檢察機關是憲法規(guī)定的國家法律監(jiān)督機關，由其開展對基層行政執(zhí)法監(jiān)督是公共權力制約公共權力的一種實現(xiàn)形式。下文立足灌云縣檢察機關對基層行政執(zhí)法開展監(jiān)督的實踐，對基層行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的主體、方式以及應堅持的基本原則進行總結(jié)。

一、實踐情況及典型案例

2012年6月以來，灌云縣人民檢察院積極探索實踐基層行政執(zhí)法監(jiān)督工作，推動建立了“黨委領導、人大支持、政府負責、檢察監(jiān)督、部門司職”的基層行政執(zhí)法監(jiān)督新模式。截至目前，灌云縣人民檢察院通過監(jiān)督發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法問題112條，先后發(fā)出檢察建議書、檢察意見書、法律監(jiān)督意見書49份，督促整改問題88項，受理信訪舉報32件，向反瀆、公安機關移送案件線索10件16人，均已立案偵查。典型案例如下：

[案例一]2012年3月20日，灌云縣圖河鄉(xiāng)三舍村新世紀浴室發(fā)生鍋爐爆炸事件，年逾六旬的柳某在爆炸中身負重傷，其女及外甥女不幸喪生。事故發(fā)生后，灌云縣人民檢察院隨即派員介入調(diào)查，一舉查處了該事故背后工商、質(zhì)監(jiān)、安檢執(zhí)法人員玩忽職守案件3件6人。通過對本案的分析及在走訪群眾調(diào)查中，灌云縣人民檢察院發(fā)現(xiàn)，基層某些行政執(zhí)法人員不作為、亂作為、漠視群眾安全利益問題觸目驚心，群眾很有意見，并對檢察監(jiān)督寄予希望。隨后，灌云縣人民檢察院組織召開案件分析報告會，會議決定以派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室為依托，組織安排力量對涉及群眾安全的基層行政執(zhí)法開展檢察監(jiān)督，形成風險研判報告為縣委縣政府提供決策參考。

[案例二]2013年4月8日，灌云縣人民檢察院民行檢察人員在閱讀《蒼梧晚報》時發(fā)現(xiàn)一則報道稱，灌云縣同興鎮(zhèn)6戶農(nóng)民因為使用不合格化肥，致使50余畝麥田出現(xiàn)大面積死苗現(xiàn)象，而生產(chǎn)商和經(jīng)銷商均推卸責任?？吹皆搱蟮溃瑱z察人員及時同記者及受損農(nóng)戶聯(lián)系，準備支持農(nóng)戶起訴。經(jīng)銷商在得知檢察院介入后，態(tài)度有所轉(zhuǎn)變，與農(nóng)戶達成協(xié)議并進行賠償。灌云縣人民檢察院民行科就此事展開生產(chǎn)及銷售偽劣農(nóng)藥、化肥、種子等農(nóng)資產(chǎn)品相關案件調(diào)查，先后到農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)商、銷售商以及灌云縣農(nóng)業(yè)委員會等地進行走訪調(diào)查，發(fā)現(xiàn)近三年來因生產(chǎn)銷售偽劣農(nóng)藥、化肥、種子等農(nóng)資產(chǎn)品引發(fā)的民事糾紛日漸增多，涉及受損農(nóng)戶百余人。據(jù)此，灌云縣人民檢察院向縣農(nóng)業(yè)委員會發(fā)出督促履行職責檢察建議，建議其加強對農(nóng)資生產(chǎn)經(jīng)營的監(jiān)管。灌云縣農(nóng)業(yè)委員會收到檢察建議后高度重視，并對此檢察建議進行回復，表示將加強對農(nóng)藥、化肥、種子等農(nóng)資產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售的監(jiān)督和管理，對于偽劣產(chǎn)品經(jīng)營者將嚴格按照規(guī)定進行處罰，并督促其及時對受損農(nóng)戶進行賠償，切實維護農(nóng)戶利益。

