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獨(dú)立審計(jì)市場(chǎng)政府監(jiān)管失靈及對(duì)策研究

2013-12-29 00:00:00劉濤袁輝許曉軍
會(huì)計(jì)之友 2013年31期

【摘 要】 在對(duì)獨(dú)立審計(jì)市場(chǎng)的監(jiān)管中,政府可能由于信息不完備、權(quán)力尋租和機(jī)會(huì)主義行為以及組織規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快造成監(jiān)管失靈。為完善獨(dú)立審計(jì)市場(chǎng)監(jiān)管,防范政府監(jiān)管失靈,應(yīng)妥善處理政府行政管理和協(xié)會(huì)自律管理在職能與力量上的配置,堅(jiān)持政府依法監(jiān)管,避免權(quán)力尋租,構(gòu)建全方位多層次的監(jiān)管法律制度體系,重視對(duì)政府監(jiān)管權(quán)力的問(wèn)責(zé)和約束,建立運(yùn)轉(zhuǎn)高效、協(xié)調(diào)有序的監(jiān)管體制,避免監(jiān)管資源重復(fù)配置。

【關(guān)鍵詞】 獨(dú)立審計(jì)市場(chǎng); 政府監(jiān)管; 失靈

政府監(jiān)管是目前我國(guó)維護(hù)和保證審計(jì)質(zhì)量的主要機(jī)制,審計(jì)質(zhì)量的高低在很大程度上受到政府監(jiān)管效率的影響,有效的政府監(jiān)管可以推進(jìn)審計(jì)市場(chǎng)的發(fā)展。如果政府是超然獨(dú)立、理性的監(jiān)管者,那么政府對(duì)獨(dú)立審計(jì)市場(chǎng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管就一定能作為審計(jì)質(zhì)量的最后把關(guān)者,通過(guò)彌補(bǔ)審計(jì)市場(chǎng)的缺陷使審計(jì)質(zhì)量問(wèn)題得到滿意的解決。但事實(shí)上,政府監(jiān)管并不總是有效率的,政府也有它的能力邊界,如果政府對(duì)獨(dú)立審計(jì)市場(chǎng)的干預(yù)超過(guò)了這一邊界,作出了降低監(jiān)管效率的決策或不能實(shí)施改善監(jiān)管效率的決策,就會(huì)出現(xiàn)政府失靈。

一、獨(dú)立審計(jì)市場(chǎng)監(jiān)管中政府失靈的原因

(一)政府掌握的信息不完備導(dǎo)致監(jiān)管失靈

政府對(duì)獨(dú)立審計(jì)市場(chǎng)的有效干預(yù)有賴于對(duì)市場(chǎng)信息全面、及時(shí)和準(zhǔn)確的把握,只有獲取到并從中整理出有關(guān)整個(gè)獨(dú)立審計(jì)行業(yè)的比較完備的信息,才能作出科學(xué)和切實(shí)可行的經(jīng)濟(jì)決策。但獲取信息的成本是客觀存在的,而且由于政府處于社會(huì)層級(jí)結(jié)構(gòu)的塔尖,其獲取的信息是自下而上逐級(jí)匯總和積累的結(jié)果,信息傳輸中的時(shí)滯、錯(cuò)誤、隱瞞和虛報(bào)等舞弊不易克服,信息的充分性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性和時(shí)效性難以保障,再加上政府的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在對(duì)于宏觀信息的掌握上,微觀層次的信息掌握的比較少,由此導(dǎo)致政府不能對(duì)市場(chǎng)狀況進(jìn)行全面把握,對(duì)經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)難以完全符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律,從而使政府的經(jīng)濟(jì)決策建立在不完全和不對(duì)稱信息的基礎(chǔ)上。當(dāng)政府行為由于受到信息的阻滯而不能達(dá)到令人滿意的監(jiān)管目標(biāo)時(shí)就產(chǎn)生了政府失靈,具體表現(xiàn)為政策效應(yīng)的滯后性、不平衡性和政策效力的遞減性,這些都將導(dǎo)致政府決策無(wú)所適從,從而使監(jiān)管效果大打折扣。

