2010年12月，中國(guó)民間公募基金會(huì)——壹基金在深圳市民政局成功注冊(cè)，打破了民間組織成立必須找“婆婆”掛靠的政策堅(jiān)冰，也打破了沿用至今的“雙重管理體制”。隨著《中共深圳市委、深圳市人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)組織改革發(fā)展的意見(jiàn)》在2012年9月份出臺(tái)，在構(gòu)建新型政社關(guān)系上，深圳更是邁入改革“深水區(qū)”。

社會(huì)組織可彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)缺陷

理論上說(shuō)，社會(huì)組織是現(xiàn)代社會(huì)管理的重要主體，它們有效彌補(bǔ)了政府和市場(chǎng)的缺陷，具有不可替代的作用?？蓪?shí)際上，社會(huì)組織的發(fā)展在中國(guó)行政管理體系中并未形成廣泛共識(shí)。社會(huì)組織強(qiáng)大后是否會(huì)和政府對(duì)抗？管理上是否可控？出了問(wèn)題誰(shuí)負(fù)責(zé)？傳統(tǒng)的思維定勢(shì)造成政府對(duì)社會(huì)組織的“不重視、不信任、不放手”。

1.凝聚共識(shí)——社會(huì)組織有益無(wú)害?！皬V東的改革實(shí)驗(yàn)表明，所謂‘社會(huì)組織會(huì)對(duì)抗政府’的擔(dān)心是多余的?！泵裾棵耖g組織管理局副局長(zhǎng)李勇的評(píng)論不無(wú)道理。廣東的改革尤以深圳為先鋒，深圳2004年便著手探索行業(yè)協(xié)會(huì)民間化改革、行業(yè)協(xié)會(huì)直接登記、擴(kuò)大直接登記范圍，從2008年起，更明確劃定工商經(jīng)濟(jì)類(lèi)、社會(huì)福利類(lèi)、公益慈善類(lèi)三類(lèi)社會(huì)組織直接到民政部門(mén)登記。這種“無(wú)主管登記”舉措突破了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定社團(tuán)登記需業(yè)務(wù)審核及登記審核的雙重管理的模式。

十多年的實(shí)踐帶來(lái)是每年兩位數(shù)的增速，截至2012年12月31日，深圳市共有社會(huì)組織5656家，同比增長(zhǎng)24.2%，創(chuàng)近年來(lái)增長(zhǎng)新高。其中，直接登記的社會(huì)組織的數(shù)量達(dá)到了858家，占全市社會(huì)組織總數(shù)的15.2%。

社會(huì)組織的發(fā)展為深圳帶來(lái)了良好的社會(huì)效益。深圳以人均捐款384元榮膺中國(guó)“最慷慨城市”；成為市民就業(yè)新藍(lán)海，預(yù)計(jì)到2015年深圳社會(huì)組織從業(yè)人數(shù)將達(dá)到15萬(wàn)人；搭建起民間與政府的重要橋梁，起到矛盾緩沖作用。

2.改善生態(tài)——需要放開(kāi)再放開(kāi)。從社會(huì)組織組成結(jié)構(gòu)看，真正為社會(huì)服務(wù)的組織仍然偏少，離建立門(mén)類(lèi)齊全、結(jié)構(gòu)合理、覆蓋廣泛、作用顯著的社會(huì)組織體系還有一定差距。

對(duì)此，《意見(jiàn)》中提出四項(xiàng)新政：工商經(jīng)濟(jì)類(lèi)、公益慈善類(lèi)、社會(huì)福利類(lèi)、社會(huì)服務(wù)類(lèi)、文娛類(lèi)、科技類(lèi)、體育類(lèi)和生態(tài)環(huán)境類(lèi)等8類(lèi)社會(huì)組織由民政部門(mén)直接登記；突破“一業(yè)一會(huì)”的限制；將異地商會(huì)的登記范圍從地級(jí)以上市擴(kuò)大到縣（市、區(qū)）；推動(dòng)同類(lèi)型、同性質(zhì)、同行業(yè)、同領(lǐng)域的社會(huì)組織建立樞紐（聯(lián)合）型社會(huì)組織。

