自憲法和法律賦予地方立法權(quán)以來，地方立法就確立了民主和科學(xué)的基本價(jià)值，并一直致力于提高立法的民主化和科學(xué)化程度。經(jīng)過30多年的有益探索，地方立法逐步走向完善，為各地推進(jìn)改革開放、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展提供了法制保障，為國家立法進(jìn)行了重要補(bǔ)充和積極探索。但地方立法畢竟是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，由于受立法理念、立法力量、立法技術(shù)等多種因素的制約和影響，地方立法還存在著一些問題，其中部門利益傾向已成為制約地方立法質(zhì)量的突出障礙。

一、地方立法中部門利益傾向的表現(xiàn)形式

在地方立法實(shí)踐中，由地方政府提請(qǐng)制定地方性法規(guī)的議案或起草地方性法規(guī)草案所占的比例一直居高不下，其中一部分不同程度地帶有部門利益傾向。這種傾向在地方立法中的表現(xiàn)形式多種多樣，最突出的表現(xiàn)大致有以下三種：

一是重權(quán)力輕權(quán)利。在社會(huì)利益日趨多元化的時(shí)代語境下，地方立法已成為平衡、保護(hù)各方利益的最后一道屏障，但在公權(quán)力和私權(quán)利博弈的過程中，“借法擴(kuò)權(quán)”，以立法之名，行侵權(quán)、壟斷和謀取部門利益之實(shí)，非法限制或剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，增加公民、法人和其他組織的法定義務(wù)的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生。最典型的就是增加行政審批、行政收費(fèi)與行政處罰等管理手段，即只要某項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)與本部門的工作職責(zé)有一點(diǎn)關(guān)聯(lián)，相關(guān)部門都要借助立法形式增設(shè)本部門對(duì)此項(xiàng)活動(dòng)的審批權(quán)、收費(fèi)權(quán)和處罰權(quán)。

二是重職權(quán)輕職責(zé)。在現(xiàn)代民主法治條件下，行政權(quán)力源自人民主權(quán)，人民授予行政機(jī)關(guān)管理權(quán)，是為了維護(hù)人民的根本利益，因此，所授之權(quán)同時(shí)承載著重大的責(zé)任。但從我國30多年的法制發(fā)展史來看，權(quán)力一直走在責(zé)任前頭，雖然近年來立法者已經(jīng)正視這一問題，在立法中著力補(bǔ)救，但僅僅是縮短了權(quán)力與責(zé)任之間的距離而已，離兩者齊頭并進(jìn)還相差甚遠(yuǎn)。實(shí)踐過程中，很多地方性法規(guī)都對(duì)行政職能規(guī)定得細(xì)之又細(xì)，一一列明，恐有遺漏，而對(duì)行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中應(yīng)遵循的程序、條件以及應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任則一筆帶過，或干脆避而不談。

三是重處罰輕引導(dǎo)。在地方立法實(shí)踐中，普遍存在重視處罰而忽視教育引導(dǎo)的現(xiàn)象，只要法規(guī)中設(shè)定了“必須”、“應(yīng)當(dāng)”、“不得”等義務(wù)性、禁止性規(guī)范，在法律責(zé)任設(shè)置罰款條款的比例普遍居高，甚至對(duì)一些本來可以由道德規(guī)范來調(diào)整的行為也設(shè)立了行政處罰。這些行政處罰條款的設(shè)置和實(shí)施，總體而言對(duì)維護(hù)正常的行政管理秩序、提高行政管理的效率起到了重要的作用。但是，因一些法規(guī)中未規(guī)定罰款前置糾錯(cuò)程序，在具體執(zhí)法過程中就缺少必要的教育引導(dǎo)，導(dǎo)致“以罰代管”現(xiàn)象泛濫，某種程度上罰款已成為違法行為合法化的通行證，這顯然有悖于罰款設(shè)定的最初目的[1]。

