【摘 要】 近年來(lái)興起的小額貸款公司在服務(wù)三農(nóng)經(jīng)濟(jì)，幫助中小企業(yè)融資等方面發(fā)揮了重要作用。作為基層經(jīng)濟(jì)組織，小貸公司運(yùn)營(yíng)靈活，但風(fēng)險(xiǎn)極高，如果缺乏有效監(jiān)管，很難持續(xù)、穩(wěn)定地發(fā)揮造血功能。文章從小貸公司的法律地位出發(fā)，分析了目前小貸公司的監(jiān)管困境，就創(chuàng)新有效監(jiān)管框架作一探討。

【關(guān)鍵詞】 小額貸款公司； 監(jiān)管體系； 監(jiān)管主體； 法律屬性

一、小額貸款公司是金融體系改革創(chuàng)新的成果

小額貸款作為破解中小企業(yè)、“三農(nóng)”貸款難題的創(chuàng)新機(jī)構(gòu)，注冊(cè)門(mén)檻低、貸款審批迅速、手續(xù)簡(jiǎn)便，是常規(guī)金融機(jī)構(gòu)的有益補(bǔ)充，是金融體系創(chuàng)新的結(jié)果?！蛾P(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）定義小額貸款公司是由自然人、企業(yè)法人與其他社會(huì)組織投資設(shè)立，不吸收公眾存款，經(jīng)營(yíng)小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司。小額貸款公司通過(guò)提供金融產(chǎn)品和服務(wù)，在一定程度上破除了大銀行的金融壟斷，提升了競(jìng)爭(zhēng)性，提高了資金使用效率，為我國(guó)金融市場(chǎng)開(kāi)放、資源重組創(chuàng)造了條件。由于小貸公司獨(dú)立于金融體系之外，對(duì)其監(jiān)管不適用銀行業(yè)的審慎性監(jiān)管原則，但基于其提供的產(chǎn)品和服務(wù)的特殊性，發(fā)生系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的損害將異常嚴(yán)重，應(yīng)在小貸公司試點(diǎn)運(yùn)行的基礎(chǔ)上，重新構(gòu)筑有效的監(jiān)管體系，為其合法經(jīng)營(yíng)、靈活運(yùn)行創(chuàng)造條件。

二、小額貸款公司監(jiān)管困境分析

既是創(chuàng)新的事物，必有不盡完善之處，小貸公司的發(fā)展也伴隨著問(wèn)題，監(jiān)管工作面臨著諸多挑戰(zhàn)。

（一）法律身份模糊，監(jiān)管的法理依據(jù)不足

小貸公司監(jiān)管的相關(guān)法律主要是《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其定位小額貸款公司的法律屬性是有限責(zé)任公司或股份有限公司。區(qū)別于銀行等金融機(jī)構(gòu)，小貸公司的法律屬性為“公司”，經(jīng)營(yíng)活動(dòng)受《公司法》調(diào)整，這一基本法律屬性直接影響了監(jiān)管體系的缺位。

（二）監(jiān)管主體復(fù)雜，監(jiān)管真空頻現(xiàn)

《指導(dǎo)意見(jiàn)》中指出：“凡是省級(jí)政府能明確一個(gè)主管部門(mén)（金融辦或相關(guān)機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)對(duì)小額貸款公司的監(jiān)督管理，并愿意承擔(dān)小額貸款公司風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的，方可在本?。▍^(qū)、市）的縣域范圍內(nèi)開(kāi)展組建小額貸款公司試點(diǎn)?！奔热皇窃圏c(diǎn)，各省市可以根據(jù)情況自由裁量。地方監(jiān)管部門(mén)有的由金融辦牽頭，有的由發(fā)改委主辦，也有的由農(nóng)業(yè)委員會(huì)（服務(wù)三農(nóng)）主管，更有公安部門(mén)主持（涉及非法集資問(wèn)題），工商稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)協(xié)管。銀監(jiān)會(huì)及人民銀行也加入了監(jiān)管隊(duì)伍中（監(jiān)管的分工如表1），結(jié)果是多頭監(jiān)管，監(jiān)管職責(zé)不清，相互推諉現(xiàn)象嚴(yán)重。

