[摘 要]京津冀區(qū)域總體競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)嚴(yán)重、發(fā)展失衡，導(dǎo)致這些問(wèn)題的原因在于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的進(jìn)程緩慢。觀念的及現(xiàn)行體制的制約、缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制以及非政府力量的薄弱，使得區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展舉步維艱。需要轉(zhuǎn)變觀念，建立利益表達(dá)機(jī)制、利益分配機(jī)制、利益補(bǔ)償機(jī)制以及利益協(xié)調(diào)保障機(jī)制，推動(dòng)京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]京津冀；區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；產(chǎn)業(yè)同構(gòu)；利益協(xié)調(diào)

中圖分類號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2013）03-0090-07

目前我國(guó)已經(jīng)形成了長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀三個(gè)較為成熟、規(guī)模較大的都市經(jīng)濟(jì)區(qū)。2011年，三大經(jīng)濟(jì)區(qū)生產(chǎn)總值占全國(guó)GDP總量的43.5%，已經(jīng)成為帶動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“領(lǐng)頭羊”。京津冀地區(qū)同屬一個(gè)經(jīng)濟(jì)圈，地緣、人緣、業(yè)緣具有天然聯(lián)系，但與長(zhǎng)三角和珠三角相比，京津冀區(qū)域一體化的進(jìn)程緩慢。因此，需要探尋影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制約因素，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、京津冀區(qū)域發(fā)展存在的問(wèn)題

（一）經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，總體競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)

改革開放以來(lái)，京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)獲得了飛速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷壯大。從1996年到2010年，三地GDP的年均增長(zhǎng)率都高于全國(guó)平均水平（見(jiàn)圖1）。天津自上世紀(jì)90年代中期以來(lái)，始終保持著遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平的增長(zhǎng)。特別是十一五以來(lái)，天津經(jīng)濟(jì)更是實(shí)現(xiàn)了領(lǐng)跑全國(guó)的高速增長(zhǎng)，2011年GDP增速高達(dá)16.4%，位列全國(guó)第一，人均GDP達(dá)到85213元，躍居全國(guó)第一。

京津冀三地經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)，帶動(dòng)了整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。但與長(zhǎng)三角地區(qū)相比，京津冀區(qū)域的競(jìng)爭(zhēng)力明顯較弱。從經(jīng)濟(jì)總量和單位土地面積產(chǎn)出看，京津冀的經(jīng)濟(jì)總量和平均產(chǎn)出大約是長(zhǎng)三角地區(qū)的二分之一；從人均GDP看，京津冀的人均GDP相當(dāng)于長(zhǎng)三角的77%。經(jīng)濟(jì)效益上有著明顯的差距。

（二）產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化現(xiàn)象嚴(yán)重

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似性系數(shù)看，北京與河北省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似性較低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異明顯；北京與天津相似性系數(shù)較高，達(dá)到0.85，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象仍然嚴(yán)重，在利高稅高行業(yè)尤其如此，比如兩市在汽車行業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)與重點(diǎn)建設(shè)仍沒(méi)有緩解的趨勢(shì)；天津與河北省相似性系數(shù)最高，達(dá)到0.9以上，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化較為嚴(yán)重，而且仍有強(qiáng)化趨勢(shì)。北京與河北省相似性系數(shù)較低（見(jiàn)表1）。

從工業(yè)結(jié)構(gòu)看，京津作為區(qū)域內(nèi)的中心城市，其產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象有減緩趨勢(shì)，但是京津產(chǎn)業(yè)合作格局也沒(méi)有完全啟動(dòng)。京冀之間的工業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)較低，兩地工業(yè)有著較大的整合空間。天津與河北省在制造業(yè)上競(jìng)爭(zhēng)激烈。作為一個(gè)老工業(yè)基地和中國(guó)北方重要的經(jīng)濟(jì)中心城市，天津同河北省的差異更多地體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)總量上，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同現(xiàn)象也比較突出，難以形成層次分明的產(chǎn)業(yè)聚集。這一狀況直接導(dǎo)致了資源難以在該地區(qū)范圍內(nèi)合理流動(dòng)，限制了產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)的產(chǎn)生。

（三）非均衡的發(fā)展態(tài)勢(shì)：發(fā)達(dá)的中心、落后的腹地

在百余公里的空間范圍內(nèi)，赫然聳立著京津兩個(gè)世界級(jí)的大城市，這在世界范圍內(nèi)也是罕見(jiàn)的。這種獨(dú)特的區(qū)位條件，為兩個(gè)城市的各自發(fā)展和聯(lián)合互動(dòng)創(chuàng)造了優(yōu)越的條件[1]。隨著京津城市功能定位的明確，兩市的經(jīng)濟(jì)集聚和人口集聚進(jìn)一步加速，形成了像歐洲一樣發(fā)達(dá)的雙中心城市。兩大中心城市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，2011年人均GDP均超過(guò)8萬(wàn)元，按年平均匯率（1美元=6.45人民幣）計(jì)算，折合1.2萬(wàn)美元。根據(jù)世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，京津兩市均已達(dá)到富裕國(guó)家水平。京津兩市經(jīng)濟(jì)總量占整個(gè)地區(qū)的53%，是整個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心，成為京津冀區(qū)域的經(jīng)濟(jì)高地。

