今年元旦過(guò)后，我在河北省寧晉縣、廣東省高州市、安徽省五河縣和山東省墾利縣等地調(diào)研，當(dāng)?shù)馗刹咳罕妼?duì)我說(shuō)，中央提出新型城鎮(zhèn)化有一段時(shí)間了，但各種各樣的聲音都有，有些明顯是跑偏的。他們特別想有個(gè)說(shuō)法，講明白新型城鎮(zhèn)化究竟“新”在哪里？與新農(nóng)村建設(shè)有什么關(guān)系？坦率地說(shuō)，這些疑惑也是我最近一直苦苦思索的。為了找到答案，我把自己關(guān)起來(lái)，對(duì)新型城鎮(zhèn)化的各種意見(jiàn)進(jìn)行了一次集中的邏輯梳理。

新型城鎮(zhèn)化要闖過(guò)深水區(qū)

在這樣一個(gè)近乎面壁修佛的過(guò)程中，我告誡自己一定要回歸常識(shí)，努力把真相和全貌搞清楚，把本質(zhì)和規(guī)律弄準(zhǔn)確，把思路和對(duì)策想透徹。我注意到這樣一件事，早在十多年前，胡錦濤、溫家寶等領(lǐng)導(dǎo)人就反復(fù)強(qiáng)調(diào)要搞“城鎮(zhèn)化”，要搞大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的“城鎮(zhèn)化”。但具體操作層面的官員更喜歡推行自己的“城市化”，而且是特大城市、國(guó)際城市、區(qū)域中心城市和城市群之類的“城市化”。一字之差，后果完全不同。于是大家就看到了，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確指出新型城鎮(zhèn)化要“趨利避害”。但究竟避什么害？為什么避害？害到了什么程度？

2012年12月17日晚，我應(yīng)中央電視臺(tái)《新聞1+1》節(jié)目之邀，解讀當(dāng)天結(jié)束的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議。我當(dāng)時(shí)說(shuō)，所謂“避害”，就是要避287個(gè)地級(jí)以上城市（三沙市屬特殊情況）新一輪擴(kuò)張之害，要重點(diǎn)改造這些城市的老城區(qū)、棚戶區(qū)和城中村，把累積的歷史遺留問(wèn)題清理干凈，提升生活質(zhì)量和幸福指數(shù)。從面上看，這些城市都在透支國(guó)家的土地、水資源承載能力，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中二產(chǎn)占大頭，二產(chǎn)中又以鋼鐵、石化和建材為代表的資源型落后產(chǎn)能占大頭，并同時(shí)陷入交通、環(huán)境和就業(yè)等多重困境。這就意味著，必須有針對(duì)性的舉措闖過(guò)深水區(qū)，不宜一拖再拖直至沒(méi)有退路。

新型城鎮(zhèn)化敢碰真問(wèn)題

當(dāng)代中國(guó)，恐怕沒(méi)有一個(gè)詞像“城鎮(zhèn)化”這樣歧義百出，公說(shuō)公有理，婆說(shuō)婆有理。很多人都在似是而非的概念上繞圈子，有時(shí)甚至脫離了公認(rèn)的普遍規(guī)律。調(diào)子高到天上去了，就是不著邊際，不敢面對(duì)已經(jīng)存在的尖銳矛盾。近平、克強(qiáng)同志都說(shuō)空談?wù)`國(guó)、實(shí)干興邦，但一些人卻自有另一類的空話、套話，前幾年的“城市化”發(fā)言也居然拿到現(xiàn)在用。如此沒(méi)有針對(duì)性，新型城鎮(zhèn)化還怎么深入討論下去？在我看來(lái)，有責(zé)任感的知識(shí)分子要敢于談?wù)鎲?wèn)題，要有一股勇往直前的勁頭，要有把自己的見(jiàn)識(shí)、主張，尤其是逆耳忠言說(shuō)出來(lái)的勇氣。