（三）監(jiān)管內(nèi)容模糊，監(jiān)管方式單一

小貸公司的業(yè)務(wù)開(kāi)展關(guān)系到整體微觀(guān)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，可謂任重道遠(yuǎn)。其監(jiān)管的重點(diǎn)應(yīng)是業(yè)務(wù)開(kāi)展的合法性、內(nèi)部控制的有效性以及風(fēng)險(xiǎn)控制合理性，但現(xiàn)狀是地方政府機(jī)構(gòu)、部門(mén)的監(jiān)管力量在專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍建設(shè)方面較為落后，監(jiān)管的重點(diǎn)往往是反映了地區(qū)改革政績(jī)的數(shù)據(jù)，如：資本金的及時(shí)、足額到位，業(yè)務(wù)增長(zhǎng)速度等，而對(duì)業(yè)務(wù)開(kāi)展、資金流向、風(fēng)險(xiǎn)控制等核心問(wèn)題缺乏有效的跟蹤手段，結(jié)果是小貸公司“打擦邊球”情況嚴(yán)重，如變相吸儲(chǔ)、搭橋貸款及以各種形式向企業(yè)收取承諾、擔(dān)保費(fèi)用，利率畸高。這些手段幫助中小企業(yè)掩蓋了經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，一旦金融風(fēng)險(xiǎn)積累到一定程度，勢(shì)必向經(jīng)濟(jì)生活總體滲透，從而對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)構(gòu)成威脅。銀監(jiān)會(huì)、人行的監(jiān)管人員熟悉業(yè)務(wù)，但監(jiān)管沒(méi)有強(qiáng)制力，指導(dǎo)性意見(jiàn)多，強(qiáng)制性措施少，形成監(jiān)管真空在所難免。

小貸公司的利率水平根據(jù)最高法院的相關(guān)規(guī)定，不得高于人民銀行公布的同期同檔次貸款基準(zhǔn)利率的四倍，超過(guò)部分不予以法律保護(hù)。四倍的利率差很難覆蓋小貸公司的經(jīng)營(yíng)成本及風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)其可持續(xù)發(fā)展極為不利。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，商貸性質(zhì)的小額貸款成本高，監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)大，有必要進(jìn)行信貸產(chǎn)品和服務(wù)的不斷開(kāi)發(fā)，這都需要持續(xù)的資金投入。小貸公司的資金，不能吸收公眾存款，不能在資本市場(chǎng)直接融資，也不能得到政府的批量低成本資金支持，主要來(lái)自于民間資本，逐利性決定了小貸公司的資金成本較高，單純的利率屋頂限制是不太科學(xué)的。

三、創(chuàng)新小額貸款公司監(jiān)管體系的設(shè)想

（一）法制政策環(huán)境創(chuàng)新

目前指導(dǎo)意見(jiàn)的法律層次較低，各個(gè)地方出臺(tái)的辦法在本區(qū)域內(nèi)具有一定效力，但不同省份之間的規(guī)定存在矛盾。通過(guò)補(bǔ)充意見(jiàn)或司法解釋很難達(dá)到統(tǒng)一內(nèi)容、提升法律效力的目的，建議出臺(tái)小貸公司管理專(zhuān)門(mén)法，就設(shè)立的審批前置程序、經(jīng)營(yíng)范圍、風(fēng)險(xiǎn)控制、監(jiān)管主體、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、審計(jì)制度、違法責(zé)任等作出明確規(guī)定。浙江省在2012年開(kāi)始著手研究監(jiān)管辦法，在該辦法的送審稿中提出了監(jiān)管原則、內(nèi)容、風(fēng)險(xiǎn)防范以及責(zé)任承擔(dān)等，為制定更高效力的專(zhuān)門(mén)法作了有益的嘗試。在出臺(tái)專(zhuān)門(mén)法的基礎(chǔ)上，全面構(gòu)建完善的法律體系，如推動(dòng)抵押、擔(dān)保法的改革，使有權(quán)利瑕疵的抵押物也能獲得銀行、擔(dān)保機(jī)構(gòu)的承認(rèn)；起草小貸公司轉(zhuǎn)型規(guī)定，為其順利過(guò)渡到村鎮(zhèn)銀行、社區(qū)銀行、金融公司等做政策準(zhǔn)備。

（二）監(jiān)管原則創(chuàng)新

1.分類(lèi)監(jiān)管原則

借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，小貸公司多分為兩類(lèi)：一類(lèi)是商業(yè)貸款性質(zhì)，另一類(lèi)是公益性質(zhì)。我國(guó)目前的小貸公司服務(wù)三農(nóng)經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)，政策性較強(qiáng)，要求小貸公司既具有公益屬性又是追求利潤(rùn)最大化的經(jīng)營(yíng)實(shí)體是矛盾的，建議對(duì)小貸公司的最終歸屬進(jìn)行分類(lèi)?？紤]到其屬于金融市場(chǎng)開(kāi)放的過(guò)渡體，發(fā)展方向應(yīng)是村鎮(zhèn)、社區(qū)銀行或是政策性中小銀行，對(duì)資本充足、組織健全、運(yùn)行良好、誠(chéng)實(shí)守信的小貸公司支持其拓寬資金來(lái)源，通過(guò)銀行融資、吸收社會(huì)資本等方式，逐步向村鎮(zhèn)、社區(qū)銀行轉(zhuǎn)變，其業(yè)務(wù)針對(duì)地區(qū)中小企業(yè)，充分發(fā)揮信息優(yōu)勢(shì)，與大銀行進(jìn)行錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)。小貸公司轉(zhuǎn)型為村鎮(zhèn)銀行的條件較為嚴(yán)格，且轉(zhuǎn)制后須由商業(yè)銀行控股，這一規(guī)定遭到了許多股東抵觸。有學(xué)者指出小貸公司的另一個(gè)轉(zhuǎn)型目標(biāo)是金融公司，試點(diǎn)允許開(kāi)展企業(yè)大額存款業(yè)務(wù)，解決小貸公司后續(xù)資金缺乏的問(wèn)題，拓展業(yè)務(wù)范圍，如開(kāi)展融資租賃業(yè)務(wù)，爭(zhēng)取走出特色化發(fā)展道路。