作為經(jīng)濟(jì)腹地的河北省，除了唐山市的人均GDP達(dá)到71354元，其他地區(qū)的人均GDP均在40000元以下，與發(fā)達(dá)的中心（人均GDP超過(guò)80000元）相比，經(jīng)濟(jì)腹地的發(fā)展明顯落后，經(jīng)濟(jì)中心與經(jīng)濟(jì)腹地形成了兩極分化的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

京津冀區(qū)域城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的二元結(jié)構(gòu)特征十分突出，區(qū)域內(nèi)的中心城市與其外圍中小城鎮(zhèn)及區(qū)域rH6HGSYg7j9fffUJPwobZw==腹地在發(fā)展水平或發(fā)展階段上存在巨大的差異。在京津冀區(qū)域，河北省在人均地區(qū)生產(chǎn)總值、人均可支配收入和進(jìn)出口總額等方面的指標(biāo)都遠(yuǎn)低于京津兩市。從總體上看，京津經(jīng)濟(jì)密度大大高于周邊地區(qū)，環(huán)繞京津的河北省經(jīng)濟(jì)明顯落后，形成了以京津兩市為中心、外圍城市明顯落后的圈層式的經(jīng)濟(jì)分布。分市縣來(lái)看，各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心都是其政治中心所在的城市，河北省的11個(gè)地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)密度都明顯高于其周圍地區(qū)，形成了以地級(jí)市為中心的中心——外圍發(fā)展格局。

二、京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制約因素

（一）落后觀念的制約

1.區(qū)域觀念的越位與錯(cuò)位

無(wú)論是從政府層面來(lái)講，還是從市場(chǎng)、社會(huì)公眾層面看，傳統(tǒng)的政府管理觀念都是根深蒂固的。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府包辦了一切事務(wù)，由于慣性的影響，政府理所當(dāng)然地認(rèn)為應(yīng)該管理所有的事務(wù)，雖然市場(chǎng)的發(fā)育在一定程度上對(duì)這種局面有所緩解，但是民眾、社會(huì)仍然對(duì)政府有著深厚的依賴情結(jié)，無(wú)法擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府管理一切事務(wù)的束縛。京津冀地區(qū)是國(guó)家首都所在地，政府的影響更是無(wú)處不在，更加強(qiáng)化了政府的影響力。在這種情況下，市場(chǎng)和社會(huì)的發(fā)育都受到了極大的影響，市場(chǎng)和社會(huì)缺乏治理意識(shí)，治理的能力很難得到發(fā)展和提高。因此，在京津冀的區(qū)域合作中，一直是政府主導(dǎo)，由政府來(lái)協(xié)調(diào)一切事務(wù)，市場(chǎng)和社會(huì)公眾缺位于區(qū)域合作。

由于區(qū)域觀念的缺乏，行政區(qū)的觀念深入人心，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的影響作用強(qiáng)大。新區(qū)域主義認(rèn)為，區(qū)域是開放的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，其邊界是動(dòng)態(tài)變化的。而行政區(qū)正好相反，行政區(qū)是封閉的垂直系統(tǒng)，邊界固定。在行政區(qū)觀念的影響下，京津冀三地的發(fā)展都是以本地區(qū)為主，迄今京津冀地區(qū)仍然沒(méi)有形成總體區(qū)域規(guī)劃。中心城市考慮較多的是如何增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)集聚功能，對(duì)如何發(fā)揮經(jīng)濟(jì)輻射功能、帶動(dòng)周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)注不夠，有關(guān)政府部門在考慮發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、企業(yè)搬遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境治理時(shí)，仍局限在各自行政區(qū)劃內(nèi)，著眼區(qū)域發(fā)展全局來(lái)審視各自發(fā)展規(guī)劃的意識(shí)明顯滯后。