二、地方立法中部門利益傾向的危害

近年來，一些政府部門不再滿足于在一般執(zhí)法活動(dòng)中尋求部門自身利益，而是進(jìn)一步上溯到立法的源頭，通過主導(dǎo)立法過程自我賦權(quán)、蠶食公共利益、創(chuàng)造尋租機(jī)會(huì)，違背了法規(guī)應(yīng)有的公平正義，并產(chǎn)生嚴(yán)重的危害。

一是破壞了法制的統(tǒng)一?！熬S護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一”是經(jīng)我國憲法所確立的一項(xiàng)基本原則。就地方立法而言，法制統(tǒng)一就是指地方性法規(guī)不得與憲法和法律相抵觸，彼此之間也相互銜接、不相沖突。然而，許多部門在起草法規(guī)時(shí)，往往以追求部門利益最大化為依歸，時(shí)常忽視法律的統(tǒng)一性與協(xié)調(diào)性，將一些畸形的利益格局或權(quán)力關(guān)系帶入法規(guī)中，使得法規(guī)中出現(xiàn)下位法與上位法沖突、同位法律之間相互矛盾，影響了法律的銜接，破壞了法制的統(tǒng)一性。

二是降低地方立法的效率。隨著20世紀(jì)60年代以來經(jīng)濟(jì)學(xué)與法學(xué)的融合，效率這一經(jīng)濟(jì)學(xué)的根本命題被引入法律領(lǐng)域。立法效率并不是一個(gè)固定值，它反映立法效益與立法成本之間的一種互動(dòng)關(guān)系，體現(xiàn)的是立法動(dòng)態(tài)過程中的經(jīng)濟(jì)性[2]。而地方立法中的部門利益傾向會(huì)直接導(dǎo)致地方立法效率降低。首先，部門之間的利益之爭(zhēng)會(huì)推遲地方立法的進(jìn)程，增加立法成本。在制定涉及多個(gè)部門的法規(guī)時(shí)，相關(guān)部門都各自以自己上級(jí)主管部門的文件、規(guī)章為依據(jù)，在一些利益上互不相讓，在責(zé)任上則相互推諉，致使立法者將相當(dāng)一部分時(shí)間和精力花在了協(xié)調(diào)部門關(guān)系上，有些部門利益博弈過于激烈的法規(guī)只好暫時(shí)擱置。其次，“部門利益痕跡”影響法規(guī)的執(zhí)行性，降低法規(guī)的效益。一些部門在立法時(shí)“有利則爭(zhēng)，無利則推，他利則拖，分利則拒”， 只站在自己部門的角度看問題，對(duì)于綜合性、全局性的問題把握不夠或漠不關(guān)心，導(dǎo)致法規(guī)執(zhí)行性不強(qiáng)，極大地浪費(fèi)了立法資源。

三是成為滋生腐敗的溫床。目前，腐敗問題已經(jīng)成為世界上很多國家面臨的一個(gè)共同的社會(huì)問題。談到腐敗，我們首先想到的是行政腐敗和司法腐敗，而很少會(huì)認(rèn)識(shí)到頗具隱蔽性的立法腐敗。其實(shí)，法律說到底是一種利益布局，立法無非是對(duì)利益布局作出安排和調(diào)整[3]。在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，政府部門熱衷于通過立法這一權(quán)威手段將部門私利固化在法規(guī)文本中，法律這一社會(huì)公器某種程度上墮落為一些部門牟利的工具。而且，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，我國社會(huì)利益關(guān)系更加復(fù)雜，利益多元化、分層化現(xiàn)象日益突出，一些利益集團(tuán)為了實(shí)現(xiàn)其利益在立法上的最大化，會(huì)努力在選舉過程中讓其成員進(jìn)入立法機(jī)關(guān)，或通過行賄等手段讓有話語權(quán)的人員為其利益搖旗吶喊，這勢(shì)必對(duì)社會(huì)公平正義造成戕害，實(shí)質(zhì)上就是立法腐敗。此外，部門利益法制化所造成的政府部門權(quán)力責(zé)任不對(duì)等，也為行政腐敗的滋生提供了土壤。