(二)政府可能由于利益導(dǎo)向產(chǎn)生尋租、造租和機(jī)會(huì)主義行為,造成政府監(jiān)管失靈

1.政府權(quán)力尋租可能引起監(jiān)管失靈。尋租的實(shí)質(zhì)是用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法研究權(quán)錢交易(吳作章,2007)?,F(xiàn)代公共選擇理論從理性經(jīng)濟(jì)人的基本假設(shè)出發(fā),揭示政府部門和官員在進(jìn)行決策時(shí),也會(huì)從事政治創(chuàng)租和政治尋租活動(dòng),利用現(xiàn)行體制的缺陷去追求局部或個(gè)人利益的最大化。行使公共權(quán)力的主體政府是由人構(gòu)成的組織,政府自然是具有有限理性的經(jīng)濟(jì)人,這一特性使政府在受到權(quán)力、職位、社會(huì)名望及相關(guān)物質(zhì)利益的驅(qū)使時(shí),為謀求個(gè)人效用或特殊利益集團(tuán)的利益最大化,可能運(yùn)用行政權(quán)力對(duì)獨(dú)立審計(jì)市場(chǎng)進(jìn)行不當(dāng)?shù)母深A(yù)和管制。同時(shí),由于政府掌握著“特許、配額”等一些非彈性稀缺資源,它不僅可能“無(wú)意設(shè)租”、“被動(dòng)設(shè)租”,在某些情況下還會(huì)“主動(dòng)設(shè)租”(劉明輝、徐正剛,2004),甚至發(fā)生行政腐敗。政府權(quán)力尋租往往表現(xiàn)出政府行為企業(yè)化與權(quán)力市場(chǎng)化的特點(diǎn)。例如,當(dāng)以地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)考核地方政府領(lǐng)導(dǎo)的業(yè)績(jī)時(shí),地方政府會(huì)傾向于支持本地更多的公司上市和已上市公司有更好的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)。如果上市公司通過(guò)會(huì)計(jì)造假和審計(jì)舞弊來(lái)達(dá)到這一目的,當(dāng)?shù)卣畷?huì)傾向于庇護(hù)這些上市公司和會(huì)計(jì)師事務(wù)所。在政府職能部門之間,由于目標(biāo)不同,從本部門利益的角度出發(fā),對(duì)會(huì)計(jì)造假與審計(jì)舞弊也會(huì)有不同的態(tài)度。例如,國(guó)有資產(chǎn)管理部門有時(shí)會(huì)傾向于庇護(hù)上市公司虛報(bào)國(guó)有資產(chǎn),而稅務(wù)部門對(duì)企業(yè)虛報(bào)利潤(rùn)可能不會(huì)持反對(duì)態(tài)度。政府管制機(jī)構(gòu)的權(quán)力越大,其尋租動(dòng)機(jī)就越強(qiáng),監(jiān)管失靈的后果越嚴(yán)重。

2.政府的機(jī)會(huì)行為容易引起政府監(jiān)管失靈。政府的監(jiān)管效果與監(jiān)管部門的獨(dú)立性及監(jiān)管能力有關(guān)。社會(huì)公眾將對(duì)審計(jì)市場(chǎng)的監(jiān)管職能賦予政府的基本假定是政府的監(jiān)管目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與社會(huì)公共利益具有一致性,政府部門因而具有約束短期機(jī)會(huì)主義行為并維護(hù)社會(huì)公共利益的動(dòng)機(jī)。但這一假定并不一定總是成立,由于政府掌握信息不完全以及在監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管技術(shù)的確定中社會(huì)公眾與政府部門之間存在著信息不對(duì)稱,按照委托代理理論,作為代理人的政府部門具有信息優(yōu)勢(shì),如果政府自身不透明,加上其有限理性經(jīng)濟(jì)人的本性,其作為監(jiān)管者的倫理基礎(chǔ)——維護(hù)社會(huì)公共利益就會(huì)發(fā)生變化,其監(jiān)管動(dòng)機(jī)就可能被利己主義和機(jī)會(huì)主義所代替,憑借信息優(yōu)勢(shì)在理性選擇、權(quán)衡利弊的指導(dǎo)思想下進(jìn)行監(jiān)管,監(jiān)管者可能偷懶或發(fā)現(xiàn)不報(bào),甚至被強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)所俘獲(陳波,2008),對(duì)舞弊視而不見(jiàn),而當(dāng)外部不存在有力的約束機(jī)制時(shí),機(jī)會(huì)主義行為就會(huì)凌駕于公共利益之上,引發(fā)政府監(jiān)管失靈。2004年的王小石事件就暴露了監(jiān)管者存在道德風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)會(huì)主義行為,政府可能因?yàn)橹卫硎Ф鴵p害社會(huì)公眾利益,也說(shuō)明我們需要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)機(jī)會(huì)主義行為的監(jiān)管。