在行政區(qū)區(qū)域觀念的指導(dǎo)下，地方本位主義思想泛濫。各地都從本地利益出發(fā)考慮是否合作與合作的態(tài)度，如果一方利益小于合作前收益，就有可能采取抵制態(tài)度。只有在雙方收益同時(shí)提高的情況下，雙方才可能采取積極合作的態(tài)度?！盃?zhēng)奪地方經(jīng)濟(jì)利益”是影響京津冀區(qū)域治理的基本矛盾和核心問(wèn)題[2]。近年來(lái)京津冀三方的合作基本停留在縣區(qū)、企業(yè)、民間合作為主的水平上，跨省、市的區(qū)域合作項(xiàng)目很少，區(qū)域治理仍然停留在會(huì)談和磋商層面。京津冀依然是三方獨(dú)立的行政區(qū)的現(xiàn)實(shí)，決定了三方政府在制定政策時(shí)，只是把其他利益主體和整體區(qū)域利益作為影響自己利益實(shí)現(xiàn)的原因而不是行動(dòng)目標(biāo)來(lái)考慮，區(qū)域經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)仍然受到行政區(qū)目標(biāo)的制約。

2.京津冀三地觀念的錯(cuò)位

北京：保障首都、服務(wù)首都——理所應(yīng)當(dāng)

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在全國(guó)一盤棋的思想主導(dǎo)下，北京作為國(guó)家的首都，其他地區(qū)和城市都要確保首都的發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)，這種觀念深入人心，隨著北京由消費(fèi)城市向生產(chǎn)城市發(fā)展，河北省和天津都在中央政府的協(xié)調(diào)下做出了犧牲和妥協(xié)。

改革開放以來(lái)，北京與天津和河北省在水資源、機(jī)場(chǎng)、港口、產(chǎn)業(yè)布局等領(lǐng)域進(jìn)行了多方面的競(jìng)爭(zhēng)。城市的集聚功能固然是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的，但是作為首都的北京仍具有了先天的優(yōu)勢(shì)。很長(zhǎng)一段時(shí)期以來(lái)，河北省一直無(wú)償向北京供水，而北京也理所應(yīng)當(dāng)?shù)叵硎苤?。北京利用其?qiáng)大的政治優(yōu)勢(shì)，在京津冀區(qū)域占據(jù)著主動(dòng)，作為大家庭的“長(zhǎng)子”，兄弟省市理應(yīng)扶持。這種觀念使得北京在區(qū)域合作中高高在上，加速了資源和生產(chǎn)要素的集聚，同時(shí)又利用地位優(yōu)勢(shì)確保地方利益不致外溢。在區(qū)域合作中，北京最關(guān)心的是生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，其他問(wèn)題不是其考慮的重點(diǎn)。作為事實(shí)上的經(jīng)濟(jì)中心，北京對(duì)區(qū)域的輻射和帶動(dòng)作用顯然沒(méi)有充分發(fā)揮，嚴(yán)重制約了整個(gè)區(qū)域的發(fā)展。

天津：仰視與俯瞰——爭(zhēng)字當(dāng)先

近代以來(lái)，天津一直是我國(guó)北方的經(jīng)濟(jì)中心。建國(guó)以前，是僅次于上海的全國(guó)第二大工商業(yè)城市。建國(guó)以后，隨著北京由消費(fèi)型城市向生產(chǎn)型城市的轉(zhuǎn)變，天津的發(fā)展受到了巨大的影響，在全國(guó)的地位陡降。改革開放以來(lái)，國(guó)家實(shí)施沿海開發(fā)開放戰(zhàn)略，鼓勵(lì)東部沿海地區(qū)率先發(fā)展。天津在從輕工業(yè)城市向重工業(yè)主導(dǎo)的城市轉(zhuǎn)變中，不可避免地在諸多領(lǐng)域和北京、河北省展開了競(jìng)爭(zhēng)。作為大家庭的“次子”，在與北京的競(jìng)爭(zhēng)中天津處于弱勢(shì)地位，但是作為直轄市，在與河北省的競(jìng)爭(zhēng)中總是處于有利地位。2006年以來(lái)，隨著京津兩市城市功能定位的明確，天津開始擺脫北京的“陰影”，迎來(lái)了快速的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)一直位居全國(guó)前列。京津之間經(jīng)濟(jì)中心的爭(zhēng)奪有所緩解，但在金融中心等其他領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)仍在延續(xù)。

目前，津冀之間的競(jìng)爭(zhēng)尤為激烈，競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)集中在港口上。在河北省至天津640公里長(zhǎng)的海岸線上，從北到南依次分布著秦皇島、唐山、天津、黃驊四個(gè)大港口，隨著黃驊港定位于“多功能、綜合性的現(xiàn)代化港口、環(huán)京津、環(huán)渤海地區(qū)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極和隆起帶”，黃驊港開始了從單一煤炭港升級(jí)為綜合大港的轉(zhuǎn)變，四大港口之間在煤炭、礦石領(lǐng)域的爭(zhēng)奪將更加激烈。除此之外，天津?yàn)I海新區(qū)和滄州渤海新區(qū)的重化工的爭(zhēng)奪也拉開了大幕。如果津冀之間不能實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展，新一輪的重復(fù)建設(shè)和惡性競(jìng)爭(zhēng)將會(huì)嚴(yán)重?fù)p害區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

