【摘 要】 作為政府重要的宏觀調(diào)控手段，現(xiàn)行稅收政策在促進(jìn)西部扶貧開發(fā)中存在所得稅優(yōu)惠為主，方式單一，政策力度不夠；優(yōu)惠門檻高，覆蓋面窄等問題。必須以西部集中連片特困地區(qū)為試點(diǎn)，通過完善西部貧困地區(qū)的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策；深化資源稅改革，擴(kuò)大征稅范圍；降低西部投融資個人所得的征稅稅率；實(shí)現(xiàn)公益性捐贈的全額扣除等稅收政策的優(yōu)化設(shè)計(jì)，更好地推動西部扶貧開發(fā)更好更快發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】 稅收； 西部扶貧開發(fā)； 連片特困地區(qū)

一、引言

稅收是政府籌集財(cái)政收入的主要來源，是保證政府扶貧開發(fā)工作順利推進(jìn)的資金保障，稅收還是政府宏觀調(diào)控的重要手段，通過稅收政策的扶持和引導(dǎo)能推進(jìn)西部扶貧開發(fā)的進(jìn)程。稅收要充分發(fā)揮好“輸血”和“造血”的兩大功能，更好地為西部扶貧開發(fā)服務(wù)。

2011年西部一般預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入10 819億元，其中稅收收入7 603億元，稅收收入占財(cái)政收入的70%。①充足的稅收收入能保障政府西部扶貧開發(fā)順利開展，西部稅收占財(cái)政收入的比重還應(yīng)繼續(xù)提高，2011年西部稅收占全國的比重為18.05%，非稅收入比重占全國的25.11%。只有穩(wěn)定的稅收收入增長，才能更好地保證西部財(cái)政收入的規(guī)范、持續(xù)和有效增長。

當(dāng)前對西部扶貧開發(fā)沒有出臺專門的稅收優(yōu)惠政策。2001年9月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《國務(wù)院西部開發(fā)辦關(guān)于西部大開發(fā)若干政策措施實(shí)施意見的通知》（國發(fā)[2000]33號），從五個方面對西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行闡述。2011年財(cái)政部、海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局印發(fā)《關(guān)于深入實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略有關(guān)稅收政策問題通知》（財(cái)稅[2011]58號），明確了新一輪西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策。兩輪促進(jìn)西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的出臺，吹響了波瀾壯闊的西部大開發(fā)號角，也推動了西部扶貧開發(fā)的開展?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要2011—2020》第一次在政策保障層面明確提出稅收政策，其中提出關(guān)稅的免征是現(xiàn)行第二輪西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策已經(jīng)明確的；提出關(guān)于企業(yè)用于扶貧捐贈的扣除，現(xiàn)行企業(yè)所得稅法也已經(jīng)做了明確規(guī)定。沒有專門針對西部貧困地區(qū)的稅收優(yōu)惠政策，不利于西部特別是西部集中連片特困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和區(qū)域發(fā)展，不能更好地提高扶貧績效。

通過文獻(xiàn)整理發(fā)現(xiàn)，大量研究從不用角度對西部扶貧開發(fā)提出思路，但鮮有從稅收角度去考慮扶貧開發(fā)。Yao and Fan（2006）分析中國農(nóng)村地區(qū)收入和財(cái)政不平等的演進(jìn)，認(rèn)為財(cái)政均等化不能滿足地方實(shí)現(xiàn)責(zé)任的需要，就不能完成幫助窮人的目標(biāo)。徐孝勇等（2010）提出西部農(nóng)村扶貧工作取得良好績效，打破制度性陷阱是西部扶貧工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。姚予龍等（2003）提出西部地區(qū)要擺脫貧困，必須要堅(jiān)持人口、資源、環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，特別要通過人類的積極活動實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的重建和恢復(fù)。曾松亭（2006）曾對貧困地區(qū)農(nóng)村公共品的需求特征進(jìn)行研究。

