自治制度的內(nèi)容。第五，實(shí)行人民代表大會(huì)制度，有利于加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，特別是實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)。黨通過實(shí)行人民代表大會(huì)制度，經(jīng)過國家權(quán)力機(jī)關(guān)按照法定程序制定法律或作出決定，才能把自己的主張變成國家意志，變?yōu)槿w人民的共同行為規(guī)范和自覺行動(dòng)。人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的最好的政權(quán)組織形式，也是黨領(lǐng)導(dǎo)國家事務(wù)的一大特色和優(yōu)勢(shì)。

三、關(guān)于建設(shè)社會(huì)主義民主政治，最重要的是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度

鄧小平同志總結(jié)歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，得出結(jié)論：“沒有民主就沒有社會(huì)主義，就沒有社會(huì)主義現(xiàn)代化”，“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”作為國家形態(tài)的民主，從制度層面去理解應(yīng)當(dāng)以法制為依托。民主和法制不是兩件事物而是一物兩面，是互為表里的辯證的統(tǒng)一體。民主是法制的靈魂，法制是民主的載體。沒有民主的法制，不可能是社會(huì)主義法制，只能是專制；而離開法制講民主，不是極端民主化就是失去靈魂、只?？諝さ摹盀跬邪睢?。給中國人民帶來空前浩劫的“文化大革命”，就是“和尚打傘，無法無天”的所謂“大民主”。教訓(xùn)在哪里？彭真同志說：“政策不對(duì)是一個(gè)方面，最根本的還是一個(gè)制度問題，黨內(nèi)也好，國家也好，民主集中制，特別是民主、法制被破壞了?！彼?，鄧小平同志強(qiáng)調(diào)必須從制度上解決問題，即解決民主制度化、法律化的問題。以胡錦濤同志為總書記的黨中央提出要樹立以人為本、全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，強(qiáng)調(diào)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、生態(tài)文明四個(gè)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)四位一體結(jié)合進(jìn)行。胡錦濤同志在紀(jì)念黨的九十華誕的重要講話中系統(tǒng)闡述了中國特色社會(huì)主義道路、理論體系和制度三者的關(guān)系，理論是向?qū)?，道路是方向，制度是根基。制度包括基本政治制度、基本?jīng)濟(jì)制度、基本文化制度及其各項(xiàng)具體制度。我國改革開放30多年來，物質(zhì)文明打下一個(gè)堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，精神文明提供一個(gè)正確的精神導(dǎo)向，生態(tài)文明開始成為治國安民新理念，必然要求政治文明提供一個(gè)相應(yīng)的民主制度保障。民主是黨的生命，是共和國的生命，是社會(huì)主義的生命。在我國民主制度中，第一位的最重要的是人民代表大會(huì)制度。實(shí)踐已經(jīng)證明，人民代表大會(huì)制度同我國人民、同共和國的命運(yùn)息息相關(guān)。能不能堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，真正發(fā)揮它的偉大功效，直接關(guān)系到黨和國家的決策是否正確，國家的政治生活是否正常，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)能否健康發(fā)展，國家能否長治久安。

四、關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度要正確處理民主內(nèi)容和形式的關(guān)系，既堅(jiān)持根本制度，又重視完善和豐富具體制度

民主是內(nèi)容和形式的統(tǒng)一。就內(nèi)容而言民主具有鮮明的階級(jí)性。但民主的形式比如多數(shù)原則、講究程序、制約權(quán)力等卻具有普適性。在共和國歷史上有相當(dāng)長的時(shí)期，我們?cè)?jīng)強(qiáng)調(diào)民主的內(nèi)容和實(shí)質(zhì)，對(duì)民主的形式和程序重視不夠。民主程序是民主的具體化、動(dòng)態(tài)化，是民主實(shí)質(zhì)得以實(shí)現(xiàn)的保證。不重視具體制度和程序建設(shè)，顯然影響人民代表大會(huì)制度優(yōu)越性的體現(xiàn)和發(fā)揮。