(三)政府組織規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快造成自我擴(kuò)張型政府失靈

帕金森定律證明,政府具有自我擴(kuò)張的本性。長(zhǎng)期以來(lái),政府管理中往往強(qiáng)調(diào)需要太多,重視成本不夠,在對(duì)獨(dú)立審計(jì)市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置上,常常以管理需要為出發(fā)點(diǎn),每一機(jī)構(gòu)的設(shè)置似乎都有其存在的必要性和合理性,都是加強(qiáng)和改善政府監(jiān)管的需要,其結(jié)果是機(jī)構(gòu)重疊,部門林立以及國(guó)家權(quán)力和職能幾乎無(wú)限制的擴(kuò)張,不僅大大增加了機(jī)構(gòu)內(nèi)部運(yùn)作的成本,而且使監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管不到位現(xiàn)象同時(shí)發(fā)生,一方面是多頭監(jiān)管,另一方面是監(jiān)管無(wú)效而沒(méi)有明確的問(wèn)責(zé)主體。例如,一家擁有“證券許可證”的事務(wù)所可能同時(shí)面臨財(cái)政部會(huì)計(jì)司、財(cái)政部監(jiān)督檢查局、證監(jiān)會(huì)會(huì)計(jì)部、中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)、本省財(cái)政廳、財(cái)政部駐地方財(cái)政監(jiān)察專員辦事處、證監(jiān)會(huì)駐地方證監(jiān)局、本省注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的監(jiān)管,如果這些監(jiān)管部門不能很好地協(xié)調(diào)配合就很可能同時(shí)出現(xiàn)監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管不到位現(xiàn)象。再如,證監(jiān)會(huì)作為同時(shí)監(jiān)管上市公司的政府機(jī)構(gòu),對(duì)監(jiān)管證券審計(jì)具有權(quán)力優(yōu)勢(shì),但在具體做出行政處罰時(shí)還需要財(cái)政部介入,而對(duì)于一些復(fù)雜的案件則可能出現(xiàn)兩個(gè)監(jiān)管主體相互推諉現(xiàn)象。從我國(guó)審計(jì)行業(yè)發(fā)展歷程看,還曾出現(xiàn)過(guò)財(cái)政部和審計(jì)署為了追求部門利益最大化而舍棄社會(huì)公共利益,違背保證獨(dú)立審計(jì)質(zhì)量的初衷而相互爭(zhēng)權(quán)奪利的行為。

二、完善獨(dú)立審計(jì)市場(chǎng)監(jiān)管,防止政府失靈的對(duì)策

(一)妥善處理政府行政管理和協(xié)會(huì)自律管理在職能與力量上的配置

政府管制存在的信息不完備問(wèn)題,要求政府必須從信息效率的角度來(lái)決定其監(jiān)管的層次和范圍。在微觀層面上,行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管主體把握信息的能力和反應(yīng)速度具有更大的優(yōu)勢(shì)。注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)具有對(duì)繁雜的、新的業(yè)務(wù)做出迅速反應(yīng),及時(shí)在會(huì)員中交流和匯總的能力,并能較早發(fā)現(xiàn)行業(yè)內(nèi)部的問(wèn)題,易于達(dá)成和修改行業(yè)規(guī)則,易于觀察規(guī)則的執(zhí)行效果,易于接受輿論的監(jiān)督。因此,在以政府監(jiān)管為主導(dǎo)的同時(shí)如何切實(shí)發(fā)揮中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的作用,是構(gòu)建完善的注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管體系,防范政府失靈必須考慮和解決的問(wèn)題。政府監(jiān)管和行業(yè)自律相結(jié)合將是我國(guó)獨(dú)立審計(jì)監(jiān)管模式的發(fā)展方向。