進(jìn)一步解放思想改善社會(huì)組織生存狀態(tài)，才能使社會(huì)自我管理和服務(wù)功能得到修復(fù)，改變?nèi)f能型政府包打天下的局面。

3.消除盲點(diǎn)——打通社區(qū)社會(huì)組織微循環(huán)。面對(duì)一個(gè)數(shù)千人、幾萬(wàn)人、十幾萬(wàn)人的社區(qū)，現(xiàn)有的“萬(wàn)人一面”的社區(qū)工作站、居委會(huì)等管理體制嚴(yán)重滯后，為數(shù)極少的工作人員應(yīng)付日常行政事務(wù)都不夠。這些百姓身邊的個(gè)性化需求，必須依靠特定的社會(huì)組織來(lái)解決。

深圳計(jì)劃“十二五”期間在700個(gè)社區(qū)建設(shè)社區(qū)服務(wù)中心，目前已建成近300個(gè)社區(qū)服務(wù)中心并交由民辦非盈利社工機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)運(yùn)行，不僅在自我服務(wù)上起到作用，在社會(huì)管理中也是不容忽視的重要力量，逐步形成新的社區(qū)治理格局。

通過(guò)這一系列措施，深圳社區(qū)社會(huì)組織成為一個(gè)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。而深圳也提出，力爭(zhēng)3-5年內(nèi)形成以社區(qū)服務(wù)中心為平臺(tái)、多種組織類(lèi)型并存、滿足社會(huì)多元化需求的社區(qū)社會(huì)組織體系。

社會(huì)組織管理考驗(yàn)政府水平

“郭美美”、“盧美美”等事件頻發(fā)，其實(shí)質(zhì)是社會(huì)組織發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了問(wèn)題，也暴露了政府在社會(huì)組織管理中存在缺陷。

一方面，民間組織自發(fā)的改革，產(chǎn)生的不僅僅是樣板示范效用，還有對(duì)官方、半官方色彩濃厚的社會(huì)組織進(jìn)行改革的倒逼功能，推動(dòng)其加大信息公開(kāi)力度，廣泛接受監(jiān)督；另一方面，推動(dòng)政府進(jìn)一步厘清與市場(chǎng)、社會(huì)三者的邊界，大力推動(dòng)社會(huì)組織“去行政化”、“去壟斷化”，為其發(fā)展?fàn)I造公平、透明的環(huán)境。

1.為“大是大非”原則劃出紅線。目前社會(huì)組織發(fā)展泥沙俱下的局面，很大程度上源于對(duì)社會(huì)組織屬性認(rèn)識(shí)不清。如果完全杜絕其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，會(huì)扼殺其活力；從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，又可能傷害其公信力。對(duì)此，深圳在改革的進(jìn)程中明確了一個(gè)大原則——社會(huì)組織非營(yíng)利屬性。

這一紅線起到的并非“束縛”而是解放作用。只要不違反這個(gè)原則，社會(huì)組織不僅可以從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，對(duì)其資產(chǎn)保值增值負(fù)責(zé)；還可以有收入，甚至可以引入社會(huì)資本，進(jìn)行融資貸款等活動(dòng)；同時(shí)也有了退出機(jī)制。

《意見(jiàn)》提出，社會(huì)組織的資產(chǎn)及收入應(yīng)全部用于章程規(guī)定的業(yè)務(wù)范圍和公益事業(yè)的發(fā)展，不得用于分配和分紅。工作人員工資福利開(kāi)支應(yīng)在合理的比例內(nèi)，不得變相分配該組織的財(cái)產(chǎn)。社會(huì)組織注銷(xiāo)后的剩余財(cái)產(chǎn)，應(yīng)用于發(fā)展與該社會(huì)組織宗旨相關(guān)的事業(yè)，或者轉(zhuǎn)贈(zèng)給與該社會(huì)組織性質(zhì)、宗旨相同或相近的其他社會(huì)組織。