既然叫新型城鎮(zhèn)化，那就是與當(dāng)前正在推進(jìn)的城鎮(zhèn)化不同，而且這個(gè)城鎮(zhèn)化一定是撞到南墻了，否則就沒(méi)必要提什么“新型”的。其實(shí)，2010年就有專家對(duì)我說(shuō)，當(dāng)前的城鎮(zhèn)化是“偽城鎮(zhèn)化”、“半截子城鎮(zhèn)化”或“不完全的城鎮(zhèn)化”，過(guò)激的觀點(diǎn)甚至認(rèn)為是“病態(tài)城鎮(zhèn)化”或“畸形城鎮(zhèn)化”。我一直注意傾聽(tīng)這方面的批評(píng)意見(jiàn)，從中學(xué)習(xí)、借鑒和體會(huì)了很多真知灼見(jiàn)。我把這些意見(jiàn)綜合起來(lái)，可以大體上梳理出當(dāng)前城鎮(zhèn)化的十大積弊：

一、制造了城鎮(zhèn)化率的數(shù)字泡沫；二、放大了戶籍壁壘的制度缺陷；三、暗藏了土地財(cái)政的隱性風(fēng)險(xiǎn)；四、侵蝕了耕地資源的保護(hù)紅線；五、引發(fā)了攀比冒進(jìn)的失控開(kāi)發(fā)；六、催生了商業(yè)賄賂的高發(fā)多發(fā)；七、扭曲了干部考核的評(píng)價(jià)導(dǎo)向；八、漠視了城市自身的弱勢(shì)群體；九、割裂了文化遺產(chǎn)的歷史傳承；十、惡化了生存發(fā)展的環(huán)境空間。

新型城鎮(zhèn)化要先調(diào)研后決策

記得小時(shí)候種地，長(zhǎng)輩總是先把地里的石頭、樹(shù)根和雜草清理干凈，然后再播種。我想，治國(guó)與種地是一個(gè)道理。新型城鎮(zhèn)化能不能成為未來(lái)30年的經(jīng)濟(jì)主載，關(guān)鍵在于能不能把這些批評(píng)意見(jiàn)暴露的問(wèn)題一一加以解決，以苦干續(xù)寫(xiě)中國(guó)輝煌，用實(shí)干托起中國(guó)夢(mèng)想。明白了這一點(diǎn)，就能正本清源，就能矯枉糾偏。我建議在全黨、全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行一次大調(diào)研，對(duì)當(dāng)前的城鎮(zhèn)化進(jìn)行全面徹底反思，采取不破不立、邊破邊立和先破后立的思維方式和工作方法，看準(zhǔn)了的就下決心干，明擺著是錯(cuò)的就趕快改，不能總是在深水區(qū)里“摸石頭”。

上世紀(jì)60年代初，為了度過(guò)當(dāng)時(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重困難，全黨就一些重大問(wèn)題同時(shí)開(kāi)展調(diào)研，很快就形成了解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的正確決策。我聽(tīng)到消息說(shuō)，由國(guó)家發(fā)改委牽頭編制的《全國(guó)促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（2011-2020年）》已基本定稿，今年上半年可能正式出臺(tái)。從我個(gè)人角度看，心急吃不了熱豆腐。這個(gè)規(guī)劃應(yīng)經(jīng)過(guò)深入調(diào)研、反復(fù)論證后再公布，特別要增加對(duì)新型城鎮(zhèn)化的最新理解和認(rèn)識(shí)。包括破解新型城鎮(zhèn)化錢從哪里來(lái)、人往哪里去和地向哪里用三大難題，拿出幾條看得見(jiàn)、摸得著和感受得到的可操作性實(shí)施意見(jiàn)。