政策性中小銀行是小貸公司發(fā)展的另一條道路，作為國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的一員，首要任務(wù)是執(zhí)行政府決策，監(jiān)管重點(diǎn)應(yīng)是在盈利能夠覆蓋基本營(yíng)運(yùn)費(fèi)用的基礎(chǔ)上，資金流向與產(chǎn)業(yè)政策保持一致。為避免公益性質(zhì)的運(yùn)行效率低下、產(chǎn)權(quán)不明晰帶來(lái)的腐敗問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)建立較為嚴(yán)格的審計(jì)制度和責(zé)任追究制度，由獨(dú)立的第三方會(huì)計(jì)師事務(wù)所負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)狀況的報(bào)告，節(jié)約監(jiān)管成本。

2.監(jiān)管與服務(wù)并重原則

監(jiān)管的目的是建立公開(kāi)、透明的市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)小貸公司有序發(fā)展。小貸公司還是新生事物，在最初的制度設(shè)計(jì)上政策導(dǎo)向性強(qiáng)，國(guó)家的扶持極為重要。目前的小貸公司在稅收上屬于一般工商企業(yè)，要繳納營(yíng)業(yè)稅及附加、企業(yè)所得稅，自然人股東在分紅后還需繳納個(gè)人所得稅，測(cè)算后總體稅負(fù)超過(guò)利潤(rùn)的10%，而小貸公司資金成本高，只有保證20%的盈利才能勉強(qiáng)維持日常經(jīng)營(yíng)，處于發(fā)展初期的小貸行業(yè)不堪重負(fù)。

應(yīng)培育適合小貸公司發(fā)展的政策環(huán)境，承認(rèn)其在開(kāi)拓市場(chǎng)、服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)方面作出的貢獻(xiàn)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的組成部分，為解決中小企業(yè)的融資難題作出了貢獻(xiàn)。積極查處利用行政權(quán)力人為設(shè)置障礙的權(quán)力尋租行為，減免稅收，規(guī)范行政收費(fèi)，鼓勵(lì)其針對(duì)金融細(xì)分市場(chǎng)定制產(chǎn)品，創(chuàng)新金融服務(wù)。如：融資擔(dān)保的主要方式有保證、抵押、質(zhì)押等形式，但是價(jià)值高、變現(xiàn)快的抵押物容易從銀行取得貸款，留給小貸公司的往往是有權(quán)利瑕疵的抵押物，且中小企業(yè)的經(jīng)營(yíng)受經(jīng)濟(jì)周期影響，不具備規(guī)避系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，應(yīng)在政府層面予以支持。借鑒日本政府的成功經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)基金作為抵押擔(dān)保幫助中小企業(yè)融資，有效降低小額信貸整體風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于涉及商業(yè)犯罪、非法集資、洗錢(qián)的違法犯罪行為，依據(jù)法律予以及時(shí)制裁，凈化市場(chǎng)環(huán)境。

3.審慎性監(jiān)管與非審慎性監(jiān)管相結(jié)合原則

國(guó)際通行的做法是對(duì)有吸收公共存款的組織開(kāi)展審慎性監(jiān)管，目的是為了保證金融機(jī)構(gòu)的償付能力，減少金融危機(jī)爆發(fā)的可能，保護(hù)儲(chǔ)戶(hù)的利益，但小貸公司目前暫不涉及吸收公眾儲(chǔ)蓄，因而并不強(qiáng)制要求實(shí)行成本高的審慎性監(jiān)管，主要依據(jù)非審慎監(jiān)管原則進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，包括：健全法律法規(guī)，設(shè)立市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，給予一定的利率浮動(dòng)空間，監(jiān)督內(nèi)部控制的運(yùn)行?？紤]到審慎性監(jiān)管對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警效果良好但成本較高，可基于小貸公司的業(yè)務(wù)特征引入部分審慎性監(jiān)管的做法：對(duì)資本充足率、流動(dòng)性的指標(biāo)進(jìn)行重新劃定，提高不良貸款容忍度；對(duì)貸款的審核、發(fā)放程序進(jìn)行必要的簡(jiǎn)化，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警進(jìn)行充分報(bào)告。通過(guò)兩大原則的結(jié)合，揚(yáng)長(zhǎng)避短，實(shí)現(xiàn)高效監(jiān)管。