大量稅收政策的研究論文中，鮮有專門對稅收在西部扶貧開發(fā)的作用進(jìn)行研究，現(xiàn)有研究集中在探討稅收促進(jìn)西部大開發(fā)的作用上。肖育才（2012）等都肯定稅收在西部大開發(fā)的作用，對西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行評價(jià)，認(rèn)為還需加大西部大開發(fā)的稅收優(yōu)惠政策，針對西部特殊地區(qū)建立特別稅收優(yōu)惠。熊冬洋（2012）提出通過資源稅等稅制改革來縮小西部區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。安體富等（2011）提出促進(jìn)我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的稅收政策應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大增值稅征稅范圍，構(gòu)建環(huán)保稅體系等。林穎（2009）等發(fā)現(xiàn)西部經(jīng)濟(jì)所承受的稅收負(fù)擔(dān)率遠(yuǎn)高于東、中部地區(qū)。范瑋（2012）提出要發(fā)揮稅收在西部區(qū)域開發(fā)中的協(xié)調(diào)作用。

本文從稅收角度全新審視西部扶貧開發(fā)，對現(xiàn)行稅收政策推動西部扶貧開發(fā)存在的不足進(jìn)行分析，通過稅收政策優(yōu)化設(shè)計(jì)更好地推動西部扶貧開發(fā)績效。稅收政策可以更好地引導(dǎo)、推進(jìn)西部扶貧開發(fā)中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，提高西部招商引資的力度，促進(jìn)西部科技創(chuàng)新，綜合提升西部發(fā)展內(nèi)涵和實(shí)力。

二、稅收促進(jìn)西部扶貧開發(fā)中存在的不足

（一）所得稅優(yōu)惠為主，方式單一，政策力度不夠，體現(xiàn)不出優(yōu)勢

目前支持西部發(fā)展政策的主要是兩輪西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策，但西部大開發(fā)的稅收優(yōu)惠政策規(guī)定較籠統(tǒng)，全部以直接稅為主，主要集中在企業(yè)所得稅，基本沒有涉及流轉(zhuǎn)稅，從行業(yè)（產(chǎn)業(yè)）的角度采用間接措施扶持西部的政策較少。目前主要采取降低稅率、定期減免稅等直接優(yōu)惠方式，缺乏通過項(xiàng)目加計(jì)扣除、出口退稅、成本扣除、加速折舊、虧損彌補(bǔ)、投資抵免等間接稅收政策來扶持。直接優(yōu)惠方式只有盈利企業(yè)才能享受到所得稅優(yōu)惠，而對非盈利企業(yè)，眾多盈利能力較弱的中小企業(yè)作用不大，導(dǎo)致稅收優(yōu)惠政策的覆蓋小。

（二）特色產(chǎn)業(yè)沒全部進(jìn)入鼓勵產(chǎn)業(yè)目錄，優(yōu)惠門檻高，覆蓋面窄

現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策主要以國家發(fā)改委2011年6月發(fā)布的《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄（2011本）》為指導(dǎo)。新的產(chǎn)業(yè)目錄把民族藥物開發(fā)生產(chǎn)、生態(tài)旅游、民族風(fēng)情業(yè)等作為鼓勵類產(chǎn)業(yè)，有利于西部發(fā)展。但由于該目錄是面向全國的，沒能把西部地區(qū)的一些特色產(chǎn)業(yè)如少數(shù)民族蠟染制造和清真食品開發(fā)等特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)納入鼓勵類目錄。西部這些特色產(chǎn)業(yè)雖然規(guī)模不大，但是發(fā)展好能直接造福貧困地區(qū)。

