土地執(zhí)法監(jiān)察是一種行政執(zhí)法活動，其行為必須依法同時具備合法性和適當性。所謂合法性，是指土地執(zhí)法行為必須符合法律的規(guī)定；所謂適當性，是指土地執(zhí)法行為還要合情、合理?，F(xiàn)就土地執(zhí)法監(jiān)察工作中經(jīng)常遇到的而且有可能被忽略的幾個問題談一點看法。

降低執(zhí)法難度PK加大執(zhí)法力度

一般而言，為了達到一定的執(zhí)法目的，就要加大執(zhí)法的力度，但與此同時也會相應(yīng)增加執(zhí)法的難度，執(zhí)法的力度越大，執(zhí)法遇到的難度也就越大。執(zhí)法者和違法者之間的博弈往往十分激烈，執(zhí)法者最終可能會達到執(zhí)法目的，但付出的成本較高。比如依法拆除違法占用土地上的建筑物，其難度可想而知。這是一種規(guī)律：即執(zhí)法預(yù)期目標高，執(zhí)法力度就要加大，執(zhí)法難度同時相應(yīng)增加；將執(zhí)法預(yù)期目標降低，執(zhí)法的力度就可以相應(yīng)減小，執(zhí)法的難度自然也就降低了，但損失的是土地管理秩序、法律和執(zhí)法者的尊嚴。

必須突破維護土地管理秩序單純依靠加大執(zhí)法力度的做法的局限性，一定要把土地執(zhí)法監(jiān)察工作當成一項系統(tǒng)工程來抓，不能把眼光僅僅局限于土地執(zhí)法監(jiān)察本身，要在不降低執(zhí)法預(yù)期目標的前提下，千方百計地在降低執(zhí)法難度上下功夫，爭取達到“不戰(zhàn)而屈人之兵”的境界。具體說有以下幾點：一是要下大力氣營造土地執(zhí)法監(jiān)察良好的外部環(huán)境，最大限度爭取當?shù)攸h政主要領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持，在制度建設(shè)，政策制定，營造社會輿論氛圍等方面要有所作為；二是積極爭取紀檢監(jiān)察、司法、公安、城建等各有關(guān)部門的理解和支持，形成互動；三是高度重視宣傳教育，讓人們懂法知法，提高全社會依法用地管地的意識；四是向社會及時公開對違法用地的處罰結(jié)果，加大土地執(zhí)法的威懾力，在社會上形成遵法守法的自律意識。以上說起來容易做起來難，關(guān)鍵在做，在于怎么做，是否認真去做。全國很多地方的執(zhí)法實踐證明，只要認真做了，就一定會有收獲。

履職和瀆職事關(guān)重大

很多從事土地執(zhí)法監(jiān)察工作的同志對此不以為然，似乎這個問題與自己關(guān)系不大，顯然是一種錯誤認識。

所謂履職，是指土地執(zhí)法監(jiān)察人員依法行使了自己的法定職責。在執(zhí)法實踐中，履職有法律履職和實際履職兩種情況。法律履職是指，國土資源管理部門依法發(fā)現(xiàn)、制止、調(diào)查、下達行政處罰決定書，向法院申請強制執(zhí)行，直至辦理結(jié)案手續(xù)。如果能做到這一點，就是依法履職了。但是，土地違法行為可能并沒有實際得到懲罰和糾正，被破壞的土地管理秩序可能并沒有實際恢復(fù)。實際履職是指，不僅向法院申請強制執(zhí)行并辦理結(jié)案手續(xù)，而且通過自己主動、積極的努力，最終達到事實上的處罰到位，即該收回土地的收回土地，地上建筑物該沒收的沒收、該拆除的拆除，該罰款的全部收繳，不僅行政處罰決定書得到實際履行，而且也給予當事人紀律處分甚至被判刑。國土資源管理部門不能滿足于法律上或形式上的履職，一定要追求實際履職效果，通過我們的努力，真正使土地管理秩序逐步好起來。