（三）監(jiān)管體系創(chuàng)新——立體、多維的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)

1.明確監(jiān)管主體——銀監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)

根據(jù)2003年制定、2006年修改的《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督法》，銀監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)作為小貸公司的監(jiān)管主體具有充分的法理依據(jù)，該法總則中規(guī)定：“國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動(dòng)監(jiān)督管理的工作?！薄皩?duì)在中華人民共和國(guó)境內(nèi)設(shè)立的金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司、財(cái)務(wù)公司、金融租賃公司以及經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)設(shè)立的其他金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，適用本法對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理的規(guī)定?！毙≠J公司經(jīng)營(yíng)金融產(chǎn)品，屬特殊的其他金融機(jī)構(gòu)，由銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管，將有利于形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，避免地方保護(hù)主義的權(quán)力干涉；同時(shí)有利于建立小貸公司誠(chéng)信檔案，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、銀行、小貸公司、擔(dān)保企業(yè)之間的信息共享。

2.監(jiān)管手段創(chuàng)新——建設(shè)信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)全方位實(shí)時(shí)監(jiān)管

充分運(yùn)用信息化手段，將動(dòng)態(tài)監(jiān)管與靜態(tài)監(jiān)管、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管與非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管結(jié)合，提高監(jiān)管效率，注重監(jiān)管質(zhì)量。非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管是銀監(jiān)會(huì)基于金融機(jī)構(gòu)報(bào)送的數(shù)據(jù)、報(bào)表、報(bào)告等通過(guò)一定的技術(shù)手段，分析其經(jīng)營(yíng)狀況、內(nèi)控情況、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管方式。非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管使得監(jiān)管貫穿于金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的全過(guò)程，與現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管相結(jié)合，能夠起到良好的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警作用，從而使現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管更有針對(duì)性及效率，對(duì)被監(jiān)管對(duì)象也更有震懾力。

為保證數(shù)據(jù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)信息共享，減少信息不對(duì)稱(chēng)帶來(lái)的道德風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)建立統(tǒng)一的信息平臺(tái)和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立風(fēng)險(xiǎn)模型，用于評(píng)價(jià)本地區(qū)的小貸公司經(jīng)營(yíng)狀況，進(jìn)一步對(duì)小貸行業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)作出宏觀(guān)評(píng)估。風(fēng)險(xiǎn)模型的監(jiān)管系統(tǒng)代表了世界金融監(jiān)管的方向，應(yīng)根據(jù)信貸資金的安全程度、流動(dòng)性、效率等建立風(fēng)險(xiǎn)模型，為小貸公司進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)別，實(shí)行分類(lèi)監(jiān)管。對(duì)信譽(yù)好、資產(chǎn)質(zhì)量高、流動(dòng)性充分的小貸企業(yè)實(shí)行選擇性監(jiān)管，而對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)實(shí)行全面監(jiān)管。小貸公司根據(jù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)整合、統(tǒng)計(jì)、生成報(bào)表格式，提高監(jiān)管的科學(xué)化水平。這一基礎(chǔ)工作是互惠互利的，小貸公司實(shí)現(xiàn)信息共享，簡(jiǎn)化貸款人的信用查詢(xún)，對(duì)整個(gè)行業(yè)降低違約風(fēng)險(xiǎn)、提高規(guī)模效應(yīng)意義重大。

3.用人體制創(chuàng)新——培育專(zhuān)業(yè)化的監(jiān)管隊(duì)伍

要實(shí)現(xiàn)對(duì)小貸公司的有效監(jiān)管，應(yīng)建設(shè)專(zhuān)業(yè)的監(jiān)管人才隊(duì)伍。打破現(xiàn)有用人體制束縛，用走出去、請(qǐng)進(jìn)來(lái)的辦法，對(duì)有豐富的金融監(jiān)管實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人員委以重任。監(jiān)管人員應(yīng)有良好的溝通協(xié)調(diào)能力和處理新問(wèn)題的應(yīng)變能力；應(yīng)有一線(xiàn)信貸經(jīng)歷，熟悉小貸公司操作流程，能熟練運(yùn)用現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管相結(jié)合的方式動(dòng)態(tài)跟蹤小貸公司的經(jīng)營(yíng)情況。不拘泥于身份屬性，可建立監(jiān)管專(zhuān)家人才庫(kù)，必要時(shí)采用隨機(jī)抽取的方式，以保證監(jiān)管的客觀(guān)、公正，同時(shí)在實(shí)踐中不斷探索有效監(jiān)管的途徑。

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