改革開放以來，忽視民主程序建設(shè)的狀況有了很大改變，民主制度化、程序化建設(shè)取得顯著成績。但是應(yīng)當(dāng)看到，我們?cè)诰唧w制度和程序建設(shè)方面還面臨艱巨、繁重的任務(wù)。必須承認(rèn)，我國社會(huì)主義民主和法制建設(shè)與擴(kuò)大人民民主、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求還不完全適應(yīng)，社會(huì)主義民主政治的具體制度方面還存在不完善的地方，在保障人民民主權(quán)利、發(fā)揮人民創(chuàng)造精神方面還存在不足，需要進(jìn)一步“健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道”。這就告訴我們：在社會(huì)主義民主政治建設(shè)中，必須正確處理民主內(nèi)容和民主形式的關(guān)系，實(shí)體民主和程序民主的關(guān)系，在堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度中更加重視具體制度和程序建設(shè)。

要正確處理堅(jiān)持和完善的辯證關(guān)系：堅(jiān)持是前提和基礎(chǔ)；完善是發(fā)展和創(chuàng)新，是為了更好地堅(jiān)持。毫無疑問，我們必須堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度的根本原則。那就是作為人民代表大會(huì)制度核心內(nèi)容的一切權(quán)力屬于人民的制度和作為人民代表大會(huì)制度根本組織原則、運(yùn)作原則的民主集中制度，也包括國家選舉制度、人大工作制度中符合人民根本利益和現(xiàn)階段實(shí)際需要的原則與機(jī)制。而對(duì)于一些具體制度如代表選舉制度、立法制度、監(jiān)督制度、會(huì)議制度等等，則可在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新、發(fā)展和完善。

五、關(guān)于人大及其常委會(huì)的本職工作和根本任務(wù)是民主法制建設(shè)

人大的根本任務(wù)或者說本職工作到底是什么？過去曾經(jīng)有過爭議。我們認(rèn)為，人大工作牽涉國家事務(wù)的方方面面，它和經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)都有關(guān)系，但根據(jù)憲法和法律規(guī)定，它的本職工作和根本任務(wù)卻是政治建設(shè)中的民主法制建設(shè)。各個(gè)國家機(jī)關(guān)有不同分工和職責(zé)，人大及其常委會(huì)不是行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，不能直接管理行政和司法工作，它作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，主要行使立法、監(jiān)督等憲法和法律賦予的各項(xiàng)職能，是國家整個(gè)政權(quán)體系的基礎(chǔ)，是實(shí)行人民代表大會(huì)制度的直接承擔(dān)者。多年來，全國人大和地方各級(jí)人大不斷加強(qiáng)立法工作，改進(jìn)監(jiān)督工作，討論決定國家和地方的重大事項(xiàng)，依法任免國家工作人員，在國家政治生活中發(fā)揮了巨大作用。人大用自己的實(shí)際功效證明，人大不是“橡皮圖章”，而是依法治國的第一線。中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義事業(yè)中，必須堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，其他各項(xiàng)工作都服從和服務(wù)于這個(gè)中心。而人大正是通過民主法制建設(shè)來為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以中國特色社會(huì)主義理論體系為指導(dǎo)，以社會(huì)主義民主法制建設(shè)為根本任務(wù)，按照憲法和法律賦予的職責(zé)，認(rèn)真行使立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)等各項(xiàng)職權(quán)，為保護(hù)好、發(fā)展好、實(shí)現(xiàn)好人民的權(quán)利服務(wù)，為國家改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局服務(wù)，為深化改革開放、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧服務(wù)。

