隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，土地矛盾逐漸超越人口矛盾成為社會(huì)重要矛盾之一，征地拆遷也取代計(jì)劃生育成為“世上第一難事”，在這一矛盾中，地方政府飽受各界詬病，為千夫所指。中央批評地方政府圈地?cái)控?cái)，被征地群眾認(rèn)為地方政府低買高賣，地方政府難脫與民爭利之嫌，征地拆遷負(fù)面輿論頻頻。如何破解這一困局，從上而下進(jìn)行過很多探索，但最終是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，許多制度流于表面，效果可謂差強(qiáng)人意。任何問題的解決，唯有從深層次進(jìn)行剖析思考，從根源上予以解決，方可一勞永逸。

與民爭利，利在何處？

地方政府受攻擊最大的地方莫過于低價(jià)征收集體土地后高價(jià)出讓，價(jià)差數(shù)十倍，套用某些專家的話說，這些價(jià)差都是地方政府利用城鄉(xiāng)二元化的剪刀差，掠奪本該屬于農(nóng)民的財(cái)富。那么事實(shí)如何？舉例說明：筆者所在城市目前最高征地價(jià)格為6萬元/畝，土地出讓均價(jià)達(dá)到120萬元/畝，價(jià)差20倍，按上述說法，地方政府每征一畝土地，就掠奪農(nóng)民財(cái)富114萬元。實(shí)際上這114萬元并未全部進(jìn)入地方政府的口袋，因?yàn)樗€須為此付出大量成本：1、直接成本：土地報(bào)批12萬元/畝，土地平整及附屬物補(bǔ)償12萬元/畝。

2、安置成本：房屋拆遷安置經(jīng)測算約為30萬元/人，按人均三畝土地（耕地0.5畝，山地2.5畝）計(jì)算，征收每畝土地安置費(fèi)用約10萬元/畝，因此拆遷一夜之間造就了許多百萬富翁的說法毫不夸張。

3、融資成本：各地政府用于征收土地的直接成本大多來自銀行貸款、BT模式、一級開發(fā)、收益分成等各種渠道的融資，按最低的銀行貸款利率（1-3年）計(jì)算，融資費(fèi)用需要3-5萬元/畝。

4、保障費(fèi)用：政府用于補(bǔ)貼失地少地農(nóng)民醫(yī)保社保資金至少需要2萬元/畝。

5、基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用：農(nóng)用土地在沒有修建道路、各類管線等基礎(chǔ)設(shè)施之前，無法體現(xiàn)其作為建設(shè)用地的市場價(jià)值，也無人投資購買，而這些是由地方政府用各種方式投資建設(shè)而來，其成本難以量化，但投資較大是不爭的事實(shí)。

通過以上測算，地方政府在土地出讓的總價(jià)款中實(shí)際獲利并不高，與原有的出讓金征收標(biāo)準(zhǔn)30%-40%相差無幾。國土資源部副部長贠小蘇在接受采訪時(shí)曾表示，土地出讓金中60%多是拆遷征地的成本，只有1/3才是地方土地財(cái)政的凈收益，與以上測算基本相符。

政府應(yīng)不應(yīng)得利？得利多少為宜？

通過以上舉例測算可以看出地方政府所得土地純收益約為30-40%，那么地方政府應(yīng)不應(yīng)該從中獲利，這部分價(jià)款是否應(yīng)當(dāng)全部應(yīng)支付給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民集體呢？從性質(zhì)上看，同為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，城市郊區(qū)與邊遠(yuǎn)農(nóng)村產(chǎn)值相對一致，不應(yīng)有較大區(qū)別；而實(shí)際上，兩者對地方政府和開發(fā)商而言，吸引力不可同日而語，出讓價(jià)格也是天差地別。近郊土地出讓價(jià)格的高企，原因只有一個(gè)----城市輻射效應(yīng)，沒有城市，近郊農(nóng)地和偏遠(yuǎn)農(nóng)地價(jià)格沒有顯著區(qū)別。城市為全民所有，建設(shè)投資來自國家，而非一村一組，地方政府代表國家獲得該項(xiàng)權(quán)利無可厚非，從中可以得出結(jié)論，出讓土地地方政府應(yīng)該受益。