河北：服務(wù)京津——等靠要

長(zhǎng)期以來(lái)，河北一直被自主發(fā)展還是借力京津、環(huán)渤海還是環(huán)京津的戰(zhàn)略困擾。從歷史上看，首都周圍地區(qū)成為京畿，承擔(dān)支援和服務(wù)首都的重要職能。新中國(guó)成立以后，作為畿輔的河北省一直承擔(dān)著服務(wù)京津的重任，穩(wěn)定與發(fā)展一直是河北省需要直面的矛盾。尤其是改革開放以后，河北省的發(fā)展陷入了長(zhǎng)期的爭(zhēng)論和猶疑之中，從“一線兩廂”戰(zhàn)略的提出到“兩環(huán)（環(huán)京津、環(huán)渤海）開放帶動(dòng)戰(zhàn)略”的實(shí)施，河北省一直寄望于京津冀合作，期望承接京津產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，借力京津的發(fā)展實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛躍。在這種等靠要的觀念指導(dǎo)下，河北省發(fā)展戰(zhàn)略的選擇取決于京津競(jìng)合關(guān)系的變遷，如何處理與京津之間的關(guān)系一直是影響其發(fā)展戰(zhàn)略變遷的最重要的因素。直到2011年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《河北沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》后，河北省又轉(zhuǎn)為向海發(fā)展的戰(zhàn)略。

在京、津、冀、中央“三地四方”復(fù)雜博弈格局中，無(wú)論是天津還是河北省，都難以獲得公平的對(duì)待，天津和河北省回歸自我主導(dǎo)的發(fā)展戰(zhàn)略是必然的選擇。京津冀經(jīng)濟(jì)圈之所以沒(méi)有像珠三角、長(zhǎng)三角那樣真正形成，最根本的原因還在于京津冀地區(qū)多年來(lái)的“不平等合作”以及在此基礎(chǔ)上的“各自為政”。為了保障首都建設(shè)，環(huán)京津地區(qū)的資源幾乎都是優(yōu)先甚至無(wú)償供應(yīng)北京，同時(shí)還肩負(fù)著保衛(wèi)“首都環(huán)境”的“光榮使命”。北京與其周邊地區(qū)權(quán)利和義務(wù)的不平等，正是“空吸效應(yīng)”的“始作俑者”[3]。北京將自己的餅越攤越大，而周邊的津冀地區(qū)卻陷入了等靠要的泥潭，難以形成自主發(fā)展的勇氣與動(dòng)力。

（二）現(xiàn)行體制的制約

政府之間的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)質(zhì)上是對(duì)利益的爭(zhēng)奪，尤其是對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的爭(zhēng)奪。地方政府間的惡性競(jìng)爭(zhēng)受到體制因素的深層影響。

1.行政管理體制（縱向系統(tǒng)）與區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行（橫向聯(lián)系）的矛盾

在我國(guó)現(xiàn)行行政管理體制下，政府工作的重心在經(jīng)濟(jì)方面，這為地方政府動(dòng)用行政權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供了動(dòng)力?，F(xiàn)階段各地政府的主體功能是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度是衡量各級(jí)地方政府政績(jī)的主要標(biāo)準(zhǔn)。在經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)優(yōu)位或者說(shuō)GDP標(biāo)準(zhǔn)崇拜的評(píng)價(jià)體系中，GDP增長(zhǎng)率、吸引外資數(shù)量等指標(biāo)成為評(píng)價(jià)地方政府政績(jī)的重要依據(jù)，這無(wú)疑會(huì)促使地方政府竭盡全力爭(zhēng)搶投資，特別是利稅高、見(jiàn)效快的投資項(xiàng)目。爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)資金也就成為地方政府競(jìng)爭(zhēng)的主旋律。如天津和河北省對(duì)百萬(wàn)噸乙烯項(xiàng)目、生態(tài)城項(xiàng)目的爭(zhēng)奪就是典型的例證。

行政層級(jí)之間是自上而下的垂直運(yùn)行系統(tǒng)，而區(qū)域經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行是以區(qū)域主體之間的橫向聯(lián)系為動(dòng)力發(fā)生的，橫向運(yùn)行系統(tǒng)受到縱向運(yùn)行系統(tǒng)的剛性約束也就產(chǎn)生了“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”。區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有其客觀的內(nèi)在聯(lián)系，由此形成的經(jīng)濟(jì)區(qū)域邊界與行政區(qū)域邊界是不同的，但京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)制定的，各地都以自己的行政管轄區(qū)域?yàn)檫吔?，以自己所轄疆界?nèi)部利益（更多的是可見(jiàn)的短期利益）最大化為中心進(jìn)行經(jīng)濟(jì)布局。京津冀三地的規(guī)劃很難銜接，規(guī)劃的各自為政導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)布局同構(gòu)、重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題的產(chǎn)生。