六、關(guān)于中國特色社會(huì)主義法律體系

1998年9月，九屆全國人大常委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)同志曾提出，要搞清楚什么是社會(huì)主義法律體系。根據(jù)這一要求，全國人大組織專門班子，集中一段時(shí)間對(duì)中國特色社會(huì)主義法律體系問題進(jìn)行專題研究，寫出一萬三千字的專題報(bào)告和數(shù)萬字的有關(guān)附件。報(bào)告認(rèn)為，中國特色社會(huì)主義法律體系，是適應(yīng)我國社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國情，與社會(huì)主義根本任務(wù)相一致，以憲法為統(tǒng)帥和根本依據(jù)，由部門齊全、結(jié)構(gòu)嚴(yán)整、內(nèi)部協(xié)調(diào)、體例科學(xué)的法律及其配套法規(guī)所組成。關(guān)于法律分類，經(jīng)過研究借鑒國外法律體系構(gòu)成，同法律專家學(xué)者進(jìn)行探討，還請(qǐng)教了多年從事和領(lǐng)導(dǎo)我國法制工作的一位老領(lǐng)導(dǎo)，最后確定為七個(gè)部門，即（1）憲法和相關(guān)法，（2）民商法，（3）行政法，（4）經(jīng)濟(jì)法，（5）社會(huì)法，（6）刑法，（7）訴訟與非訴訟程序法。這個(gè)報(bào)告曾作為法制講座稿向全國人大常委會(huì)組成人員和機(jī)關(guān)干部匯報(bào)。

現(xiàn)在，涵蓋社會(huì)關(guān)系各個(gè)方面的法律部門已經(jīng)齊全，各法律部門中基本的、主要的法律已經(jīng)制定，相應(yīng)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)比較完備，法律體系內(nèi)部總體做到科學(xué)和諧統(tǒng)一。一個(gè)立足中國國情和實(shí)際、適應(yīng)改革開放與社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要的中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)的各個(gè)方面實(shí)現(xiàn)有法可依，黨的十五大提出到2010年形成中國特色社會(huì)主義法律體系的立法工作目標(biāo)如期完成。

現(xiàn)在討論這一法律體系的文章很多。其中一個(gè)問題是形成法律體系的階段性問題。我在接受《京華周刊》記者采訪時(shí)指出，改革開放以來，我國法制建設(shè)步入快車道，立法也進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)期，和“文革”之前不能類比。中國特色社會(huì)主義法律體系的創(chuàng)立和形成，當(dāng)然可以追溯到新中國的建立，特別是1954年憲法的制定，但主要是改革開放30多年來的事情。這實(shí)際上是一個(gè)立法工作同改革開放進(jìn)程相適應(yīng)的過程，我認(rèn)為大體可劃分為三個(gè)階段：第一階段，從改革開放初期到上世紀(jì)90年代初期，全國人大及其常委會(huì)起草和制定了百余部法律，為形成以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系奠定了基石。其中具有里程碑意義的是1982年憲法的制定。第二個(gè)階段，根據(jù)1992年黨的十四大提出建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，全國人大及其常委會(huì)著重加強(qiáng)了市場經(jīng)濟(jì)立法工作。在規(guī)范市場主體、維護(hù)市場秩序、改善宏觀調(diào)控、建立健全社會(huì)保障制度方面都出臺(tái)了一批重要法律。第三個(gè)階段，按照黨的十五大提出的到2010年形成中國特色社會(huì)主義法律體系的要求，全國人大及其常委會(huì)不斷加快立法步伐，提高立法質(zhì)量，除修改憲法和許多基本法律，還制定了一系列重要法律，我國立法工作取得了舉世矚目的巨大成就。

如何評(píng)價(jià)這個(gè)體系？我想什么事情都不能絕對(duì)化。這個(gè)體系不能說已經(jīng)十全十美了，今后不必再發(fā)展了。因?yàn)殡S著實(shí)踐的發(fā)展，必然會(huì)有新的要求，這個(gè)體系還需要進(jìn)一步完善。比如，已有的法律需要修改，配套法規(guī)急需制定，還有的重要法律尚未出臺(tái)等。建設(shè)中國特色社會(huì)主義是一項(xiàng)長期的歷史任務(wù)，完善中國特色社會(huì)主義法律體系也是一項(xiàng)長期的歷史任務(wù)，必須隨著中國特色社會(huì)主義實(shí)踐的發(fā)展而發(fā)展。

七、關(guān)于人大監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是以權(quán)力制約權(quán)力