三、地方立法中部門利益傾向的成因

地方立法中存在部門利益傾向，與現(xiàn)行的地方立法體制機(jī)制有著直接原因，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

一是立法選項(xiàng)欠缺科學(xué)性。地方人大在30多年的立法實(shí)踐和探索的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造了一些行之有效的好經(jīng)驗(yàn)好做法。其中，地方立法選項(xiàng)機(jī)制就是在地方立法實(shí)踐中孕育而生的，并在實(shí)踐中逐步發(fā)展完善，為增強(qiáng)地方立法的科學(xué)性發(fā)揮了積極作用。但是也應(yīng)看到，在地方立法選項(xiàng)工作中普遍還欠缺科學(xué)性，為地方立法中部門利益傾向提供了便利。首先，立法項(xiàng)目來源單一。從多年實(shí)踐看，地方立法項(xiàng)目中政府提請(qǐng)審議的項(xiàng)目基本占到80%以上，主任會(huì)議、各專委會(huì)提請(qǐng)審議的只有少數(shù)，人大代表等其他主體提請(qǐng)審議的更是微乎其微。而需注意的是報(bào)送立法項(xiàng)目的政府部門，大多以本單位工作的實(shí)際需要為出發(fā)點(diǎn)，帶有一定的主觀片面性，報(bào)送立法項(xiàng)目本身就具有為本部門爭(zhēng)取特定利益的潛在因素。其次，法規(guī)立項(xiàng)論證機(jī)制不完善。法規(guī)立項(xiàng)論證工作由來已久，但由于立法法中關(guān)于法規(guī)立項(xiàng)的規(guī)定較少，地方人大在法規(guī)立項(xiàng)論證工作機(jī)制建樹并不多。實(shí)踐中，各地人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)在立法選項(xiàng)工作中時(shí)?；诟鞣矫鎱f(xié)調(diào)的壓力，不對(duì)立法項(xiàng)目進(jìn)行充分論證和調(diào)研，而是簡(jiǎn)單地將各單位申報(bào)項(xiàng)目匯總編排，或者僅僅是形式上審議之后進(jìn)行拼盤。這種不加分析、缺乏取舍的立法計(jì)劃和立法規(guī)劃編制方法，為帶有部門利益傾向的立法項(xiàng)目進(jìn)入立法計(jì)劃和立法規(guī)劃提供了機(jī)會(huì)。目前一些地方的人大常委會(huì)已經(jīng)意識(shí)到缺乏立項(xiàng)論證機(jī)制的弊端，并積極加以改進(jìn)，如北京、上海、重慶、廣東等地都已經(jīng)建立法規(guī)立項(xiàng)論證機(jī)制。但總體而言，由于各種原因的制約，科學(xué)立項(xiàng)論證機(jī)制尚未成為各地立法者的共識(shí)。

二是法規(guī)草案起草主體固化。法規(guī)案起草工作本身是不能產(chǎn)生實(shí)際法律效力的差事，但在立法的諸多環(huán)節(jié)中，法規(guī)草案正是立法機(jī)關(guān)與立法參與者論證和審議的基礎(chǔ)，起草者融于法規(guī)草案中的價(jià)值取向一定程度上已經(jīng)決定了法規(guī)案最終的走向。雖然從理論上說，對(duì)法規(guī)草案的審議、修改能夠不同程度地淡化和遏制草案的“部門色彩”， 但不容否認(rèn)的是，這些程序難以真正有效地消除“部門起草”的不良后果。而在我國立法法中卻沒有對(duì)地方性法規(guī)起草主體進(jìn)行明確，只是部分省在本省立法條例中有一些體現(xiàn)。但實(shí)際上，由于地方性法規(guī)的內(nèi)容多是涉及經(jīng)濟(jì)管理和行政管理方面的，造成地方性法規(guī)案起草工作基本由政府部門“壟斷”， 人大專門委員會(huì)或常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)起草的多是一些綜合性或涉及人大自身行使職權(quán)方面的法規(guī)草案，讓部門利益在立法過程中有了不適當(dāng)擴(kuò)張的諸多機(jī)會(huì)。政府部門處于行政管理的第一線，掌握的情況、資源都比較豐富，有其起草法規(guī)案的優(yōu)勢(shì)，但權(quán)力具有天然膨脹的趨勢(shì)，執(zhí)法者直接參與立法，部門權(quán)力的擴(kuò)張及其責(zé)任的規(guī)避就不可避免地會(huì)滲入到地方立法的各個(gè)環(huán)節(jié)，法的“人民性”便會(huì)為“部門性”所取代。

