推動(dòng)宅基地使用權(quán)抵押將極大緩解農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的矛盾。

最近這幾天，李文陸有點(diǎn)郁悶。

這個(gè)從湖南湘潭農(nóng)村到深圳打工10年的小伙子，準(zhǔn)備回家辦個(gè)養(yǎng)殖場，但五六萬元的啟動(dòng)資金卻讓他犯了難。

“家里有房有地，但缺錢。這個(gè)項(xiàng)目應(yīng)該可以賺錢，可是東挪西湊，還是很難湊夠這筆錢?！?/p>

李文陸還不知道，銀監(jiān)會(huì)頒布的一個(gè)通知，有可能解救他的這個(gè)燃眉之急。

上個(gè)月19號，銀監(jiān)會(huì)辦公廳下發(fā)《關(guān)于做好2013年農(nóng)村金融服務(wù)工作的通知》，明確表示支持在法律關(guān)系明確的地區(qū)，探索開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)房等抵（質(zhì)）押貸款業(yè)務(wù)。

現(xiàn)在還不清楚李文陸老家的銀行能不能開展這項(xiàng)業(yè)務(wù)，如果可以，或許將給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民帶來福祉。這也意味著在長達(dá)近半個(gè)世紀(jì)的時(shí)間里，這份屬于農(nóng)民但一直在沉睡的資產(chǎn)，將有望被喚醒。

宅基地：沉睡中的資本

李文陸的苦惱，是我國農(nóng)民的普遍苦惱。因?yàn)樵谵r(nóng)村，宅基地以及建在上面的房屋，雖一直被農(nóng)民視為家產(chǎn)，代代相傳，但在以“用途管制”和“城鄉(xiāng)分割”為特征的現(xiàn)行土地管理制度下，他們對自己的房屋和土地，卻只有使用權(quán)，無法將其變現(xiàn)。

黃師傅是出租車司機(jī)，老家在外地農(nóng)村，在城里生活了多年，全家都搬進(jìn)了城里，但日子過得緊巴巴的。“農(nóng)村老家的房子沒法賣，要么無償交回村里，要么只能閑在那，任憑風(fēng)吹雨打，時(shí)間長了還得花錢修?！崩宵S抱怨說，“要是房子能賣掉，在城里付個(gè)首付，補(bǔ)貼生活也好啊?！?/p>

這種僵化的資產(chǎn)，被秘魯經(jīng)濟(jì)學(xué)家赫爾南多·德·索托稱為“沉睡的資本”。

宅基地這種被農(nóng)民世代視為“家產(chǎn)”的財(cái)產(chǎn)何以會(huì)“僵化”，這與我國有關(guān)農(nóng)村土地的法律和政策密切相關(guān)。

新中國成立后，我國一直實(shí)行農(nóng)村土地歸集體所有。根據(jù)《憲法》第十條的規(guī)定，宅基地和自留地、自留山一樣，屬于集體所有?！锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，農(nóng)民出賣、出租住房后，申請宅基地的，不予批準(zhǔn)?！稉?dān)保法》雖然規(guī)定抵押人所有的房屋和其他地上附著物可以抵押，但這部法律同時(shí)規(guī)定，耕地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)，不得抵押。

這就意味著，如果一戶農(nóng)民擁有兩處以上宅基地就構(gòu)成違法。農(nóng)民的宅基地只可自己建房，不可以抵押。同時(shí)，雖然法律并沒有明確規(guī)定宅基地不得轉(zhuǎn)讓，但規(guī)定了轉(zhuǎn)讓宅基地后的不利后果，即再申請宅基地的不予批準(zhǔn)。

所以，雖然農(nóng)民以宅基地上的房屋作抵押是有效的，但是抵押權(quán)的效力不能及于該房屋占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)，一旦債務(wù)人不能清償債務(wù)，債權(quán)人只能以抵押房屋的建筑材料作為動(dòng)產(chǎn)優(yōu)先受償。將房屋拆除后以建筑材料還債，這無疑大大降低了房屋的價(jià)值。因此，金融機(jī)構(gòu)等債權(quán)人一般不愿意接受借款人用農(nóng)村房屋設(shè)定抵押。

這就造成農(nóng)民向銀行貸款時(shí)，很難以房屋作為抵押物，而許多農(nóng)民又沒有其他的抵押物，因此，目前農(nóng)民用向銀行貸款的方式進(jìn)行融資十分困難。

在后來《物權(quán)法》的起草過程中，有人建議應(yīng)放開農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押，這對于解決農(nóng)民融資難問題和農(nóng)民增收問題必將起到重大的推動(dòng)作用。 對此，全國人大法律委員會(huì)反復(fù)研究認(rèn)為，考慮到目前我國農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未全面建立，宅基地使用權(quán)是農(nóng)民安身立命之本，從全國范圍看，現(xiàn)在放開宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押的條件尚不成熟。