新型城鎮(zhèn)化要盤活三農(nóng)全局

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，很多國(guó)家在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，都出現(xiàn)過(guò)農(nóng)民貧困、農(nóng)業(yè)凋敝和農(nóng)村沒(méi)落的現(xiàn)象。我這些年來(lái)一直在呼吁，農(nóng)民富則國(guó)家盛，農(nóng)業(yè)豐則基礎(chǔ)強(qiáng)，農(nóng)村穩(wěn)則社會(huì)安。新型城鎮(zhèn)化不應(yīng)當(dāng)造成新一輪農(nóng)村環(huán)境的大破壞，農(nóng)民更不應(yīng)當(dāng)成為整個(gè)社會(huì)最底層的賤民，成為往返于城鄉(xiāng)之間的流民群體。如果新型城鎮(zhèn)化以犧牲農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村為代價(jià)，就會(huì)成為經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的重要根源，成為社會(huì)穩(wěn)定的主要引爆點(diǎn)。一個(gè)國(guó)家的城鎮(zhèn)化走向，對(duì)農(nóng)民保持應(yīng)有的尊重，必須對(duì)農(nóng)業(yè)保持應(yīng)有的敬畏，對(duì)農(nóng)村保持應(yīng)有的清醒。

我在農(nóng)村調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，大量耕地被拋荒，很多村莊的房屋常年無(wú)人居住，斷壁殘?jiān)?，荒草叢生，拆又不能拆，賣又賣不出，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。山東省乳山市樗樹(shù)崖村約有600處宅基地，其中荒廢多年的房子有200多處。除了正常生育之外，村里的人口幾乎只出不進(jìn)逐年減少，加上人口自然死亡，空置的房子越來(lái)越多。湖北省陽(yáng)新縣姜福村現(xiàn)有耕地3，169畝，人均耕地不足1畝，村民用打工掙來(lái)的錢建新房，每年減少耕地十幾畝。2002-2005年，這個(gè)村減少耕地170多畝，相當(dāng)于一個(gè)村民小組的耕地面積。

這種由人口空心化演變的涉及人口、土地、產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的農(nóng)村地域空心化現(xiàn)象，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的難點(diǎn)，但也是希望所在，承載著13億中國(guó)人對(duì)美好生活的憧憬，蘊(yùn)涵著這個(gè)國(guó)家一步步走向夢(mèng)想的信心與能力。我的綜合測(cè)算表明，按照分別推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的情景，全國(guó)空心村綜合整治潛力1.5億～3億畝。再加上打谷場(chǎng)、村邊林、取土坑塘等村莊附屬用地，保守估計(jì)可有效利用耕地4.5億畝以上。這本帳算清楚了，就可以找到新型城鎮(zhèn)化開(kāi)門的鑰匙，形成農(nóng)村宅基地的退出與盤活機(jī)制，破解建設(shè)農(nóng)村新型社區(qū)的土地供需矛盾，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化要有時(shí)間表和路線圖

按照我的理解，新型城鎮(zhèn)化是未來(lái)30年的一次制度革命。為什么這樣講呢？1982年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制按當(dāng)時(shí)的人口分配耕地，增人不增地、減人不減地，造成了3.5億農(nóng)民從一出生就沒(méi)有土地，其中2.5億像候鳥(niǎo)一樣在城鄉(xiāng)之間大遷徙大流動(dòng)。1992年社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革沒(méi)有觸及農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，占人口總數(shù)65%以上的農(nóng)民不是自己宅基地和承包地（林地、牧場(chǎng)）的所有者。新型城鎮(zhèn)化所承接的，是過(guò)去30年留下的最難啃的硬骨頭，“老百姓越來(lái)越難管”，“維穩(wěn)成本高”，所有的改革議題都充滿著分歧甚至嚴(yán)重對(duì)立。正是從這個(gè)意義上來(lái)講，新型城鎮(zhèn)化就是要實(shí)現(xiàn)一種革命性的超越，并以這種超越體現(xiàn)歷史進(jìn)步。