現(xiàn)行政策對國家鼓勵類產(chǎn)業(yè)企業(yè)規(guī)定，其主營收入必須占企業(yè)總收入的70%以上才能享受優(yōu)惠，政策門檻過高，使得企業(yè)放棄多元化經(jīng)營戰(zhàn)略或?qū)o業(yè)進(jìn)行控制，不利于企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。由于稅收優(yōu)惠政策限制條件多、門檻高，使得覆蓋面過窄，西部真正能享受優(yōu)惠的企業(yè)不多，影響了稅收政策作用的發(fā)揮。

（三）資源稅改革不到位，財(cái)政貢獻(xiàn)小且不利于資源環(huán)境保護(hù)

我國現(xiàn)行資源稅，對原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦6種礦產(chǎn)品和鹽征稅，對其他大部分自然資源都沒有征稅。征稅范圍的有限性在很大程度上限制了資源豐富的西部地區(qū)依靠資源稅增加財(cái)政收入的能力。2010年6月1日，新疆率先開始原油、天然氣從量改從價(jià)征收的資源稅改革，盡管2010年12月1日起，新疆資源稅改革政策在包括內(nèi)蒙古在內(nèi)的西部12?。▍^(qū)）實(shí)施，2011年1月起新的《中華人民共和國資源稅暫行條例》規(guī)定石油、天然氣全國推廣從價(jià)定率征收，但煤炭等其他資源品還是用從量定額計(jì)征，不做調(diào)整。資源稅改革不到位，如貴州省豐富的煤炭資源不能轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政優(yōu)勢，地方支柱稅收少。資源稅征稅范圍過?。ɑ緦儆诘V產(chǎn)資源稅）資源的稀缺性沒有通過稅收得以體現(xiàn)，導(dǎo)致西部資源過度開采，生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。現(xiàn)在西部各地由于資源稅收入對財(cái)政貢獻(xiàn)小，為了加強(qiáng)資源管理加收煤炭調(diào)節(jié)基金、礦產(chǎn)資源使用費(fèi)等各種非稅收入，名目繁多、管理混亂，資源稅改革破局，勢在必行。

（四）民間投融資稅負(fù)較重制約西部發(fā)展

西部扶貧開發(fā)離不開投資。西部特別是集中連片特困地區(qū)發(fā)展遇到的最大困難就是缺錢。目前我國個人所得稅法規(guī)定投資分配的收益（除證券市場投資收益外）按“利息、股息、紅利所得”全額征收20%個人所得稅，投資收益的高稅負(fù)直接影響投資者的積極性。當(dāng)前，應(yīng)積極鼓勵民間（個人）投融資西部的實(shí)體經(jīng)濟(jì)，降低稅負(fù)有利于讓更多投資者參與到西部大開發(fā)，特別是扶貧開發(fā)事業(yè)中來。

（五）捐贈扣除比例不高影響對貧困地區(qū)公益性捐贈

西部扶貧開發(fā)除了政府主導(dǎo)外，還需社會各界共同關(guān)注，大力進(jìn)行公益性捐贈?，F(xiàn)行的企業(yè)所得稅規(guī)定企業(yè)公益性捐贈最高只能按年度利潤的12%扣除；個人所得稅規(guī)定個人公益性捐贈最高只能按應(yīng)納稅所得額的30%扣除?，F(xiàn)行捐贈扣除比例不合理，不利于更多企業(yè)、個人積極投身西部扶貧發(fā)展的慈善事業(yè)。從各個國家的情況看，對慈善捐贈都是積極鼓勵，基本都實(shí)現(xiàn)全部扣除的免稅政策。為了從稅收政策上引導(dǎo)、鼓勵公益性捐贈，特別是對西部集中連片特困地區(qū)的公益性捐贈，應(yīng)提高扣除比例。