所謂瀆職，是指土地執(zhí)法監(jiān)察人員沒有依法認真履行自己的法定職責。既沒有做到法律上的履職，更沒有做到實際上的履職，這是很危險的。執(zhí)法人員有可能被問責，輕者被追究黨政紀處分，重者被追究刑事責任，全國這樣的案例已經(jīng)有很多了。每逢此時，有的同志感到很委屈，甚至給國土資源部寫信反映情況，認為土地違法行為沒有得到制止或處罰，不是自己的原因，自己已經(jīng)盡了最大的努力，讓自己承擔責任是替人受過，但已經(jīng)為時已晚。要認識到，土地執(zhí)法工作也是有法律和政策風險的。

正確把握土地行政處罰的“度”

對土地違法行為進行立案調(diào)查，直至下達行政處罰決定書，是土地執(zhí)法監(jiān)察人員的核d50e845c03bbc1c2969d5e4a6fc1aa3ae32d79d6d3c10872cc77cbeb6d7024eb心業(yè)務(wù)，必須準確把握好法律和政策界限，切實做到合法、適當、公平、公正。

關(guān)于罰與不罰界限的掌握。不是所有的土地違法行為都要進行行政處罰，只有具備行政處罰的法定要件，法律明確規(guī)定應(yīng)當給予行政處罰的違法行為，才能給予行政處罰，即法無明文規(guī)定不處罰。

根據(jù)《行政處罰法》和《土地管理法》的規(guī)定，不予處罰的違法行為情形主要有：一是不滿14周歲的人有違法行為的；二是精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為時有違法行為的；三是違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的；四是法律法規(guī)沒有規(guī)定應(yīng)當承擔法律責任的違法行為，如當事人違反法律規(guī)定，有占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚行為的。

關(guān)于一事不再罰原則的掌握。《行政處罰法》第二十四條規(guī)定：“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”即“一事不再罰”原則。行政處罰法至今已經(jīng)實施十多年了，但這一條規(guī)定在執(zhí)行中仍然十分混亂。包括國土資源在內(nèi)的很多行政管理部門，對違法當事人重復(fù)罰款現(xiàn)象很普遍。這不僅不適當?shù)脑黾恿诉`法者的經(jīng)濟負擔，也在一定程度上造成了行政管理秩序的混亂。

我國行政處罰法規(guī)定的“一事不再罰”原則，準確的說是一事不再罰款。其具體含義是，對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上的罰款。所謂當事人的同一個違法行為，是指當事人的行為在同一個時間里只實施了一次，這一行為可能同時違反了一個法律中的一個或兩個以上法律規(guī)范，也可能違反了兩個以上法律中的幾個法律規(guī)范。因此而構(gòu)成了幾個行政處罰的理由，同時可以有幾個行政主體實施行政處罰，依法只能給當事人一次罰款，當其中一個行政主體給當事人罰款后，其他行政主體就不能再給當事人罰款，但可以給予當事人除罰款之外的其他行政處罰。

比如非法占地行為，不僅違反了土地管理法，同時還可能違反了城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護、建筑、計劃等法律法規(guī)，相關(guān)行政管理部門都有權(quán)進行罰款，但只能由一個部門進行罰款，而且是誰罰款在先誰有效，當然也可以由政府出面協(xié)調(diào)或者幾個部門協(xié)商由誰進行罰款。但是罰款之后，并不影響其他部門除了罰款之外的其他行政處罰。

實施罰款要區(qū)分的四種情形。土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法對罰款的實施，規(guī)定了四種情形，土地執(zhí)法監(jiān)察人員在實施罰款時，應(yīng)當加以區(qū)分。

一是規(guī)定“可以并處罰款”，有兩層含義，其中的“可以”是指國土資源管理部門對于是否給予罰款，有自由裁量權(quán)；“并處罰款”是指罰款不能單獨實施，應(yīng)當與其他行政措施同時實施。

二是規(guī)定“可以處以罰款”，有兩層含義，其中的“可以”是指國土資源管理部門對于是否給予罰款，有自由裁量權(quán)；“處以罰款”是指罰款可以單獨實施，不必考慮其他行政措施是否實施。