人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督權(quán)，是憲法和法律賦予國家權(quán)力機(jī)關(guān)的重要職權(quán)；人大監(jiān)督制度，是作為國家根本政治制度的人民代表大會(huì)制度的重要組成部分。人大監(jiān)督同其他方面的監(jiān)督相比較，是位于最高層次、具有最高法律效力的監(jiān)督。前面說過，人大監(jiān)督是國家權(quán)力機(jī)關(guān)按照憲法和法律賦予的職權(quán)，對(duì)國家行政、審判、檢察等國家機(jī)關(guān)的權(quán)力進(jìn)行制約和規(guī)范，以保證國家機(jī)器按照人民的意志和需要運(yùn)轉(zhuǎn)。人大的權(quán)力來自人民，因此人大監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是以代表人民意志的國家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力制約國家行政、審判、檢察等國家機(jī)關(guān)的權(quán)力。

毛澤東同志于中國民主革命前夕在關(guān)于“社會(huì)歷史周期率”的著名“窯洞對(duì)”中斷言：“我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息?！瘪R克思主義關(guān)于人民監(jiān)督的思想，顯然汲取和繼承了人類一切有益探索的成果，包括西方理論家、思想家提出的“以權(quán)力制約權(quán)力”學(xué)說的合理因素。過去，我們對(duì)社會(huì)主義國家也需要建立、健全監(jiān)督制約機(jī)制，認(rèn)識(shí)不足，重視不夠，吃了很大苦頭。實(shí)踐證明，加強(qiáng)人民監(jiān)督——現(xiàn)階段這種監(jiān)督主要是通過國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督來進(jìn)行的，對(duì)于完善國家的政治體制，保證國家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，乃至跳出歷史興衰存亡的周期率，具有多么重大的作用。尤其是在當(dāng)前加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，大力發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的新形勢(shì)下，抑制腐敗現(xiàn)象更需要高舉人大監(jiān)督這把利劍?，F(xiàn)實(shí)生活中存在著權(quán)力“尋租”性腐敗，這是侵害社會(huì)公平和正義的毒瘤。要通過人大監(jiān)督，除督促政府為市場主體創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境以外，還要督促司法機(jī)關(guān)依法嚴(yán)肅查辦領(lǐng)導(dǎo)干部濫用權(quán)力、謀取私利方面的案件，重點(diǎn)查處利用人事權(quán)、司法權(quán)、行政審批權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)謀取非法利益的案件，防范和禁止某些商品交換原則進(jìn)入國家政治生活與國家機(jī)關(guān)的政務(wù)活動(dòng)，搞權(quán)錢交易，以權(quán)謀私。反對(duì)腐敗，說到底是對(duì)濫用權(quán)力進(jìn)行有效制約的問題。民主，是腐敗的天敵。監(jiān)督，是鏟除腐敗毒瘤的利器。人大監(jiān)督制度，正是從源頭上、制度上防止和消除腐敗的重要制度和有效機(jī)制。

八、關(guān)于加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國統(tǒng)一于社會(huì)主義民主政治建設(shè)的實(shí)踐

人民代表大會(huì)制度是黨領(lǐng)導(dǎo)的人民民主制度。人民代表大會(huì)制度建設(shè)和人大工作都必須置于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，這是人大工作保持正確方向的關(guān)鍵所在。但是，黨同政權(quán)機(jī)關(guān)的性質(zhì)不同，職能不同，組織形式和工作方式也不同，所以，黨委不能代替人大行使國家權(quán)力。黨對(duì)國家和社會(huì)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是，把黨的決策，通過提出立法建議等方式，經(jīng)過國家權(quán)力機(jī)關(guān)按照法定程序制定為法律或其他具有法律效力的規(guī)范性文件，從而變?yōu)閲乙庵?，成為所有公民必須遵守的行為?guī)范。二是，推薦重要干部的人選，經(jīng)過法定程序，成為國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員，并對(duì)他們進(jìn)行監(jiān)督。在新的歷史條件下，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。所謂黨的執(zhí)政方式，主要是指黨對(duì)國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)方式。黨的執(zhí)政地位正是通過對(duì)國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)的。加強(qiáng)和改善黨對(duì)人民代表大會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)在依法治國中的作用，一是有助于避免權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，完善領(lǐng)導(dǎo)制度，發(fā)展黨內(nèi)民主；二是能夠從過去主要依靠政策治理國家，向主要依靠法律治理國家轉(zhuǎn)變。所以，黨中央明確提出黨要“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”。