（六）缺乏專項(xiàng)扶持西部集中連片特困地區(qū)發(fā)展的稅收政策

我國扶貧戰(zhàn)略已經(jīng)發(fā)生重大調(diào)整，將以14個集中連片特困地區(qū)作為貧困主戰(zhàn)場，通過連片地區(qū)的區(qū)域發(fā)展帶動扶貧攻堅(jiān)。最新的扶貧綱要從財(cái)政政策、金融政策等都對連片特困地區(qū)發(fā)展進(jìn)行明確部署，但是稅收政策只是延續(xù)西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策。14個集中連片特困地區(qū)多位于多省交界處，地理位置偏僻，山區(qū)居多，自然條件差，交通設(shè)施不便利。多年扶貧開發(fā)都沒有脫貧，說明這些區(qū)域扶貧開發(fā)的緊迫性。集中連片特困地區(qū)作為西部最為貧困的地區(qū)，依靠自身很難走出貧困困境，必須通過專項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策來推動。目前西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策是針對西部全部的，且力度不夠，不足以吸引更多企業(yè)到特困地區(qū)投資創(chuàng)業(yè)，必須抓緊時(shí)間根據(jù)集中特困地區(qū)發(fā)展特點(diǎn)，有針對性地提出專項(xiàng)稅收扶貧政策，才能更好地推動集中連片特困地區(qū)扶貧發(fā)展。

三、促進(jìn)西部扶貧開發(fā)的稅收政策建議

（一）以西部集中連片特困地區(qū)為試點(diǎn)，完善企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策

現(xiàn)行西部大開發(fā)政策以直接稅企業(yè)所得稅優(yōu)惠為主，力度不夠大，覆蓋面窄，不能適應(yīng)西部特別是集中連片特困地區(qū)扶貧發(fā)展需要，為了更好促進(jìn)集中連片特困地區(qū)發(fā)展，可以先在西部的連片特困地區(qū)進(jìn)行企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠試點(diǎn)改革。

1.提高所得稅優(yōu)惠力度，可以考慮鼓勵類產(chǎn)業(yè)實(shí)行西部大開發(fā)15%稅率基礎(chǔ)上，對集中連片特困地區(qū)鼓勵類產(chǎn)業(yè)減按10%稅率征稅，并降低門檻，對原來主營收入占總收入比重70%才能得到優(yōu)惠的規(guī)定，改由各省根據(jù)自身實(shí)際情況，鼓勵類產(chǎn)業(yè)的主營收入占總收入的50%～70%間進(jìn)行浮動。

2.為更好地促進(jìn)西部集中連片特困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造更好的發(fā)展條件，應(yīng)加大鼓勵投資西部集中連片特困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，將從事基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的企業(yè)自取得第一筆收入起現(xiàn)行的“兩免三減半”政策改為“五免五減半”政策。

3.提高稅收間接優(yōu)惠力度，對西部集中連片特困地區(qū)鼓勵類產(chǎn)業(yè)的固定資產(chǎn)投資采用加速折舊的辦法吸引更多企業(yè)到特困地區(qū)加大投資力度。

4.對在集中連片特困地區(qū)開辦企業(yè)，吸引貧困農(nóng)民、生態(tài)移民就業(yè)達(dá)到一定規(guī)模的，可以在據(jù)實(shí)扣除工資的基礎(chǔ)上，加計(jì)扣除職工工資的50%，讓企業(yè)吸納更多當(dāng)?shù)刎毨мr(nóng)民、生態(tài)移民就業(yè)，加快西部城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程。

5.高新企業(yè)投資集中連片特困地區(qū)給予更多優(yōu)惠?，F(xiàn)行高新技術(shù)企業(yè)執(zhí)行15%優(yōu)惠稅率，但是由于西部高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展水平相對較低，實(shí)際能被認(rèn)定為高新技術(shù)的企業(yè)寥寥無幾，可以對投資集中連片特困地區(qū)的高新企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)降低，并把稅率調(diào)低到10%，吸引更多中小高新企業(yè)到西部集中連片地區(qū)發(fā)展創(chuàng)業(yè)。