從實際監(jiān)督情況看，灌云縣人民檢察院開展基層行政執(zhí)法監(jiān)督的范圍主要包括兩個方面：一是行政執(zhí)法中存在的有案不立、有案不送、以罰代刑行為；二是行政執(zhí)法中存在的不規(guī)范、傾向性問題及處罰畸輕畸重、應當作為而不作為等引起行政相對人嚴重不滿而影響社會穩(wěn)定的行為。具體方法是在政法委的牽頭下，聯(lián)合縣人大內(nèi)司委、政府法制辦等部門組成行政執(zhí)法監(jiān)督檢查組，聯(lián)合開展分片檢查；加強與基層行政執(zhí)法部門的聯(lián)系，建立行政執(zhí)法案件報備制度，全面掌握行政執(zhí)法信息，及時開展監(jiān)督；深入街頭、村莊、社區(qū)宣講行政執(zhí)法監(jiān)督內(nèi)容，收集和受理行政執(zhí)法方面的舉報和控告，從中發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法監(jiān)督線索。監(jiān)督的手段主要有對行政執(zhí)法中存在的瀆職、失職、貪污受賄行為進行查處；對聯(lián)合檢查、備案審查、接受控告舉報中發(fā)現(xiàn)的基層行政執(zhí)法中的問題，通過《檢察意見書》、《檢察建議書》、《糾正違法通知書》和社會風險排查研判報告兩種形式督促相關行政執(zhí)法部門及時整改。

灌云縣人民檢察院通過開展基層行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督，在強化檢察機關法律監(jiān)督職能的同時，促進了基層行政執(zhí)法部門依法行政，及時防范和化解了基層一些矛盾隱患和糾紛。但該項工作具體應該由檢察機關哪個或哪些部門承擔，即監(jiān)督主體問題，以及監(jiān)督方式有哪些，在監(jiān)督中應把握什么樣的原則尚需要研究。

二、基層行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的主體及方式

灌云縣人民檢察院對基層行政執(zhí)法開展監(jiān)督日常工作主要由基層檢察室負責，在開展執(zhí)法檢查、專項督查時抽調(diào)偵查監(jiān)督、職務犯罪偵查等業(yè)務部門人員參與。根據(jù)一年多探索試點情況，我們認為目前檢察機關很難有一個部門能履行所有監(jiān)督職能，建議成立一個專門的監(jiān)督機構(gòu)，負責行政執(zhí)法監(jiān)督工作。具體操作是成立一個基層行政執(zhí)法監(jiān)督領導小組，下設專門辦事機構(gòu)，由基層派駐檢察室、偵查監(jiān)督、民事行政檢察、反瀆職侵權檢察部門參加。可以通過以下方式開展監(jiān)督：

（一）對具體違法行政行為發(fā)出檢察建議

檢察機關通過參與政法委組織的聯(lián)合檢查或行政執(zhí)法機關組織的專項檢查，對發(fā)現(xiàn)的一些違法的具體行政行為，發(fā)出檢察建議。檢察建議不具有強制性，但對行政主體有一定的影響力，行政執(zhí)法機關一般容易接受。從灌云縣人民檢察院所發(fā)49份檢察建議來看，均取得了較好效果。如對灌云縣內(nèi)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在“小產(chǎn)權房”亂開發(fā)問題，群眾積怨較大，多次到省、市上訪，灌云縣人民檢察院及時向國土部門發(fā)了《關于加強土地管理、整治土地開發(fā)的檢察建議》，國土部門聯(lián)合公安部門在全縣范圍內(nèi)進行打擊非法買賣土地專項整治清理活動，有8人因非法買賣土地被公安機關立案偵查，有效化解了群眾因土地問題產(chǎn)生的積怨。再如，侍莊鄉(xiāng)有五家衛(wèi)生室屬合并對象，侍莊醫(yī)院下達了撤并衛(wèi)生室的通知。但有的衛(wèi)生室不愿意合并，繼續(xù)進行非法行醫(yī)。針對這種情況，檢察院及時向侍莊醫(yī)院提出了口頭糾正檢察意見，侍莊醫(yī)院領導高度重視，認真研究取締方案，采取有效措施，依法取締，取得了良好的社會效果。

