新時期國土規(guī)劃是空間規(guī)劃體系最高層級規(guī)劃、國土資源開發(fā)與空間布局相關(guān)規(guī)劃編制的重要依據(jù)以及實現(xiàn)區(qū)域分工互補的重要手段。當(dāng)前，由國土資源部和國家發(fā)改委聯(lián)合牽頭組織開展的新時期全國國土規(guī)劃綱要編制工作正在緊鑼密鼓的推進(jìn)中，充分認(rèn)識并發(fā)揮空間經(jīng)濟(jì)學(xué)和資源環(huán)境承載力評價在新一輪國土規(guī)劃編制中的地位和作用，對于提高新時期國土規(guī)劃編制的科學(xué)性和可操作性，提升國土規(guī)劃的獨創(chuàng)性價值具有重要作用和意義。

“上層驅(qū)動”與“底層基礎(chǔ)”

空間經(jīng)濟(jì)學(xué)研究資源在空間的配置和經(jīng)濟(jì)活動的空間區(qū)位。根據(jù)空間經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，經(jīng)濟(jì)空間分布驅(qū)動機(jī)制有3個，一是聚集經(jīng)濟(jì)；二是地理稟賦；三是隨機(jī)過程?？臻g經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心主線是集聚。而資源環(huán)境承載力是指在確保生態(tài)彈性和可持續(xù)的前提下，在一定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)下，某一區(qū)域的資源、環(huán)境對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求的支撐能力。因此，從概念內(nèi)涵及主要研究內(nèi)容上，兩者的邏輯起點不同，前者強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)“向心力”和資源市場化配置，后者則更注重區(qū)域本底對人口和經(jīng)濟(jì)社會的支撐。因此，二者對于國土規(guī)劃所起的作用可概括為“一上”、“一下”，空間經(jīng)濟(jì)學(xué)是上層驅(qū)動，資源環(huán)境承載力評價是底層基礎(chǔ)。

經(jīng)濟(jì)規(guī)律與自然規(guī)律

《2009年世界發(fā)展報告——重塑世界經(jīng)濟(jì)地理》中提出了“密度、距離、分割”是經(jīng)濟(jì)地理16的三個基本特征。這一分析框架吸收了空間經(jīng)濟(jì)學(xué)（新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)）、新貿(mào)易理論等最新成果。強(qiáng)調(diào)市場是重塑經(jīng)濟(jì)地位的“無形之手”。需要指出的是，對于我國而言，更要考慮政府“有形之手”，因為我國基本國情是生態(tài)環(huán)境脆弱，資源環(huán)境承載力是重塑我國經(jīng)濟(jì)地理必須要考慮的重要特征，也就是說，不僅要符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，更要符合自然規(guī)律，經(jīng)濟(jì)聚集不是無限的、任意的。最大制約條件是不能超過資源環(huán)境承載力限度，對一些生態(tài)脆弱和敏感地區(qū)要限制和禁止大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)開發(fā)。

從實際來看也是如此，僅關(guān)注空間經(jīng)濟(jì)學(xué)而忽視資源環(huán)境承載力，其危害是巨大的。比如空間經(jīng)濟(jì)學(xué)是忽視地質(zhì)風(fēng)險存在的，在一定程度上錯誤地引導(dǎo)人們的經(jīng)濟(jì)資源配置布局，甚至形成經(jīng)濟(jì)帶與地震帶的高度重合。在同等條件下，經(jīng)濟(jì)帶越是與地震帶重合，由地震造成的經(jīng)濟(jì)社會損失就越大，如汶川地震、玉樹地震（青海南部重鎮(zhèn)結(jié)古鎮(zhèn)，是玉樹藏族自治州的首府?！敖Y(jié)古”在藏語中是“貨物集散地”的意思，它也成了長江流域中第一個人口密集的地方）。因此，我們對災(zāi)區(qū)產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行了反思，改變過去忽視地質(zhì)因素和資源環(huán)境承載力的做法，在汶川地震、玉樹地震、舟曲泥石流等災(zāi)后重建規(guī)劃中，基于資源環(huán)境承載力這個評價基礎(chǔ)，回答了是原地重建還是異地重建，邊界在哪里，范圍多大等問題，明確了重點城鎮(zhèn)和重大工程避讓斷裂帶、避開山體滑坡區(qū)、行洪河道等危險地帶多大距離，提出重建后區(qū)域國土開發(fā)強(qiáng)度和產(chǎn)業(yè)布局、發(fā)展方向等建議。

因此，在全國國土規(guī)劃編制和實施中，除了充分遵循經(jīng)濟(jì)地理規(guī)律引導(dǎo)國土開發(fā)之外，還需建立資源環(huán)境承載力評價制度，依此建立空間準(zhǔn)入制度以及重要資源的配額管理制度，通過空間激勵、約束和管制，促進(jìn)國土合理開發(fā)保護(hù)。

國土規(guī)劃作為一種政府的公共管理行為，是為避免市場配置資源失靈而建立的，是集國土要素規(guī)劃和國土空間規(guī)劃于一體的規(guī)劃。需要將空間經(jīng)濟(jì)學(xué)和資源環(huán)境承載力作為規(guī)劃基礎(chǔ)指導(dǎo)。具體而言，資源環(huán)境承載力作為規(guī)劃的底層基礎(chǔ)，同時充分認(rèn)識到經(jīng)濟(jì)聚集力是空間結(jié)構(gòu)組織的上層驅(qū)動，運用空間經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來分析空間結(jié)構(gòu)如何演變的，預(yù)測未來趨勢。在兩者間找到尋求政府政策與管理的切入點，促進(jìn)人與自然之間、資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間的和諧以及空間效率和公平的兼顧。

（作者單位為中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院）