在市場(chǎng)化進(jìn)程中，地方政府在強(qiáng)烈追求自身利益和轄區(qū)利益最大化動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下，往往會(huì)選擇動(dòng)用行政手段干預(yù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。根據(jù)梯度轉(zhuǎn)移理論，當(dāng)一個(gè)地區(qū)的商務(wù)成本過(guò)高時(shí)，企業(yè)就會(huì)選擇遷移到成本較低的地區(qū)，即從高梯度地區(qū)轉(zhuǎn)移到低梯度地區(qū)，這種轉(zhuǎn)移在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)該由企業(yè)自行決定。但是在京津冀區(qū)域，這種轉(zhuǎn)移就要受到影響?！氨本┦幸w出一個(gè)廠得市常委會(huì)、市政府常務(wù)辦公會(huì)研究通過(guò)，市長(zhǎng)簽字后才能遷走。”[4]地方政府運(yùn)用行政、法律等手段構(gòu)筑各種壁壘，干預(yù)要素、資源、人才的自由流動(dòng)。

2.財(cái)稅體制強(qiáng)化了地方政府動(dòng)用行政權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的動(dòng)機(jī)

財(cái)稅體制對(duì)政府間關(guān)系和政府的利益有著直接的影響。上世紀(jì)80年代到1993年，實(shí)行“分灶吃飯”的包干體制增強(qiáng)了地方財(cái)政的相對(duì)獨(dú)立性[5]。財(cái)政包干體制采取的是中央政府與地方政府一對(duì)一談判的方式，地方政府征收的稅越多，可以提留的就越多，這極大地刺激了地方政府組織財(cái)政收入積極性。“分灶吃飯”對(duì)地方政府積極性的引導(dǎo)有偏差，客觀上成為當(dāng)時(shí)地區(qū)封鎖、市場(chǎng)分割、地方政府投資膨脹、低水平重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、資源配置扭曲等問(wèn)題的潛在原因。如天津與北京在汽車行業(yè)的分割，河北省農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入北京的質(zhì)檢障礙等皆源于此。

1994年，我國(guó)實(shí)行分稅制改革，關(guān)鍵內(nèi)容是以構(gòu)建分稅分級(jí)財(cái)政體制來(lái)正確處理政府與企業(yè)、中央與地方兩大基本關(guān)系，財(cái)稅體制開始進(jìn)入以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政軌道。分稅制改革使中央政府對(duì)全國(guó)財(cái)政的調(diào)控力度大大增強(qiáng)，同時(shí)也調(diào)動(dòng)了各級(jí)地方政府的理財(cái)積極性，促使地方政府抓項(xiàng)目、招商引資的積極性空前高漲，企業(yè)的流動(dòng)意味著GDP和稅收的流動(dòng)，導(dǎo)致政府對(duì)企業(yè)的干預(yù)也有了動(dòng)力。

可見(jiàn)，我國(guó)現(xiàn)行財(cái)稅體制在調(diào)動(dòng)地方政府增加財(cái)政收入的積極性的同時(shí)也促使地方政府采用各種手段保護(hù)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益，客觀上催生了行政分割、市場(chǎng)封鎖、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)等問(wèn)題的發(fā)生。

（三）有效的協(xié)調(diào)機(jī)制尚未形成

1.中央層面的制度供給不足

從中央層面看，區(qū)域治理需要有組織完善、設(shè)計(jì)精細(xì)、有的放矢的一整套區(qū)域政策作為保障框架。目前，我國(guó)還沒(méi)有形成完善的區(qū)域政策制度基礎(chǔ)，如區(qū)域政策實(shí)施機(jī)構(gòu)不是立法的產(chǎn)物，沒(méi)有專門負(fù)責(zé)區(qū)域政策的職能部門；不存在可供區(qū)域政策利用的區(qū)域劃分框架，實(shí)施區(qū)域政策的針對(duì)性和可操作性欠缺，區(qū)域政策工具殘缺不全，缺乏針對(duì)問(wèn)題區(qū)域的政策與政策監(jiān)督、評(píng)估機(jī)制。我國(guó)的區(qū)域政策長(zhǎng)期受人治行政、集權(quán)體制、全能政府、扭曲市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等諸多因素的影響，“上有政策、下有對(duì)策”、“政策的部門分割”成為普遍現(xiàn)象，這是影響京津冀區(qū)域治理的大環(huán)境因素。