作為土地?fù)碛姓叩霓r(nóng)民集體本身，在獲得除征地拆遷安置補(bǔ)償之后，從法律上和上述分析來說，是不應(yīng)該再從土地出讓收益中獲得利益了。然而從情理上和支持“三農(nóng)”角度看，被征地農(nóng)民集體從出讓土地收益中再獲得部分利益也無不可，但無論從哪個(gè)角度來看，從城市的可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，其比例也不應(yīng)過高，因此，地方政府作為土地出讓獲利較多的一方無可非議。

其實(shí)關(guān)于地方政府的土地收益還有一個(gè)有趣的現(xiàn)象，就是有關(guān)上級機(jī)關(guān)對地方政府土地收益的分配比例已經(jīng)超過了地方政府實(shí)際的收益。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，土地收益需要計(jì)提的資金包括保障房建設(shè)資金10%，教育投入資金10%，水利建設(shè)資金10%，農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金15%……，上級的初衷是通過壓縮地方政府的土地收益比例，從而抑制其賣地沖動(dòng)。但在城市化進(jìn)程加快的當(dāng)下，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金支出加大，上級指定用途的土地出讓金計(jì)提實(shí)際很難落實(shí)。且如果各項(xiàng)投資都要從土地出讓金中計(jì)提一部分，就會(huì)形成一個(gè)悖論：一方面反對地方搞土地財(cái)政，一方面卻又在推動(dòng)土地財(cái)政。

以上可以得出，地方政府經(jīng)營城市，以地生財(cái)雖然于理有據(jù)，無可厚非，但實(shí)際卻步履維艱，困難重重。而農(nóng)民集體對土地收益的期望過高，卻受到輿論支持，導(dǎo)致征地矛盾頻仍。

地方政府賣地沖動(dòng)與農(nóng)民集體的矛盾根源何在？

在土地利益上，地方政府和農(nóng)民集體各執(zhí)一詞，社會(huì)各界眾說紛紜，地方政府“與民爭利”一說始終貫穿整個(gè)征地爭議始終，究其根源，卻是由我國現(xiàn)行的法律政策規(guī)定造成的。我國《憲法》、《土地管理法》規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。除了國家征收土地之外，沒有規(guī)定其他的方式將集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)榭捎糜诔鲎尩慕ㄔO(shè)用地，甚至對非法買賣土地行為還要進(jìn)行刑事打擊。由此，代表國家征收土地的地方政府成為征地行為中主動(dòng)的一方，而農(nóng)民集體處于被動(dòng)地位。

地方政府對土地收益的渴求成為其積極征地的原因，而處于被動(dòng)地位的農(nóng)民集體乃至個(gè)體有無要求征地的沖動(dòng)呢？答案是：有，而且在部分農(nóng)村地區(qū)還十分強(qiáng)烈。盡管各類媒體中，我們?？吹睫r(nóng)民群眾痛斥征地行為，為子孫后代失去賴以生存的土地而憂心忡忡。但在現(xiàn)實(shí)中，卻有許多因?yàn)闆]有征到其土地而憤憤不平的農(nóng)民群眾，更有近郊農(nóng)民反對的征地項(xiàng)目受到遠(yuǎn)郊農(nóng)民熱捧的真實(shí)故事。近年來，國家大力打擊的“以租代征”違法用地行為實(shí)際上大多數(shù)是農(nóng)民集體和個(gè)人主動(dòng)作為的結(jié)果，原因無他，就是農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)生的價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如其轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的價(jià)格?，F(xiàn)行法定征地價(jià)格為農(nóng)地年產(chǎn)值的25—30倍，實(shí)際上筆者所在城市許多近郊農(nóng)民早已不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其農(nóng)業(yè)用地大部分以每畝幾百元的價(jià)格對外租賃，而農(nóng)民通過征地可以一次性獲得100年的土地租金，何樂而不為？

然而，不管農(nóng)民集體有無征地要求，他們始終處于被動(dòng)一方，面對作為主動(dòng)一方的地方政府，農(nóng)民集體可以提出自己的要求，個(gè)別村民提出過高要求，又會(huì)引發(fā)跟風(fēng)思想，這就是許多地方的征地價(jià)格一再提高，農(nóng)民群眾卻一再不滿，甚至導(dǎo)致出現(xiàn)征地工作比未提價(jià)的地方更難以開展的情形。曾有一個(gè)“城中村”，村民因居住條件惡劣，多次到政府上訪要求改造，結(jié)果當(dāng)政府真正啟動(dòng)城中村改造時(shí)，卻出現(xiàn)漫天要價(jià)，抵抗拆遷的咄咄怪事，搞得政府進(jìn)退兩難。