過(guò)去十年，我始終抱著一個(gè)堅(jiān)定的信念，相信新型城鎮(zhèn)化一定是一個(gè)可持續(xù)的國(guó)家戰(zhàn)略，能夠把國(guó)家的夢(mèng)轉(zhuǎn)化為全體人民的“就業(yè)夢(mèng)”、“上學(xué)夢(mèng)”和“安居夢(mèng)”……但我也時(shí)時(shí)刻刻地感受到，當(dāng)前城鎮(zhèn)化的推動(dòng)者與改革的對(duì)象多數(shù)情況下是同一個(gè)主體，他們?cè)诔擎?zhèn)化中獲得了巨大利益，并已經(jīng)從容地掌握了話語(yǔ)權(quán)。每當(dāng)夜深人靜的時(shí)候，我就會(huì)問(wèn)自己：早就暴露的土地制度、戶籍制度和財(cái)稅制度積弊，為什么一直推不動(dòng)、改不了？新型城鎮(zhèn)化所呼喚的所有改革內(nèi)容，既得利益者在經(jīng)歷短暫的觀望后會(huì)作出什么樣的反應(yīng)？面對(duì)他們的集體阻撓又該如何破局？

比如特別敏感的農(nóng)村土地制度改革，100年前孫中山先生已經(jīng)想到了“平均地權(quán)、漲價(jià)歸公”，有些人是裝傻還是真不知道呢？日本、韓國(guó)實(shí)行土地私有制，但增值部分都要拿出來(lái)分享，我們國(guó)有、集體土地的增值怎么被少數(shù)人裝進(jìn)腰包了呢？今天的矛盾，有一多半都是土地帶來(lái)的，群體事件也有一多半是因?yàn)橥恋丶m紛導(dǎo)致的，貪腐也大多跟土地連在一起。我主張，新型城鎮(zhèn)化先從土地制度入手，現(xiàn)在就動(dòng)手下狠刀，逼地方政府下決心放棄倒賣土地的財(cái)政。當(dāng)然，大家都會(huì)覺(jué)得疼，但現(xiàn)在不動(dòng)，越晚動(dòng)越疼。農(nóng)村土地增值的主要收益，從道義上必須歸進(jìn)城的農(nóng)民工和外來(lái)人口。在農(nóng)村土地制度改革上突破了，農(nóng)民進(jìn)城的信心就有了，既得利益者就不得不讓步。沒(méi)有這一條，新型城鎮(zhèn)化就是白扯。

從人類歷史長(zhǎng)河俯瞰，類似于新型城鎮(zhèn)化這樣重大的社會(huì)變革，都是由最早感受到危機(jī)的知識(shí)分子首先表達(dá)訴求，最終由明智而有能力的執(zhí)政者下決心形成改革的時(shí)間表和路線圖。這樣一個(gè)上下呼應(yīng)的過(guò)程，其實(shí)也是一個(gè)阻斷革命的過(guò)程。我最近看到許多反對(duì)革命的文章。但問(wèn)題是，沒(méi)有革命的壓力，新型城鎮(zhèn)化的動(dòng)力從何而來(lái)？誰(shuí)愿意在沒(méi)有壓力的情況下推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化？關(guān)鍵的問(wèn)題是，近平、克強(qiáng)同志在獲得應(yīng)有的權(quán)力后，如何把可能的革命壓力變成現(xiàn)實(shí)的改革動(dòng)力，從而引領(lǐng)歷史走向代價(jià)較小的新型城鎮(zhèn)化之路。有人說(shuō)，新型城鎮(zhèn)化一旦推進(jìn)，就會(huì)觸動(dòng)既得利益的守護(hù)者，這種情況下還有可能達(dá)成共識(shí)嗎？但一個(gè)國(guó)家總要有一些人超越自己的既得利益，否則城鄉(xiāng)兩極分化到最后就是社會(huì)撕裂，誰(shuí)的既得利益也保不住。

我仔細(xì)分析了最近三個(gè)多月來(lái)的新型城鎮(zhèn)化討論，整體上虛的多、實(shí)的少，看不到究竟怎么干的思路。我很擔(dān)心這樣的高談闊論，不利于中央下最后的決心。人們通常說(shuō)，十八大開(kāi)啟了新10年。我的看法是，把十八大看作是新30年的開(kāi)端應(yīng)當(dāng)具有更高的立意。今天所做的，是我所能做的初步嘗試。我努力把零散的觀點(diǎn)系統(tǒng)化，把粗淺的認(rèn)識(shí)深刻化，期待與所有關(guān)心新型城鎮(zhèn)化的人們共同思考。

（作者為中國(guó)人民大學(xué)教授）