（二）資源稅改革繼續(xù)深化，實(shí)現(xiàn)煤炭從價(jià)計(jì)征并擴(kuò)大征稅范圍

加快資源稅改革步伐有利于將西部資源優(yōu)勢盡快轉(zhuǎn)化為財(cái)政優(yōu)勢。如貴州這樣的煤炭資源大省，煤炭還是從量征收，不利于增加地方稅收，也不利于引導(dǎo)對煤炭資源的保護(hù)?？梢栽谫F州試行煤炭資源稅按5%的稅率實(shí)行從價(jià)計(jì)征。貴州省除煤炭資源外，其他非金屬礦蘊(yùn)藏量十分巨大，國發(fā)[2012]2號文件中提到“進(jìn)一步在貴州推進(jìn)資源稅改革，適當(dāng)提高部分黑色金屬、有色金屬和其他非金屬礦原礦的稅率標(biāo)準(zhǔn)”。可以考慮將黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦的稅額幅度上限從30元/噸提高至60元/噸，將其他非金屬礦原礦的稅額幅度上限從20元/噸提高至60元/噸。

現(xiàn)行資源稅僅對礦產(chǎn)資源征稅，征稅范圍過小，不利于加強(qiáng)對資源的保護(hù)，建議逐步擴(kuò)大資源稅征稅范圍，如可以在西部試點(diǎn)對地下溫泉、用于水利發(fā)電的水資源等開征資源稅。通過資源稅改革引導(dǎo)西部資源開發(fā)。

（三）個人所得稅改革，對特困地區(qū)的投融資收益給予優(yōu)惠

西部特別是集中連片特困地區(qū)發(fā)展特別需要大量資金，可以從稅收方面鼓勵企業(yè)、個人加大對西部特困地區(qū)的投資力度?，F(xiàn)行個人所得稅法規(guī)定，對取得股息、紅利所得按照20%征收所得稅，稅率過高不利于西部融通資金，可以在西部特困地區(qū)試點(diǎn)對個人向國家鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)投融資，取得的股息、紅利所得減免個人所得稅。

（四）對西部集中連片特困地區(qū)公益性捐贈全額扣除

企業(yè)所得稅法規(guī)定，企業(yè)公益性捐贈只能按年度利潤總額的12%扣除；個人所得稅法規(guī)定，個人公益性捐贈只能按應(yīng)納稅所得額的30%扣除?，F(xiàn)行稅法限制了企業(yè)和個人對西部特困地區(qū)慈善捐贈的積極性，不利于西部特困地區(qū)更好地發(fā)展。為了鼓勵對西部集中連片特困地區(qū)的慈善捐贈，應(yīng)規(guī)定企業(yè)、個人公益性捐贈用于特困地區(qū)扶貧、科教文衛(wèi)等事業(yè)，憑有效捐贈收據(jù)全額扣除，不納稅。

四、結(jié)語

在兩輪西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策指引下，稅收成為西部發(fā)展和扶貧開發(fā)不可缺少的重要支柱之一。根據(jù)西部貧困地區(qū)發(fā)展的特點(diǎn)，以西部集中連片特困地區(qū)為試點(diǎn)更有針對性地做好稅收的頂層制度設(shè)計(jì)，將會更有力地促進(jìn)西部扶貧開發(fā)不斷創(chuàng)造輝煌。當(dāng)然，稅收是把雙刃劍，在抓好稅收工作的同時(shí)，不能增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。目前我國稅收優(yōu)惠政策主要針對企業(yè)，但是扶貧開發(fā)不僅是企業(yè)發(fā)展問題，發(fā)展也不等于脫貧，只有真正讓貧困戶受益，分享改革發(fā)展成果，才能真正實(shí)現(xiàn)反貧困。要實(shí)現(xiàn)貧困戶的全面發(fā)展，稅收只能起到部分引導(dǎo)作用，更多還是要依靠專項(xiàng)財(cái)政扶貧資金和小額信貸等政策來共同推進(jìn)?！?/p>

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