三是公眾參與度過低。公民通過參與立法來充分反映民意，并對(duì)立法過程進(jìn)行監(jiān)督，是遏制部門利益擴(kuò)張，在立法中實(shí)現(xiàn)部門權(quán)力與公民權(quán)利平衡的重要途徑。隨著社會(huì)民主化、法制化程度的不斷提高，“開門立法”已成為地方立法工作中的一個(gè)鮮明觀點(diǎn)，絕大多數(shù)法規(guī)草案都設(shè)定征求公眾意見環(huán)節(jié)，但公眾對(duì)參與立法的熱情卻普遍不高，有時(shí)甚至表現(xiàn)得極為冷漠，這往往促成了行使公權(quán)力的政府在不需要經(jīng)過過多的努力，便很容易地使自己代表的公利益最大化或者在立法中表達(dá)自己的利益訴求。以2011年至2012年在江西人大新聞網(wǎng)上公布的11件法規(guī)草案為例，除物業(yè)管理?xiàng)l例草案外，其余10件總共才收到20余條公眾反饋意見，有些法規(guī)草案甚至連一條意見都沒有。究其原因，一方面是公眾內(nèi)心的法律信仰尚未形成。公眾在內(nèi)心深處無法確立法律的權(quán)威性，認(rèn)為與自身關(guān)系不大，對(duì)于法律的出臺(tái)自然表現(xiàn)出漠不關(guān)心。另一方面，缺乏公眾參與立法的反饋機(jī)制。在外國議會(huì)中，不僅有龐大專業(yè)的立法隊(duì)伍，而且議員還有立法助理，專門負(fù)責(zé)幫助收集和處理社會(huì)各方面對(duì)立法的意見和建議。但在我國地方立法機(jī)關(guān)中，普遍存在人員緊張的問題，很少能做到對(duì)公眾立法意見進(jìn)行直接回復(fù)或整體反饋。公眾不知道自己提出的意見最終被如何處理，感覺無人關(guān)注，只是浪費(fèi)時(shí)間“自說自話”，因此參與立法的積極性不高，導(dǎo)致公開征求立法意見往往面臨無人關(guān)注的尷尬局面。

四是缺乏立法責(zé)任追究制度。在我國，如果行政主體和司法主體在行使職權(quán)中存在錯(cuò)誤的、違法的行為都必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，而對(duì)于立法權(quán)卻并沒有一個(gè)理性、成熟的責(zé)任追究制度以約束。其實(shí)，立法權(quán)較行政權(quán)、司法權(quán)而言，權(quán)力危害是有過之而無不及，如果缺少責(zé)任追究制度，就極易成為一種公然侵害人民權(quán)利的暴虐權(quán)力。究其根源，就是基于人與生俱來的自利性，沒有責(zé)任的立法行為必然導(dǎo)致立法主體在立法工作中的主觀和隨意，肆意出于自身利益制定法律，侵害管理相對(duì)人的正當(dāng)權(quán)益?？v然在執(zhí)法過程中，被指出存在部門利益最多只是依法依程序提請(qǐng)修訂或廢止，立法者并不需承擔(dān)任何行政責(zé)任或法律責(zé)任，自然可以有恃無恐地偏離立法公正的天平。

四、糾正地方立法部門利益傾向的對(duì)策

地方立法中部門利益傾向?qū)е鹿珯?quán)力與私權(quán)利之間嚴(yán)重失衡，如任其發(fā)展，必將會(huì)破壞地方性法規(guī)的公正與F0a6h5dWPHqy6dkIos1xTQ==純潔，削弱地方性法規(guī)的權(quán)威性和公信力。因此，如何有效地遏制地方立法中的部門利益傾向，已經(jīng)成為地方立法不可忽視的問題。