（二）督促行政執(zhí)法機關及時移送涉嫌犯罪線索

發(fā)揮檢察機關監(jiān)督主動性，督促行政執(zhí)法機關及時對重大行政罰行為進行報備。對于行政執(zhí)法機關不移送涉嫌犯罪案件線索的，檢察機關還可以申請通過有關渠道查閱有關案卷材料，必要時，檢察院應當向行政執(zhí)法機關提出意見，建議其按照管轄規(guī)定向公安機關移送犯罪案件。行政執(zhí)法機關仍不移送的，檢察機關應通知公安機關，要求公安機關認真審查后及時立案。同時，對于行政執(zhí)法機關移送的案件，公安機關未在法定期限內(nèi)作出立案或不予立案的，行政執(zhí)法機關也可以建議人民檢察院進行立案監(jiān)督。對行政執(zhí)法機關不移送涉嫌犯罪案件，構(gòu)成犯罪的，檢察機關可以立案查處，追究相關責任人的刑事責任。灌云縣人民檢察院于2013年2月份建立兩法銜接信息共享平臺，共審查行政處罰報備材料100余份，發(fā)現(xiàn)問題30余件，督促行政執(zhí)法部門向公安機關移交刑事案件線索25件；立案查處2件。

（三）對受到違法行政行為侵害的行政相對人支持起訴

《民事訴訟法》第15條規(guī)定：“機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴?！睋?jù)此，檢察機關對民事案件當事人支持起訴，是有法律根據(jù)的。檢察機關對于受到違法行政行為侵害的行政相對人是否可以支持起訴，行政訴訟法盡管沒有明文規(guī)定，但從立法精神上看，行政相對人相對于行政機關的強勢而言，其地位更加弱小。權利人的合法權益受到行政機關不法侵害時，受害人無力、不敢或不便進行訴訟的情況只會更多，更有支持起訴的必要性。最高人民檢察院《關于加強民事行政檢察工作若干問題的意見》中即提出“積極穩(wěn)妥地開展支持起訴工作。對侵害國家利益、社會公共利益的案件，支持有起訴權的當事人向人民法院提起民事、行政訴訟”。

（四）對違法行政行為提起行政公益訴訟

根據(jù)傳統(tǒng)“訴訟利益”理論，原告起訴只能限于與自己權利或法律上利益有直接關系。但是在社會公共利益遭受侵害的情況下，與行政行為有直接利害關系的人可能是受益者，不會提起訴訟。而且在某一特定問題上有直接利害關系的人并不一定代表全社會的利益。為了維護社會公共利益，應允許與自己權利無直接法律利害關系的組織，可以就行政機關的違法行為提起行政訴訟。同時，出于兼顧效率和公平的目的，由檢察機關擔負起行政公益訴訟的任務更為合適。檢察機關提起行政公益訴訟的范圍應當僅限于公共利益受到違法行政作為或者不作為行為侵害引起的行政爭議，包括行政機關不主動履行法定職責，損害社會公共利益而無人起訴的；只有受益人沒有特定受害人的；受害人為不特定多數(shù)人的。

（五）對法院錯誤裁判提出抗訴

《行政訴訟法》第64條規(guī)定：“檢察機關對法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權依照審判監(jiān)督程序提出抗訴。”行政抗訴無論對于行政審判權還是對于行政權，都具有監(jiān)督功能。法律授權檢察機關對行政訴訟活動實行全面監(jiān)督的主要目的之一就是防止行政訴訟被告不遵守訴訟秩序?？梢哉f，檢察機關對被告的訴訟活動的監(jiān)督職能既是對訴訟秩序的監(jiān)督，也是對行政權的約束?？墒欠蓻]有明確賦予檢察機關有效的監(jiān)督手段。檢察機關發(fā)現(xiàn)違法的訴訟行為以后，只能建議法庭依法采取強制措施或者建議有權的行政機關予以處理。