為了維護(hù)現(xiàn)行法律和現(xiàn)階段國家有關(guān)農(nóng)村土地政策，并為今后修改有關(guān)法律或者調(diào)整有關(guān)政策留有余地，《物權(quán)法》規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定?！?/p>

即便如此，到目前為止，在國家法律和政策層面，宅基地仍是數(shù)量可觀的“沉睡的資本”。

資本“僵化”：引發(fā)四種不利后果

在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的過程中，宅基地“僵化”的后果導(dǎo)致了一個(gè)奇特現(xiàn)象：農(nóng)村人口在減少，農(nóng)村建設(shè)用地卻在逆向擴(kuò)張。很多人“洗腳進(jìn)城”，家鄉(xiāng)的房子卻一直留著，宅基地的雪球，越滾越大。 這造成了各地“空心村”眾多，宅基地浪費(fèi)嚴(yán)重。

山東建筑大學(xué)法學(xué)院副教授朱寶麗撰文指出宅基地不得抵押、不得有效流轉(zhuǎn)引發(fā)的四種不利后果。

城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快加劇農(nóng)村土地的閑置。改革開放以來，我國城市化進(jìn)程明顯加快，現(xiàn)階段已進(jìn)入高速城市化的起飛線。有專家指出，2050年我國的城市化率必須從現(xiàn)在的36%提高到70%以上，這就意味著每年平均需增長1%左右的城市化率（即每年約1 000萬～1 200萬人從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市）。在這一過程中，現(xiàn)在很多城市郊區(qū)將率先轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)，農(nóng)民的身份將轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?。同時(shí)，大量農(nóng)民工涌入城市務(wù)工，其中相當(dāng)一部分在城市已有穩(wěn)定的工作和收入，這都將導(dǎo)致農(nóng)村土地的大量閑置。據(jù)《北京晨報(bào)》報(bào)道，北京市郊區(qū)宅基地平均閑置率為20%～30%。由于立法限制宅基地的自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)民在農(nóng)村原有的宅基地不得有效轉(zhuǎn)讓，導(dǎo)致宅基地被迫閑置，大大降低了資源利用效率。可以預(yù)見的是，這一問題在加快的城市化進(jìn)程中將會(huì)更加嚴(yán)重。

一戶多宅和超標(biāo)占用土地現(xiàn)象大量存在。一戶一宅是宅基地使用權(quán)管理的基本制度，但是由于當(dāng)前宅基地使用權(quán)分配缺乏有效制約，農(nóng)村的實(shí)際情況并沒有完全遵守相關(guān)法律法規(guī)。很多農(nóng)戶擁有兩處或兩處以上住宅，批少占多、未批先建、村干部私自批準(zhǔn)等現(xiàn)象大量存在。農(nóng)戶申請到新宅基地后又通過繼承關(guān)系獲得一處或兩處住宅等情況也不少見。很多農(nóng)民也已經(jīng)脫離傳統(tǒng)的生活方式，經(jīng)濟(jì)條件大為改善。因此，在資源日趨緊張的今天，不能有效利用土地這一要素實(shí)屬可惜。

宅基地隱性交易市場已經(jīng)現(xiàn)實(shí)地存在。隨著房地產(chǎn)市場的發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市近郊，土地價(jià)值大幅增值。郊區(qū)農(nóng)民受經(jīng)濟(jì)利益的誘惑，違規(guī)利用宅基地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，建設(shè)了大量的小產(chǎn)權(quán)房，形成了錯(cuò)綜復(fù)雜的農(nóng)村宅基地使用權(quán)和住房交易的“隱性市場”。由于隱性市場缺乏合法的法律地位，給日后交易雙方引發(fā)糾紛埋下了隱患。宅基地在“隱性市場化”過程中存在巨大利益和“尋租”空間，如果政府對集體土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的行為缺乏有效的制度安排，農(nóng)地的“隱性市場化”現(xiàn)象便不可避免。

農(nóng)村金融發(fā)展嚴(yán)重滯后。近年來，中小企業(yè)貸款難、農(nóng)民貸款難一直是突出問題，這也是導(dǎo)致農(nóng)村金融發(fā)展滯后的重要表現(xiàn)。究其原因，現(xiàn)代法制框架下的融資市場尤為重視擔(dān)保物的作用，而作為農(nóng)民最大財(cái)富的宅基地使用權(quán)并不能被當(dāng)前法律所接受為合格的抵押承載。因此，推動(dòng)宅基地使用權(quán)抵押有助于農(nóng)村信貸市場的發(fā)展，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供金融支持，緩解農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求與包括宅基地使用權(quán)在內(nèi)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的矛盾，進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

