2008年7月，國土資源部與湖南省人民政府簽署了《關(guān)于共同推進湖南省國土資源工作 促進長株潭城市群“兩型”社會建設(shè)合作備忘錄》（以下簡稱《合作備忘錄》），國土資源部把“長株潭”城市群列為國家國土規(guī)劃編制試點，筆者有幸參加了試點規(guī)劃的編制工作。通過“長株潭”城市群國土規(guī)劃編制工作的積累，也讓我對國土規(guī)劃有了更多的認識與思考。

我國國土規(guī)劃的發(fā)展和“長株潭規(guī)劃”的來歷

在中國，“國土規(guī)劃”在不同時期，甚至在同一時期的不同的地區(qū)也有不同的名稱和內(nèi)涵。上世紀八九十年代開展的國土規(guī)劃中，曾出現(xiàn)國土規(guī)劃、國土總體規(guī)劃、國土綜合規(guī)劃、綜合國土規(guī)劃、國土開發(fā)整治綜合規(guī)劃等名稱。

1984年12月，國家計委發(fā)出《關(guān)于進一步搞好省、自治區(qū)、直轄市國土規(guī)劃試點工作的通知》。全國一半以上省、自治區(qū)、直轄市先后在20多個地區(qū)開展了國土規(guī)劃試點工作。但總體上看，規(guī)劃內(nèi)容涉及范圍廣，重點不突出，即涉及資源開發(fā)利用，以牽扯到人口、經(jīng)濟、城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護的統(tǒng)籌與布布局。但由于規(guī)劃內(nèi)容的針對性不強， 84年啟動編制的國土規(guī)劃對摸清國土資源家底方面取得了一定成績，但沒有起到多少規(guī)劃的指導(dǎo)作用。

進入21世紀后，因宏觀背景和環(huán)境發(fā)生了新的變化，人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟四者之間的矛盾日趨尖銳和突出，國土空間開發(fā)秩序變化更加劇烈，糧食安全、區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)差距拉大等影響到國家政治穩(wěn)定、社會和諧、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的深層次矛盾也逐步顯現(xiàn)，亟需通過科學(xué)的國土規(guī)劃解決發(fā)展中存在的問題。

2008年后，為應(yīng)對國際金融危機，推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，國家先后批復(fù)實施一系列區(qū)域性規(guī)劃，國土資源部也在福建海西岸經(jīng)濟區(qū)、廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)、湖南省長株潭城市群、河南中原城市群、重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革配套實施區(qū)等地部署國土規(guī)劃試點工作。在全國層面上，經(jīng)國務(wù)院同意，國土資源部與國家發(fā)展和改革委牽頭，聯(lián)合28個部委于2010年9月正式啟動《全國國土規(guī)劃綱要（2011-2030）》的編制工作。當前，《全國國土規(guī)劃綱要（2011-2030）》已形成了征求意見稿，正在廣泛征求各方的意見。

全國國土規(guī)劃綱要的主要內(nèi)容

2010年9月正式啟動的《全國國土規(guī)劃綱要（2011-2030）》（以下簡稱《綱要》）根據(jù)《全國國土規(guī)劃工作方案》共設(shè)置了國土生態(tài)安全建設(shè)、國土資源優(yōu)化配置、國土空間合理組織、能源資源保障能力建設(shè)、國土綜合整治等9個方面的研究，形成專題研究報告48個，在專題研究報告的基礎(chǔ)上形成。

在全面分析國土資源現(xiàn)狀和面臨形勢的基礎(chǔ)上，《綱要》提出了規(guī)劃主要目標和具體任務(wù)；從開發(fā)引導(dǎo)和分類保護兩方面對全國國土資源進行總體規(guī)劃，同時結(jié)合國土資源分類提出了農(nóng)村地區(qū)、城市化地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)等重點區(qū)域的國土綜合整治。根據(jù)全國國土資源分布特點對陸域國土和海域國土進行了分區(qū)，不同的區(qū)域提出了不同規(guī)劃發(fā)展略。最后從土地政策、礦產(chǎn)資源政策、環(huán)境保護政策等方面提出實施的保障措施。

《綱要》立足國土資源環(huán)境承載能力，圍繞優(yōu)化國土開發(fā)格局、合理配置國土資源、提高能源資源保障能力和改善國土生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌提出了國土開發(fā)、利用、保護和整治的戰(zhàn)略目標和重大任務(wù)，并制定了統(tǒng)一的國土空間開發(fā)利用政策措施，對保障和促進經(jīng)濟社會全面發(fā)展具有重要意義。