三是規(guī)定“并處罰款”，比如土地管理法第八十一條。有兩層含義，即國土資源管理部門沒有自由裁量權(quán)，必須給予罰款；罰款不能單獨實施，必須和其他行政措施同時實施。

四是規(guī)定“處以罰款”，有兩層含義，即國土資源管理部門沒有自由裁量權(quán)，必須給予罰款；罰款可以單獨實施，不必考慮其他行政措施是否實施。

需要指出的是，有的執(zhí)法人員挪用刑法的概念，把處以罰款稱為主罰，把并處罰款稱為附加罰，這是不嚴謹?shù)摹?/p>

關(guān)于行政處罰和移送刑事案件的關(guān)系。向公安機關(guān)移送涉嫌犯罪案件，始終有兩種不同的做法和觀點：一是案后移送或稱間接移送；二是案前移送或稱直接移送，

目前，法律法規(guī)對這類問題的規(guī)定并不十分明確，應(yīng)把握好以下兩個要點：

一是根據(jù)行政處罰法第二十二條的規(guī)定，違法行為構(gòu)成犯罪的，國土資源管理部門必須將案件移送公安機關(guān)，依法追究刑事責任。

二是根據(jù)行政處罰法第二十八條和國務(wù)院行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件規(guī)定的第十一條，關(guān)于行政執(zhí)法機關(guān)已經(jīng)給予當事人罰款的，人民法院判處罰金時，應(yīng)當依法折抵相應(yīng)罰金的規(guī)定，說明行政執(zhí)法機關(guān)移送案件之前，是可以進行行政處罰的；另外，行政處罰法第三十八條也規(guī)定，確有應(yīng)受行政處罰的違法行為的，行政機關(guān)應(yīng)作出行政處罰決定；根據(jù)土地管理法第七十三、七十四、七十六條的規(guī)定，也應(yīng)先處罰后移送。從執(zhí)法實踐我們認識到，很多情況下，違法當事人被追究刑事責任的時間較長，而且由于刑罰和行政處罰的種類以及范圍和領(lǐng)域不同，也很難覆蓋和替代行政處罰。建議國土資源管理部門最好先給予土地違法當事人行政處罰，然后再及時移送案件。

不能忽視時效對土地行政處罰行為合法性的影響。所謂行政處罰時效，是指對違法行為人違反行政管理秩序的行為追究行政責任，給予行政處罰的有效期限。行政執(zhí)法機關(guān)過了行政處罰時效再對行為人進行行政處罰，就是違法行為。這里有幾層含義：

一是違法行為發(fā)生后的兩年內(nèi)，行政執(zhí)法機關(guān)沒有發(fā)現(xiàn)，兩年后，不管在何時發(fā)現(xiàn)該違法行為，都不能再予行政處罰。

二是行政處罰時效從違法行為發(fā)生之日起計算。違法行為發(fā)生之日是指違法行為完成或停止之日，比如違法轉(zhuǎn)讓土地行為，雙方就轉(zhuǎn)讓土地的價格雖然談了兩年多時間，但仍以完成轉(zhuǎn)讓土地行為的那一天開始計算處罰時限。

三是違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，以行為終了之日起計算。連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)是指違法行為人連續(xù)實施同一個違法行為，基于同一個違法故意，觸犯的是同一個法律規(guī)定。比如違法占地行為，違法行為人只要沒有退出該違法占用的土地，就是一種連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)，當其退出違法占用的土地，就以其退出的那一天開始計算處罰時限。

四是對于大多數(shù)行政處罰而言，處罰時效規(guī)定為二年，但法律另有規(guī)定的除外。比如治安管理處罰條例規(guī)定，違反治安管理行為在六個月內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰，也就是說對違反治安管理行為的行政處罰時效是六個月。

另外，不要把行政處罰時效稱為訴訟時效、追訴時效等，因為前者是指民法上的時效，后者是指刑法上的時效。

（作者系國家土地督察武漢局副專員）