一要完善地方立法選項(xiàng)機(jī)制。立法選項(xiàng)是地方立法的首要環(huán)節(jié)。科學(xué)編制立法計(jì)劃或立法規(guī)劃能夠預(yù)先把握一段時(shí)期內(nèi)地方立法的總體需求，確定地方法制建設(shè)的重點(diǎn)和主要目標(biāo)，整合立法需求，從源頭上避免部門利益，提升地方立法的公正性和科學(xué)性。首先，要拓寬立法項(xiàng)目來源渠道。在編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃時(shí)，著力改變過去“政府報(bào)什么，人大立什么”的格局，充分發(fā)揮人大在立法工作中的主觀能動(dòng)性，善于將人大代表的議案、人大常委會(huì)組成人員的意見與立法選項(xiàng)有機(jī)結(jié)合，善于將人大監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)的問題與立法選項(xiàng)有機(jī)結(jié)合，善于將公眾對(duì)立法項(xiàng)目的建議與立法選項(xiàng)有機(jī)結(jié)合，使更大范圍的超脫部門利益的立法需求進(jìn)入地方立法選題視野，擴(kuò)大立法選項(xiàng)覆蓋面。其次，要建立健全立項(xiàng)論證制度。立法作為一種資源，其供給和需求受特定歷史時(shí)期社會(huì)文化、經(jīng)濟(jì)、政治等條件的約束，具有稀缺性。因此，無論是立法機(jī)關(guān)自己提出的立法項(xiàng)目，還是有立法提案權(quán)的機(jī)關(guān)或個(gè)人提出的立法項(xiàng)目，都應(yīng)由人大牽頭組織專家學(xué)者對(duì)立法項(xiàng)目的必要性、適時(shí)性、可行性等進(jìn)行科學(xué)論證，區(qū)分立法需求的輕重緩急，剔除少數(shù)政府部門出于“不良立法動(dòng)機(jī)”下提出的立法動(dòng)議，既可確保法規(guī)立項(xiàng)的公正、公平，也可將有限的立法資源用在“刀刃”上，實(shí)現(xiàn)資源價(jià)值最大化。

二要構(gòu)建人大主導(dǎo)的法規(guī)草案起草模式。近年來，各地人大在創(chuàng)新地方立法起草方面也進(jìn)行積極探索，委托起草、招標(biāo)起草等新型模式孕育而生。理論上而言，將有專業(yè)素養(yǎng)、立場(chǎng)中立的專業(yè)人士推向立法前臺(tái)，使立法在源頭上就擁有足夠的智力支持、擺脫了不當(dāng)利益的干擾，對(duì)于避免部門利益傾向的先天不足，提高地方立法質(zhì)量無疑是大有裨益。但事實(shí)上，這種公正性和高質(zhì)量都只是相對(duì)而言，一方面，任何團(tuán)體和個(gè)人都會(huì)有自身利益，專業(yè)人士也不例外，當(dāng)他們超然于利益之外時(shí)，可以充當(dāng)中立者的角色，可一旦陷入利益的漩渦，還能否繼續(xù)堅(jiān)持公平、公正的立法理念就有待商榷；另一方面，因?yàn)榻?jīng)費(fèi)與相關(guān)條件的制約，專業(yè)人士立法調(diào)研開展不足，對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)、各階層利益把握不夠，立法理念有時(shí)過于“超前”，法規(guī)草案被推倒重來并不鮮見。鑒于部門起草、委托起草、招標(biāo)起草等“單兵”起草模式各有利弊，可以取其精華、棄其糟粕，積極構(gòu)建人大主導(dǎo)，立法工作者、實(shí)際工作者、專家學(xué)者、各方利益代表共同參與的聯(lián)合起草模式。四者有機(jī)結(jié)合，既可克服部門起草的詬病，真正體現(xiàn)立法公平正義的價(jià)值取向，又可把有限的立法資源集中起來，充分借助各方優(yōu)勢(shì)，減少重復(fù)勞動(dòng)，降低立法成本，提高立法效率。