（六）查辦行政執(zhí)法者的職務犯罪行為

職務犯罪是行政機關工作人員在執(zhí)法過程中達到犯罪程度的違法行為，是最為嚴重的行政違法行為，破壞了國家的正常管理活動和職務行為的廉潔性、正當性。對職務犯罪的追究是檢察機關對行政執(zhí)法行為實施監(jiān)督的重要方式，檢察機關不僅享有職務犯罪行為的立案偵查權，還享有對該類案件的審查起訴權，通過追究違法者的刑事責任，通過剝奪其財產(chǎn)權、人身自由的權利，甚至是生命權的方式體現(xiàn)出最嚴厲的懲罰。檢察機關通過對瀆職侵權、貪污賄賂等犯罪行為的偵查，追訴嚴重違法亂紀、構(gòu)成犯罪的國家工作人員或單位，以此保障行政執(zhí)法行為的正當行使。2012年以來，灌云縣人民檢察院共立案查處行政執(zhí)法人員瀆職案件7件11人。有力地打擊了行政不作為、亂作為的現(xiàn)象，規(guī)范了基層行政執(zhí)法，取得了較好的法律效果和社會效果。

三、基層行政執(zhí)法監(jiān)督的原則

在不具備一般監(jiān)督權的情況下，檢察機關在開展基層行政執(zhí)法監(jiān)督中如何既符合社會發(fā)展需求和群眾要求又不突破法律規(guī)定，正確履行檢察職能，我們認為應堅持以下幾項原則：

（一）重點監(jiān)督與全面監(jiān)督相結(jié)合，以重點監(jiān)督為主

基層行政執(zhí)法面廣量大，檢察機關資源有限，對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，應集中在一些重大責任事故、重大行政處罰、嚴重行政違法行為以及社會執(zhí)點問題上，特別是對涉及民生的征地、拆遷、國有土地征用、食品藥品安全生產(chǎn)監(jiān)管、環(huán)境污染等領域應重點監(jiān)督，檢察機關介入這些重要領域、介入重大事故中進行監(jiān)督，既符合群眾的利益訴求，也符合行政權監(jiān)督的價值趨向。

（二）事中監(jiān)督與事后監(jiān)督相結(jié)合，以事中監(jiān)督為主

檢察機關對受到違法行政行為侵害的行政相對人支持起訴、對法院就違法行政行為的錯誤裁判提出抗訴、查辦行政執(zhí)法者的職務犯罪行為等都是事后監(jiān)督，事后監(jiān)督可以起到亡羊補牢的作用，但是危害結(jié)果已經(jīng)發(fā)生，國家利益、公共利益、個人利益已經(jīng)受損，有些甚至是無法彌補、無法挽回的損失。我們認為，對事關民生領域的一些行政政執(zhí)法行為，特別是行政執(zhí)法行為已經(jīng)違法的情況下，檢察機關適時介入監(jiān)督，能及時了解并掌握案件情況，無形中對執(zhí)法者行使自由裁量權產(chǎn)生約束，既節(jié)約行政資源，也保護行政相對人的合法權益。在灌云基層行政執(zhí)法檢察監(jiān)督實踐中，該縣的一些行政執(zhí)法機關認為，檢察機關提前介入行政執(zhí)法過程對他們很有幫助。

（三）柔性監(jiān)督與剛性監(jiān)督相結(jié)合，以柔性監(jiān)督為主

在灌云基層行政執(zhí)法監(jiān)督實踐中，檢察機關對行政執(zhí)法監(jiān)督檢察中發(fā)現(xiàn)問題，可以根據(jù)問題的性質(zhì)、嚴重程度采取提出檢察建議、檢察意見、糾正違法、追究刑事責任等監(jiān)督手段。對于一般違法行政行為檢察機關更傾向于運用檢察建議等柔性方式進行監(jiān)督，這樣被監(jiān)督單位容易接受，也有利于行政執(zhí)法機關加強自身建設，監(jiān)督者與執(zhí)法者容易達成和諧。當然，檢察建議存在剛性不足的問題，行政執(zhí)法機關對檢察意見、糾正違法可能出現(xiàn)不采納、不接受情況。對此，灌云縣人民檢察院推動人大出臺了《關于提升檢察建議質(zhì)效的若干規(guī)定》，縣人大對行政執(zhí)法機關檢察建議落實不到位、整改不及時的問題，通過啟動問責、質(zhì)詢程序保證檢察監(jiān)督的效果。