在實(shí)踐中許多地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)成員都體會(huì)到，貫徹落實(shí)黨中央的方針和政策，必須高度重視人大工作，善于通過國家權(quán)力機(jī)關(guān)依法辦事。有的同志深有感觸地說：“凡事依法，事半功倍；離開法律，寸步難行。”有的省級(jí)黨委、人大和政府還從實(shí)踐中形成一些通過社會(huì)主義民主政治建設(shè)的實(shí)踐把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國三者結(jié)合起來的具體做法。社會(huì)主義民主政治建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，總結(jié)實(shí)踐中的成功做法，對(duì)于在地方如何把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)結(jié)合于民主政治建設(shè)的實(shí)踐，可以概括為以下五點(diǎn)：第一，黨中央提出的方針政策和決策部署，黨委通過人大常委會(huì)黨組及時(shí)傳達(dá)貫徹。黨委對(duì)本地區(qū)工作的重大決策，包括重要干部推薦，事前征求人大的意見；重要會(huì)議請(qǐng)人大常委會(huì)的有關(guān)人員參加或列席；建立和實(shí)行黨委、人大、政府工作班子聯(lián)席會(huì)議制度，及時(shí)互通信息。第二，黨委決策凡是關(guān)系國家事務(wù)的，要求公民共同遵守的，應(yīng)作為建議或者通過“一府兩院”提出議案，提交國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定地方性法規(guī)或有關(guān)決定、決議，成為公民共同遵守的行為規(guī)范。黨組織和黨員要自覺在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，帶頭維護(hù)憲法、法律、法規(guī)和人大及其常委會(huì)決議、決定的權(quán)威。政府、法院、檢察院都要自覺接受同級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督。第三，黨委把人大工作列入議事日程，重視人大建設(shè)，支持人大及其常委會(huì)依法行使職權(quán)。其中包括：定期研究人大工作，及時(shí)研究解決存在的問題和困難；每屆任期內(nèi)召開一次人大工作會(huì)議，研究、解決和部署當(dāng)?shù)孛裰鞣ㄖ平ㄔO(shè)問題；選派年富力強(qiáng)的干部到人大工作，優(yōu)化組成人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)；在黨委、人大、政府干部之間實(shí)行雙向交流制度；加強(qiáng)人大及其常委會(huì)中黨組織的建設(shè)，充分發(fā)揮黨員代表和黨員常委會(huì)組成人員的作用，支持他們依法履行職責(zé)。第四，人大及其常委會(huì)要通過依法行使立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)等各項(xiàng)職權(quán)，自覺貫徹落實(shí)黨的路線、方針、政策及重要人事安排。對(duì)重大事項(xiàng)作出規(guī)定，要通過人大黨組向黨委報(bào)告，聽取黨委的意見。人大及其常委會(huì)對(duì)于黨組織的文件、決定中不符合憲法和法律規(guī)定的，可通過人大黨組提出糾正的建議。人大要善于寓支持于監(jiān)督之中，監(jiān)督、支持和促進(jìn)政府、法院、檢察院依法行政、公正司法。第五，黨委、人大、政府、“兩院”都把宣傳社會(huì)主義民主法制建設(shè)和人民代表大會(huì)制度建設(shè)作為思想教育與宣傳工作的重要內(nèi)容，把民主法制建設(shè)和人民代表大會(huì)制度列為各級(jí)黨校與有關(guān)大專院校的教學(xué)內(nèi)容，提高廣大黨員、干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的法制觀念和人民代表大會(huì)制度意識(shí)，自覺依法辦事。這些做法實(shí)際上是把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主和依法辦事具體統(tǒng)一、有機(jī)結(jié)合于民主政治建設(shè)的實(shí)踐，堅(jiān)持和完善人大制度建設(shè)的實(shí)踐。堅(jiān)持做到以上幾點(diǎn)，符合黨中央關(guān)于改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式、提高黨的執(zhí)政能力的要求，有利于實(shí)現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。

（作者系全國人大常委會(huì)辦公廳研究室原主任、研究員、中國憲法學(xué)研究會(huì)顧問。本文系作者為《地方人大常委會(huì)主任工作全書》一書所作的序）