具體來(lái)說(shuō),在現(xiàn)行行政許可框架下,強(qiáng)調(diào)依法行政的同時(shí),應(yīng)堅(jiān)持注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)自律管理的基本取向,充分發(fā)揮協(xié)會(huì)的作用。對(duì)于法律已經(jīng)賦予協(xié)會(huì)的職能,要充分到位,不斷拓展其工作空間;對(duì)于法律規(guī)定由財(cái)政部門行使的職能,在不違反依法行政原則的前提下,應(yīng)充分倚重協(xié)會(huì)自律管理的優(yōu)勢(shì)和作用;對(duì)法律沒(méi)有明確規(guī)定的行業(yè)管理事項(xiàng),應(yīng)充分依賴并盡量交由協(xié)會(huì)處理。按照這一原則,一般情況下,政府行政部門應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)負(fù)責(zé)對(duì)審計(jì)服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管,而不應(yīng)側(cè)重于對(duì)執(zhí)業(yè)過(guò)程的監(jiān)管,因?yàn)樾袠I(yè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)可能排斥行政權(quán)力的進(jìn)入,而專業(yè)問(wèn)題的爭(zhēng)議也會(huì)導(dǎo)致政府監(jiān)管無(wú)果而終。中注協(xié)作為制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)機(jī)構(gòu),由它組織的執(zhí)業(yè)過(guò)程和業(yè)務(wù)質(zhì)量檢查應(yīng)當(dāng)最有效(王華,2007)。在監(jiān)督檢查中,政府和注協(xié)都要重視收集整理本行政區(qū)域內(nèi)會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師的日常監(jiān)控信息,包括基礎(chǔ)資料、業(yè)務(wù)報(bào)備、調(diào)查檢查、處理處罰等信息,并使通過(guò)監(jiān)管工作形成的信息在兩者之間實(shí)現(xiàn)共享,從而提高政府監(jiān)管工作的質(zhì)量和效率。

(二)堅(jiān)持政府依法監(jiān)管,避免權(quán)力尋租

依法治國(guó)是我國(guó)的基本國(guó)策,加強(qiáng)獨(dú)立審計(jì)市場(chǎng)監(jiān)管工作也要堅(jiān)持依法監(jiān)管原則。政府的信譽(yù)和能力不是與生俱來(lái)的,它要接受社會(huì)公眾的檢驗(yàn)和評(píng)價(jià),政府權(quán)力的濫用必將導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)誠(chéng)信度的下降和社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的混亂。從這個(gè)意義上說(shuō),依法監(jiān)管含義是“治國(guó)者先受治于法”,使政府具有侵略性和擴(kuò)張性的權(quán)力受到牽制,使之歸依法律的權(quán)威,受法律的控制與約束。政府行使監(jiān)管權(quán)力應(yīng)以不違背法律作為其行為的前提。政府和會(huì)計(jì)師事務(wù)所是構(gòu)建在法律基礎(chǔ)上的兩類平等主體,政府干預(yù)獨(dú)立審計(jì)市場(chǎng)的行為既要符合經(jīng)濟(jì)實(shí)體法的要求,又要符合行政程序法的要求。依法監(jiān)管原則要求政府嚴(yán)格做到依法辦事、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、尊重法律的公平性,政府不應(yīng)濫用權(quán)力偏袒社會(huì)集團(tuán)或?yàn)閭€(gè)人謀利,以體現(xiàn)政府作為市場(chǎng)監(jiān)管主體的公正性。