三要擴(kuò)大公眾對(duì)地方立法的參與。在人民代表大會(huì)制度下，經(jīng)過層層委托代理，立法成為極少數(shù)人的事，但隨著社會(huì)利益日益多元化，僅僅依靠人大代表或人大常委會(huì)組成人員已經(jīng)不足以反映公眾各種不同的利益訴求。因此，立法決策作為公共決策、重大決策的一種形式，唯有設(shè)置相應(yīng)的制度與途徑，更為直接地吸收公眾的立法意見，才能避免地方性法規(guī)蛻變?yōu)樯贁?shù)部門的私有產(chǎn)品。首先，要加強(qiáng)公眾參與立法的法制保障。立法法中有關(guān)公民有序參與立法的原則性規(guī)定，無疑是對(duì)地方人大開門立法的指引，但制度只有得到細(xì)化與完善，才能防止公民參與立法流于形式。而從實(shí)踐上看，各地關(guān)于地方立法方面的法規(guī)基本上對(duì)公眾參與地方立法沒有作出明確規(guī)定，或原則上規(guī)定應(yīng)當(dāng)將法規(guī)草案公開征求意見。因此，地方人大應(yīng)加快有關(guān)公眾參與立法的法制化進(jìn)程，將工作中一些行之有效的做法上升為法律規(guī)范，完善公眾參與立法的范圍、方式和程序，避免立法機(jī)關(guān)的過分武斷、隨意取舍，為公眾參與地方立法提供法制保障。其次，要完善公眾參與立法的反饋機(jī)制。公眾參與立法不僅在于公眾有便捷的參與方式，更在于公眾和立法機(jī)關(guān)之間能做到“雙向?qū)υ挕?，立法機(jī)關(guān)能“聽得進(jìn)”公眾的意見，認(rèn)真反饋公眾的意見，這才是公眾參與立法1l6/3PbPySp/ui2H0n5aWw==能夠有“生命力”、能夠取得實(shí)效的關(guān)鍵。因此，應(yīng)建立健全一套公眾參與立法的反饋機(jī)制，定期將公民對(duì)立法的建議進(jìn)行匯總整理、統(tǒng)計(jì)分析，并無論意見采納與否，都在完成立法意見征集后，通過法定程序和方式，將立法意見采納情況及理由反饋給建議人，這樣才能形成良性互動(dòng)，激發(fā)公眾參與立法的積極性。

四要建立立法責(zé)任追究機(jī)制。有權(quán)力必有責(zé)任，權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一，乃是現(xiàn)代民主政治的基本原理[4]。從實(shí)踐層面看，國際上也已經(jīng)有些國家在法律中或者法院判例中基于公共負(fù)擔(dān)原則確立了立法責(zé)任制度。如1936年法國最高行政法院以判例的形式首次開創(chuàng)了國家對(duì)經(jīng)濟(jì)措施立法所致?lián)p害承擔(dān)賠償責(zé)任的先例。要回避地方立法中部門利益傾向，就應(yīng)在法律上明確立法主體應(yīng)對(duì)立法行為負(fù)法律責(zé)任，這樣才可以促使制定機(jī)關(guān)在制定法規(guī)時(shí)慎重行事、避免隨意性，從而起到保障國家法制統(tǒng)一、保障公民權(quán)利的目的。

注釋：

[1]閻銳：《行政處罰罰款設(shè)定普遍化研究》，載《人大研究》2005年第5期。

[2]李佳：《當(dāng)前中國立法成本研究》，載《遼寧師范大學(xué)碩士學(xué)位論文》2010年5月。

[3]王路波：《行政立法部門利益化的防范與控制》，載《中南民族大學(xué)碩士學(xué)位論文》2009年5月。

[4]黃文藝：《謙抑、民主、責(zé)任與法治》，載《政治論叢》2012年第4期。

（作者單位：江西省人大常委會(huì)辦公廳研究室）