抵押貸款：邁出了一大步

在現(xiàn)行管理體制下，農(nóng)地若要進(jìn)入市場，只能先征為國有。

《土地管理法》第六十三條明確規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。據(jù)此，農(nóng)民集體所有的土地——無論耕地還是集體建設(shè)用地，都必須征為國有后才能出讓，農(nóng)民只能得到最高不超過農(nóng)地常年產(chǎn)值30倍的補(bǔ)償。

“這意味著，農(nóng)民并沒有對集體土地的處分權(quán)，實(shí)際上就沒有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，更無法獲得土地出讓的收益?！币晃婚L期關(guān)注“三農(nóng)”領(lǐng)域的專家對記者表示。

宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、集體收益分配權(quán)等，是法律賦予農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，無論什么情況，都應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒杀Ｗo(hù)。顯然，對宅基地沒有處分權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，和市場化改革的方向背道而馳。

“按經(jīng)濟(jì)學(xué)的規(guī)律，土地作為一種生產(chǎn)要素，只有自由交易才能得到合理配置，宅基地的交易也是同樣的道理。宅基地僅僅在村民之間交易，遠(yuǎn)談不上自由交易，自然也談不上資源合理配置?！蓖恋貑栴}專家、中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英說。

雖然把宅基地用來抵押貸款還無法實(shí)現(xiàn)其自由交易，但這已經(jīng)向前邁出了一大步。

農(nóng)村宅基地可以抵押貸款，抵押方是農(nóng)村宅基地的現(xiàn)實(shí)擁有人，即農(nóng)民自己，而不是村集體，“這等于承認(rèn)了農(nóng)民對宅基地所擁有的權(quán)益?！边@位專家說，“接下來，如果民間金融可以進(jìn)入農(nóng)村宅基地抵押貸款市場，就將會(huì)出現(xiàn)土地的流轉(zhuǎn)。因?yàn)橥ㄟ^抵押，農(nóng)村宅基地完全可能會(huì)由于不能償還貸款而變更所有人?！?/p>

這個(gè)邏輯很好理解。如果可以用來抵押貸款，農(nóng)村宅基地實(shí)際上就繞過了政府壟斷的一級市場，直接“流轉(zhuǎn)”給了貸款方。對于宅基地所有者，貸款可以獲得比征用更高的收益；對于貸款者，則有可能用低于政府拍賣的價(jià)格獲得土地使用權(quán)。

事實(shí)上，早在2010年7月，中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的指導(dǎo)意見》就明確提出，支持有條件的地方金融機(jī)構(gòu)配合當(dāng)?shù)攸h政部門，推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)房用地制度改革，探索開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款。

實(shí)踐和探索隨之展開：廣東東莞農(nóng)村商業(yè)銀行推出了“宅基貸”；重慶農(nóng)商行推出了農(nóng)村居民房屋、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)抵押貸款等業(yè)務(wù)；2009年底，四川成都決定將土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)進(jìn)行抵押貸款試點(diǎn)……

雖然時(shí)至今日，這些實(shí)踐和探索未見太大突破，與人們打破堅(jiān)冰的期望仍相去甚遠(yuǎn)，但此次銀監(jiān)會(huì)的表態(tài)，足以再次勾起人們對宅基地入市的無限遐想。

有人歡呼：“抵押貸款來了，自由買賣還會(huì)遠(yuǎn)嗎？”有人擔(dān)憂：“麻煩或?qū)㈦S之而來！”

無論如何，至少有一點(diǎn)可以肯定，農(nóng)村宅基地入市，既牽涉土地管理體制改革本身，更與養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障制度息息相關(guān)，工程浩大，細(xì)節(jié)繁復(fù)，絕無可能一蹴而就。

（本刊記者彭小云根據(jù)《中國國土資源報(bào)》、《法制日報(bào)》、《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》雜志整理）

宅基地使用權(quán)特征

根據(jù)我國法律規(guī)定，宅基地屬于農(nóng)民集體所有，公民個(gè)人沒有所有權(quán)，只有使用權(quán)。

宅基地使用權(quán)特征如下：

一是宅基地使用權(quán)的主體只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。城鎮(zhèn)居民不得購置宅基地，除非其依法將戶口遷入該集體經(jīng)濟(jì)組織。

二是宅基地使用權(quán)的用途僅限于村民建造個(gè)人住宅。個(gè)人住宅包括住房以及與村民居住生活有關(guān)的附屬設(shè)施，如廚房、院墻等。

三是宅基地使用權(quán)實(shí)行嚴(yán)格的“一戶一宅”制。根據(jù)土地管理法的規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準(zhǔn)，但如果涉及占用農(nóng)用地的，應(yīng)依照土地管理法的有關(guān)規(guī)定辦理審批手續(xù)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。

四是福利性：宅基地的初始取得是無償?shù)摹?/p>