2.地方層面的協(xié)調(diào)機(jī)制無(wú)法發(fā)揮作用

從京津冀層面來(lái)看，近年來(lái)三方互訪、多方協(xié)商不斷增加，但一直沒(méi)有建立起一套正式的高層領(lǐng)導(dǎo)磋商機(jī)制，未能就區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及生態(tài)環(huán)境治理等戰(zhàn)略性合作問(wèn)題進(jìn)行深入磋商并付諸行動(dòng)，未能在尋求有關(guān)各方利益結(jié)合點(diǎn)及合作切入點(diǎn)上取得重大突破。2004年達(dá)成的“廊坊共識(shí)”提出了建立定期會(huì)議機(jī)制，但會(huì)議之后就再無(wú)下文。1986年建立的環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)聯(lián)合市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議，是目前京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要機(jī)制，雖然成員已擴(kuò)大到41個(gè)，也形成了定期會(huì)議制度，但環(huán)渤海地跨五省二市，區(qū)域范圍極為廣闊，僅靠每年召開一次的市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議來(lái)推動(dòng)區(qū)域合作顯得推動(dòng)力不足。更為重要的是，北京至今仍然不是該組織的正式成員，缺少了北京的參與，該組織在推進(jìn)京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面也難以發(fā)揮效用。

京津冀三方在許多領(lǐng)域存在分歧，難以形成合力。多年來(lái)京津冀三方開展了紛繁復(fù)雜的會(huì)談，各種官民論壇也不斷舉辦，但時(shí)至今日，京津冀依舊是“京”、“津”、“冀”。在行政區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的慣性作用下，三地之間雖有合作的愿望，但缺乏一種合作的機(jī)制，陷入了“共識(shí)多、行動(dòng)少”的尷尬境地。自主性的協(xié)調(diào)機(jī)制難以建立，而在中央政府層面也沒(méi)有一個(gè)協(xié)調(diào)組織，京津冀三地的競(jìng)爭(zhēng)始終大于合作，造成了嚴(yán)重的內(nèi)耗。

（四）非政府力量發(fā)展薄弱

在一個(gè)分散化、多中心的區(qū)域體系中，單一的政府很難有效應(yīng)對(duì)區(qū)域性挑戰(zhàn)，承擔(dān)所有公共服務(wù)提供的功能，因此需要非政府力量即市場(chǎng)力量和社會(huì)力量的參與。

京津冀的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展落后于長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)，其中一個(gè)重要的原因就是市場(chǎng)力量發(fā)育落后。京津冀地區(qū)以國(guó)有經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)力量，其經(jīng)濟(jì)行為帶有明顯的政府行為特征，政府對(duì)企業(yè)的控制力強(qiáng)，促使不同行政區(qū)劃往往首先考慮本行政區(qū)的利益最大化，跨地區(qū)產(chǎn)業(yè)重組受到制約，區(qū)域內(nèi)行政經(jīng)濟(jì)的負(fù)面效應(yīng)更為顯著。區(qū)域內(nèi)的非國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，其力量還不足以打破行政區(qū)劃的限制，資金、技術(shù)、信息等生產(chǎn)要素難以在區(qū)域市場(chǎng)內(nèi)合理流動(dòng)和配置。因此，以市場(chǎng)為主導(dǎo)的區(qū)域合作發(fā)展緩慢。

公民社會(huì)力量的強(qiáng)大可以彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)的不足，在市場(chǎng)失靈與政府失靈同時(shí)存在的領(lǐng)域，非政府組織和社會(huì)公眾具有不可替代的作用。京津冀區(qū)域由于特殊的地位，政府組織力量十分強(qiáng)大，政治敏銳性較強(qiáng)，對(duì)于非政府組織的發(fā)育和公民的參與，政府的態(tài)度非常謹(jǐn)慎，因而缺乏扶持其發(fā)育的積極性和動(dòng)力，導(dǎo)致京津冀地區(qū)各種社會(huì)團(tuán)體的發(fā)育相對(duì)落后。社會(huì)組織發(fā)育不足、能力欠缺，難以參與到各種區(qū)域合作事務(wù)中，無(wú)法承擔(dān)推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的職能。缺少了社會(huì)公眾的參與，京津冀區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展也步履維艱。