區(qū)域國土規(guī)劃的主要內(nèi)容

為推進新一輪國土規(guī)劃編制工作，國家啟動了包括“長株潭”城市群在內(nèi)的多個區(qū)域國土規(guī)劃試點。

因為全國尚未關(guān)于國土地規(guī)劃的統(tǒng)一規(guī)程和標準，各試點規(guī)劃通常針對試點區(qū)域的各種突出的矛盾和問題編制規(guī)劃。如“長株潭”城市群國土規(guī)劃突出“兩型社會”建設(shè)，突出“構(gòu)建兩型、綠色低碳、和諧高效、富有競爭力的國土空間”主題；而福建海西岸經(jīng)濟區(qū)國土規(guī)劃則突出國際國內(nèi)廣域合作的主題。

試點區(qū)域規(guī)劃主要解決幾個核心問題：有效配置資源，保障經(jīng)濟社會發(fā)展；強化宏觀調(diào)控，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；優(yōu)化空間開發(fā)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展；整治國土空間，保障國土生態(tài)安全；完善基礎(chǔ)設(shè)施，保障和改善民生。內(nèi)容則一般包括：區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展背景分析；資源環(huán)境綜合承載能力評價；國土規(guī)劃目標與任務(wù)的確定；重點產(chǎn)業(yè)帶與城市體系的優(yōu)化與布局；泛區(qū)域國土開發(fā)合作；綜合交通運輸體系的構(gòu)建與優(yōu)化；重要能源、資源保障；國土規(guī)劃實施的保障體系；規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)等。

應(yīng)該說，區(qū)域規(guī)劃與全國規(guī)劃最大的不同在于：區(qū)域規(guī)劃需要根據(jù)不同區(qū)域面臨的不同時間和問題，重點突出解決區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方面的規(guī)劃。

國土規(guī)劃亟待解決的問題

我國國土規(guī)劃從上世紀80年代起，開展了大量的工作，尤其是近年來，國土規(guī)劃編制工作日益重視，2009年國家組織了28個部委編制《全國國土規(guī)劃綱要（2011-2030）》。但國土規(guī)劃體系尚未建立，建立健全的國土規(guī)劃體系對落實國土規(guī)劃指導(dǎo)國土空間開發(fā)具有重要意義。

筆者認為考慮到國土規(guī)劃的宏觀性和中長期性的特點，國土規(guī)劃不宜以行政轄區(qū)隸屬的特點建立體系。而應(yīng)在國家、省級體系的基礎(chǔ)上，以重點區(qū)域為重點建立規(guī)劃體系，重點區(qū)域可以是跨省域界線的，也可是省內(nèi)重點地區(qū)編制國土規(guī)劃，形成國家、省級、重點區(qū)域的三類國土規(guī)劃價框架體系。

其次，需要理順國土規(guī)劃與其他空間規(guī)劃的關(guān)系，在國土規(guī)劃的定位上應(yīng)當加強研究，其應(yīng)當與主體規(guī)劃區(qū)規(guī)劃一樣，上升到國家戰(zhàn)略規(guī)劃的層面，而區(qū)域規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及其他相關(guān)部門規(guī)劃均應(yīng)依其為依據(jù)進行編制，全面提高國土規(guī)劃的戰(zhàn)略意義和落實宏觀規(guī)劃作用。

此外，能否得到有效的實施為各類規(guī)劃成功與否的關(guān)鍵，國土規(guī)劃也不例外。上世紀80年代我國編制各類國土規(guī)劃沒有得到有效的實施，除規(guī)劃理論和內(nèi)容上自身不足外，規(guī)劃實施手段的也不足也是重要原因之一。

筆者認為包括《全國國土規(guī)劃綱要（2011-2030）》在內(nèi)的各級國土規(guī)劃要達到規(guī)劃編制初的目標，應(yīng)該加強對其法律法規(guī)、實施的機制和政策體系的研究。應(yīng)推進國土規(guī)劃立法，以確保國土規(guī)劃的法律地位，深入研究國土規(guī)劃與其他空間規(guī)劃的指導(dǎo)和約束作用；重點研究明確國土規(guī)劃實施的主體，明確規(guī)劃實施主體與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)機制；從行政方面、經(jīng)濟方面廣泛吸取國外類似我國國土規(guī)劃的空間規(guī)劃實施的經(jīng)驗，研究確保國土規(guī)劃順利實施的政策手段，確保我國國土規(guī)劃能真正得到有效實施。

（作者系湖南省國土資源規(guī)劃院副總工程師兼土地資源規(guī)劃部主任，高級工程師）