(三)構(gòu)建全方位多層次的監(jiān)管法律制度體系,重視對(duì)政府監(jiān)管權(quán)力的問(wèn)責(zé)和約束

缺乏對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管必將導(dǎo)致對(duì)監(jiān)管的濫用(彭桃英,2007),如果沒(méi)有約束,政府行為可能違背社會(huì)公眾的意愿。按照波斯納定理,政府應(yīng)承擔(dān)政策失誤和監(jiān)管失靈的社會(huì)責(zé)任和行政責(zé)任,對(duì)監(jiān)管者的機(jī)會(huì)主義敗德行為則應(yīng)做出更加嚴(yán)厲的懲罰。強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任是促進(jìn)依法有效監(jiān)管,防止政府機(jī)會(huì)主義行為和監(jiān)管失靈的重要保障。針對(duì)我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的現(xiàn)狀,在強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)管重要性的同時(shí),必須構(gòu)建全方位多層次的監(jiān)管法律制度體系,重視對(duì)政府監(jiān)管權(quán)力的問(wèn)責(zé)和約束,有關(guān)部門應(yīng)抓緊修訂完善與行業(yè)監(jiān)管有關(guān)的會(huì)計(jì)、證券、司法等方面的法律、法規(guī),盡快制定和完善針對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任追究制度,對(duì)作為審計(jì)市場(chǎng)監(jiān)管主體的政府行為進(jìn)行約束,使政府權(quán)力越來(lái)越嚴(yán)格地受到法律的限制,實(shí)現(xiàn)政府權(quán)利與義務(wù)對(duì)等,使監(jiān)管措施具有更強(qiáng)的可操作性和威懾力,也為社會(huì)監(jiān)督政府行為提供必要的法律依據(jù)。

在構(gòu)建全方位、多層次的行業(yè)監(jiān)管法律制度體系時(shí)應(yīng)著重考慮以下幾個(gè)方面:一是要明確規(guī)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)權(quán)限;二是要明確規(guī)定監(jiān)管主體的具體工作程序;三是要明確規(guī)定監(jiān)管結(jié)果的處理和責(zé)任追究辦法;四是要完善獨(dú)立審計(jì)市場(chǎng)監(jiān)督的事后救濟(jì)機(jī)制,包括上訴機(jī)制和司法審查機(jī)制。

(四)建立運(yùn)轉(zhuǎn)高效、協(xié)調(diào)有序的監(jiān)管體制,避免監(jiān)管資源重復(fù)配置

權(quán)力是一種稀缺資源,任何一種權(quán)力都有自身擴(kuò)張的自發(fā)傾向,對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的多頭檢查將會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資源的浪費(fèi),尤其是增加了注冊(cè)會(huì)h8Jff2uFdW2FiaRUwucNbMEpfKxyPhaXFOn67q430hI=計(jì)師及會(huì)計(jì)師事務(wù)所的負(fù)擔(dān),影響監(jiān)管效率和執(zhí)業(yè)效率。健全有效的監(jiān)管體制是強(qiáng)化監(jiān)管效果、促進(jìn)會(huì)計(jì)師事務(wù)所提高審計(jì)質(zhì)量和防止政府監(jiān)管失靈的重要一環(huán)。為此,應(yīng)結(jié)合注冊(cè)會(huì)計(jì)師法的修訂,理順行政處罰工作程序,規(guī)范檢查主體自身行為,建立運(yùn)轉(zhuǎn)高效、協(xié)調(diào)有序的監(jiān)管體制。只有當(dāng)政府各監(jiān)管部門之間、政府與非政府監(jiān)管主體之間能夠協(xié)調(diào)運(yùn)行時(shí),才能形成有效率的監(jiān)管體制,既避免職責(zé)重復(fù),又不留監(jiān)管漏洞,使有限的監(jiān)管資源得到有效利用,有效防止監(jiān)管失靈。

建立健全協(xié)調(diào)統(tǒng)一的行業(yè)監(jiān)管體制,最突出的是要處理好三方面的關(guān)系:一是政府監(jiān)管部門與行業(yè)協(xié)會(huì)的關(guān)系。要依法確立行業(yè)協(xié)會(huì)和政府監(jiān)管部門之間的權(quán)限分工,切實(shí)發(fā)揮各自在獨(dú)立審計(jì)市場(chǎng)監(jiān)管中的作用。二是要處理好政府有關(guān)監(jiān)管部門之間的關(guān)系。政府與證券監(jiān)管和財(cái)政等部門需要相互協(xié)調(diào),提高對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師進(jìn)行核查的系統(tǒng)性和常規(guī)性,努力構(gòu)造暢通有效的協(xié)作機(jī)制。三是要切實(shí)推進(jìn)對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所、稅務(wù)師事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理的進(jìn)程。國(guó)務(wù)院和有關(guān)部門應(yīng)合理解決對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)有關(guān)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管各自為政的局面,使注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)管機(jī)制更加有效,執(zhí)業(yè)環(huán)境更加規(guī)范。

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