三、對(duì)策建議：利益協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建

（一）轉(zhuǎn)變觀念，樹立新的區(qū)域發(fā)展觀

首先，要正確認(rèn)識(shí)政府的職能。規(guī)范政府與市場(chǎng)的關(guān)系，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，確保政府不越位、不缺位、不錯(cuò)位，實(shí)現(xiàn)政府歸位。其次，要跳出行政區(qū)觀念的束縛，樹立經(jīng)濟(jì)區(qū)域的觀念。經(jīng)濟(jì)區(qū)域是動(dòng)態(tài)發(fā)展變化的，與行政區(qū)的固定界限并不必然一致。在傳統(tǒng)行政區(qū)觀念下，地方政府視本轄區(qū)地方利益和意愿表達(dá)、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)為根本，在區(qū)域合作中實(shí)行地方本位主義；而新區(qū)域主義觀念則強(qiáng)調(diào)區(qū)域的開放性、整體性，強(qiáng)調(diào)區(qū)域各方的一致行動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)共贏為總體目標(biāo)。最后，破除地方本位主義，切實(shí)融入?yún)^(qū)域發(fā)展。區(qū)域各利益主體要樹立開放合作的理念，破除地方保護(hù)主義，摒棄只有共識(shí)、沒(méi)有實(shí)際行動(dòng)的固有做法?！翱照?wù)`國(guó)，實(shí)干興邦”，采取切實(shí)行動(dòng)，主動(dòng)融入?yún)^(qū)域治理體系之中，共同推動(dòng)京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）構(gòu)建暢通的利益表達(dá)機(jī)制

隨著社會(huì)的多元化和分層化，利益需求也日漸多元，不同利益群體之間總是存在著矛盾與沖突，如果沒(méi)有暢通的利益表達(dá)渠道和及時(shí)的信息溝通與反饋渠道，很容易激化矛盾。推進(jìn)京津冀區(qū)域的合作，必須建立利益表達(dá)機(jī)制，既能確保所有地方政府能夠表達(dá)其利益訴求，更應(yīng)使市場(chǎng)和社會(huì)等非政府力量有機(jī)會(huì)表達(dá)他們的意愿。

京津冀區(qū)域現(xiàn)有的松散型協(xié)調(diào)機(jī)制只能形成原則性的“共識(shí)”，很難有效推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，因此，必須搭建區(qū)域內(nèi)利益相關(guān)方利益表達(dá)的平臺(tái)。由于京津冀區(qū)域的特殊性，這一平臺(tái)的構(gòu)建必然是以政府為主導(dǎo)。首先，應(yīng)建立政府間協(xié)商平臺(tái)，從以往的雙邊會(huì)晤改為多邊協(xié)商，從松散型的會(huì)談改為制度化的安排。需要成立由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)、國(guó)家發(fā)改委牽頭、各行政區(qū)行政長(zhǎng)官參加的京津冀區(qū)域省市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)，專門負(fù)責(zé)研究、編制區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域合作和一體化的戰(zhàn)略決策。在中央政府推動(dòng)下、自上而下地搭建政府間協(xié)調(diào)平臺(tái)，確保京津冀三方都能表達(dá)自己的利益訴求。其次，建立職能部門協(xié)商平臺(tái)以及市——區(qū)協(xié)商平臺(tái)，推動(dòng)落實(shí)高層會(huì)談成果，合力改善區(qū)域內(nèi)的政策、制度和服務(wù)環(huán)境，建設(shè)相互銜接、規(guī)范協(xié)調(diào)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的市場(chǎng)管理和服務(wù)體系，引導(dǎo)、推動(dòng)三地企業(yè)和行業(yè)組織開展區(qū)域合作，從而形成省級(jí)、部門級(jí)、地市級(jí)等多層次的協(xié)商體系。最后，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展離不開企業(yè)、居民以及社會(huì)力量的廣泛參與，只有多方認(rèn)可的決策才能得到更好的貫徹執(zhí)行，因此，還需要構(gòu)建包括政府、企業(yè)和社會(huì)在內(nèi)的協(xié)商平臺(tái)，建立多層次的網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)體系，確保區(qū)域內(nèi)利益相關(guān)方都能夠表達(dá)自身的利益訴求。

（三）構(gòu)建和諧的利益分配機(jī)制

目前，京津冀區(qū)域利益分配機(jī)制尚未形成。在參與主體上，以各級(jí)政府為主，企業(yè)、居民、非政府組織較少；在手段途徑上，以行政手段為主，市場(chǎng)協(xié)調(diào)、第三方協(xié)調(diào)和法律協(xié)調(diào)較少；在協(xié)調(diào)形式上，以政府雙邊協(xié)調(diào)為主，缺乏京津冀三方協(xié)調(diào)，在協(xié)調(diào)效果上缺乏效率。

利益分配機(jī)制強(qiáng)調(diào)地區(qū)之間既競(jìng)爭(zhēng)又合作，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)利益的地區(qū)分享。構(gòu)建和諧的區(qū)域利益分配機(jī)制，應(yīng)充分考慮區(qū)域內(nèi)各主體的利益訴求，規(guī)范各主體的利益表達(dá)與利益分配行為，防止利益分配不公[6]。京津冀利益分配機(jī)制可以從四個(gè)方面構(gòu)建：在組織形式上，構(gòu)建政府與企業(yè)、社會(huì)組織相互連接的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，形成多中心的網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)；在制度層面上，構(gòu)建以共識(shí)、信任、協(xié)商為基礎(chǔ)的伙伴關(guān)系；在治理機(jī)制上，由以行政協(xié)調(diào)為主的科層制形式轉(zhuǎn)向以行政主導(dǎo)、市場(chǎng)和社會(huì)共同參與的協(xié)調(diào)機(jī)制；在治理結(jié)構(gòu)上，構(gòu)建開放、透明的廣泛參與渠道，為利益相關(guān)方提供制度化參與區(qū)域治理的通道。