按照邏輯推理，任何一個(gè)事物雙方，誰主動(dòng)，誰擔(dān)責(zé)。以上所有的矛盾，也許不僅僅是地方政府的原因，但是地方政府作為征地行為中的主動(dòng)一方，毫無疑問要承擔(dān)絕大部分的責(zé)任，這就是地方政府成為負(fù)面輿論焦點(diǎn)的根源。

還地權(quán)與民，政府被動(dòng)獲益

矛盾的根源找到了，地方政府走出困境的方法就呼之欲出——還地權(quán)與民又如何？將土地征收出讓的主動(dòng)權(quán)交給農(nóng)民集體，使農(nóng)民集體或者個(gè)體成為主動(dòng)的一方，政府從主動(dòng)的一方變?yōu)楸粍?dòng)受理辦理審批業(yè)務(wù)的一方，所有的一切均由農(nóng)民集體自己提出申請，政府順應(yīng)民意，為民辦事，何過之有？主動(dòng)權(quán)明確后，收益也要相應(yīng)明確，政府要量化土地成本，科學(xué)測算每宗地各類土地投入，并公示告知農(nóng)民集體，對超出成本收益部分，政府與農(nóng)民集體要明確分成比例，在土地出讓后剝離成本，分解收益，變“與民爭利0071229094f884a0505ca638b431d3b1”為“與民分利”。

“說得好，不如做得好”，下面就對如何還權(quán)與民做一番探討。其實(shí)，在近幾年的土地審批流程中，中央和地方政府都在做一些還權(quán)于民的嘗試，在每一宗土地申報(bào)審批前，都要當(dāng)?shù)卮褰M出具同意征地的相關(guān)意見，但這些往往都流于形，地方政府弄虛作假，農(nóng)民群眾漠不關(guān)心，導(dǎo)致此項(xiàng)制度形同虛設(shè)。土地審批后，最后農(nóng)民群眾同不同意，還得簽訂征地才算數(shù)，可見主動(dòng)權(quán)不換位，無法改變根本問題。

先拋開公益事業(yè)這個(gè)萬能箱（似乎許多項(xiàng)目都可以跟它沾上邊），在政府完全不能強(qiáng)制實(shí)施征地的前提下（這也是許多民權(quán)專家倡導(dǎo)的），至少經(jīng)營性用地的征收出讓可以按照下述步驟進(jìn)行：

1、政府公布項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃。地方政府根據(jù)城市建設(shè)的需要，及時(shí)向全社會(huì)公布項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃，同時(shí)將該地成本預(yù)算及土地出讓收益分成比例一并告知項(xiàng)目用地所在的農(nóng)民集體。

2、農(nóng)民集體自行商議是否處置相應(yīng)地塊土地。農(nóng)民集體可以對照規(guī)劃、成本預(yù)算和收益分成比例，結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋厥袌鰞r(jià)格，經(jīng)過集體協(xié)商，決定地塊處置方案，如無法協(xié)商成功，則暫不啟動(dòng)該地征地程序。

3、農(nóng)民集體申報(bào)，政府機(jī)構(gòu)審批。農(nóng)民集體向有關(guān)機(jī)構(gòu)提出農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收申請，政府機(jī)構(gòu)依法審批。土地審批后，農(nóng)民集體申請政府征收該地，并主動(dòng)按照法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)簽訂征地協(xié)議、房屋拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議等。

4、農(nóng)民集體參與監(jiān)督土地公開出讓。政府土地出讓方案應(yīng)對農(nóng)民集體公開，土地出讓全程應(yīng)接受農(nóng)民集體監(jiān)督，確保其利益不受損失。土地出讓后，農(nóng)民集體及時(shí)騰出土地，政府按期收取土地成交價(jià)款，各司其職，既保障了土地收益及時(shí)征收到位，又有效避免了土地閑置現(xiàn)象的發(fā)生，達(dá)到土地的有效供給。

將土地處置的主動(dòng)權(quán)交給農(nóng)民群眾，是從根本上保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，讓政府和被征地群眾合作共贏的一種有益探索，在經(jīng)過完善后，未嘗不會(huì)形成一種新的有效的土地管理機(jī)制，大家拭目以待。

（作者單位：懷化市國土資源局）