（四）構(gòu)建相應(yīng)的利益補(bǔ)償機(jī)制

區(qū)域非均衡發(fā)展是區(qū)域發(fā)展的常態(tài)，區(qū)域決策的執(zhí)行往往可能使某些地方利益受損，應(yīng)綜合運(yùn)用行政、法律和市場(chǎng)手段建立利益補(bǔ)償機(jī)制，以保護(hù)參與各方的利益，強(qiáng)化區(qū)域的整體觀念，保障區(qū)域治理機(jī)制的順暢。目前，京津冀區(qū)域的補(bǔ)償機(jī)制主要針對(duì)生態(tài)環(huán)境和水資源兩個(gè)方面。應(yīng)建立相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)因生態(tài)環(huán)境破壞和環(huán)境保護(hù)而受到損害的人群進(jìn)行補(bǔ)償，以激勵(lì)市場(chǎng)主體自覺(jué)保護(hù)環(huán)境，促進(jìn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展[7]。

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立可以通過(guò)兩種方式。一是

政府補(bǔ)償，由于水資源和生態(tài)環(huán)境的公共物品屬性、外部性及社會(huì)矛盾的復(fù)雜性等因素，單個(gè)經(jīng)濟(jì)主體在許多領(lǐng)域和場(chǎng)合根本無(wú)法補(bǔ)償，政府補(bǔ)償特別重要。政府補(bǔ)償是指通過(guò)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式實(shí)施流域范圍內(nèi)水生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。建立橫向轉(zhuǎn)移縱向化的補(bǔ)償支付體系。北京與張家口市和承德市已經(jīng)就扶貧展開了各種形式的補(bǔ)償和援助，但是這種機(jī)制需要繼續(xù)深化，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，創(chuàng)新補(bǔ)償機(jī)制，使補(bǔ)償機(jī)制制度化。二是

市場(chǎng)補(bǔ)償。市場(chǎng)補(bǔ)償是指在政府的引導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)者與生態(tài)受益者之間自愿協(xié)商的補(bǔ)償。2005年1月6日，我國(guó)首例城市水權(quán)交易在浙江省義烏市正式“交貨”。東陽(yáng)與義烏兩個(gè)縣級(jí)市之間的水權(quán)交易，打破了“指令用水、行政劃撥”的舊模式，建立了跨越城市的水權(quán)市場(chǎng)，通過(guò)平等、協(xié)商的市場(chǎng)機(jī)制達(dá)成交易，證明了市場(chǎng)機(jī)制是水資源配置的有效手段。更重要的是該項(xiàng)交易具有更加重要的治理意義，代表了我國(guó)資源治理模式的一種新范式，為我國(guó)地區(qū)之間的其他公共服務(wù)項(xiàng)目交易提供了一條新思路[8]（P77）。但在京津冀區(qū)域，這樣的流域生態(tài)補(bǔ)償還缺乏先例，資源和生態(tài)環(huán)境服務(wù)的市場(chǎng)體系發(fā)育不健全，因此急需建立新的資源交易體系，通過(guò)市場(chǎng)手段解決許多重大區(qū)域問(wèn)6vGXErrLMgSFhCs7r+8shA==題。

產(chǎn)業(yè)利益補(bǔ)償機(jī)制通過(guò)中央政府的宏觀調(diào)控來(lái)實(shí)現(xiàn)，可以通過(guò)中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移制度來(lái)進(jìn)行，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、稅收返還等形式對(duì)地方利益進(jìn)行再分配，對(duì)地方政府進(jìn)行補(bǔ)償，從而使地方利益的分配達(dá)到比較公平的狀態(tài)。

（五）構(gòu)建利益協(xié)調(diào)的保障機(jī)制

區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建，需要有法律的保障。區(qū)域性組織、區(qū)域性規(guī)劃、政府間協(xié)議等都是新時(shí)期區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中不可或缺的，而這方面在法律上尚未有明確的定位。此外，利益協(xié)調(diào)機(jī)制受到現(xiàn)行體制的制約，如財(cái)稅體制、規(guī)劃體制、官員績(jī)效考核升遷體制等都對(duì)推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)有著很大的阻礙，因此需要積極深化行政管理體制改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，打破阻礙區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制障礙。同時(shí)，地方政府要積極培育中介組織，引導(dǎo)社會(huì)或民間力量參與區(qū)域發(fā)展，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等非政府組織在推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用。

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責(zé)任編輯：陳文杰