基于深圳社會(huì)組織發(fā)展水平較高，通過(guò)引導(dǎo)社會(huì)組織拓寬籌資渠道、鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下為社會(huì)組織提供信貸支持，可以鼓勵(lì)公益創(chuàng)業(yè)。修訂完善的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)捐贈(zèng)公益事業(yè)管理?xiàng)l例》中，鼓勵(lì)駐社區(qū)企業(yè)等發(fā)起成立社區(qū)非公募基金會(huì)，鼓勵(lì)企業(yè)和企業(yè)家以及社會(huì)賢達(dá)等發(fā)起設(shè)立公益慈善基金會(huì)。

2.公開(kāi)透明是最好的防腐劑。腐敗在公益領(lǐng)域同樣存在，而且社會(huì)組織活躍程度越高，腐敗出現(xiàn)的幾率越大，直接危害社會(huì)組織的生命線——社會(huì)公信力。

公開(kāi)透明是最好的防腐劑。深圳正在制定的“深圳市社會(huì)組織財(cái)務(wù)管理指引”，增加社會(huì)組織財(cái)務(wù)信息透明度，規(guī)定社會(huì)團(tuán)體必須定期向會(huì)員 （會(huì)員代表）大會(huì)報(bào)告財(cái)務(wù)工作和財(cái)務(wù)狀況并接受會(huì)員查詢；民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)向理事會(huì)匯報(bào)財(cái)務(wù)工作，基金會(huì)還須根據(jù)《基金會(huì)信息公布辦法》，通過(guò)媒體向社會(huì)公布其內(nèi)部信息和業(yè)務(wù)活動(dòng)信息。

長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看應(yīng)該推進(jìn)誠(chéng)信數(shù)據(jù)庫(kù)的建立。深圳正在健全登記管理部門(mén)、行業(yè)主管部門(mén)和各職能部門(mén)之間的信息共享、工作交流和協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)數(shù)據(jù)交換、應(yīng)急預(yù)警和執(zhí)法聯(lián)動(dòng)，形成監(jiān)管合力。

3.兩個(gè)“典范”的啟示。壹基金在運(yùn)作模式和管理規(guī)范方面，可以成為政府管理社會(huì)組織的重要參考和榜樣。例如，壹基金面向全國(guó)的龐大業(yè)務(wù)，其專(zhuān)職行政管理人員幾乎是個(gè)位、十位數(shù)而已。政府面對(duì)龐大的監(jiān)管責(zé)任，可嘗試將日常規(guī)范管理模塊化，強(qiáng)化社會(huì)組織的自律功能，比讓他們被動(dòng)接受政府監(jiān)管要有效很多。

而深圳殘友集團(tuán)則顯示了規(guī)范化帶來(lái)的成果。這個(gè)于上世紀(jì)末由身患重癥血友病的鄭衛(wèi)寧先生裸捐創(chuàng)立，15年來(lái)以社會(huì)企業(yè)的模式，從五個(gè)殘疾人一臺(tái)電腦的小作坊，如今已成為以深圳為總部，遠(yuǎn)至海南、新疆等全國(guó)33家社會(huì)企業(yè)，使得3700多名殘疾人自養(yǎng)就業(yè)。項(xiàng)目、后勤、技術(shù)等專(zhuān)業(yè)配套的模式，使其在中國(guó)任何一個(gè)城市只用一個(gè)多月的時(shí)間就能迅速落地。

社會(huì)組織急需法律護(hù)航和財(cái)政保障

對(duì)于社會(huì)組織發(fā)展，急切需要破解的難題有不少，但從宏觀層面上來(lái)講，不外乎法、錢(qián)、人和稅四個(gè)領(lǐng)域。

首先是缺乏“母法”提供支撐。沒(méi)有法律授予的權(quán)力，社會(huì)組織管理就缺乏權(quán)威性，從而阻礙社會(huì)組織發(fā)展以及發(fā)揮作用。目前我國(guó)還缺乏一部管理社會(huì)組織的“母法”，導(dǎo)致社會(huì)組織的管理、規(guī)范和發(fā)展都處于法律不明確的狀態(tài)，面臨注冊(cè)難、定位難、信任難、參與難、監(jiān)管難、吸引人才資金難等六大難題。

現(xiàn)在國(guó)家層面規(guī)范社會(huì)組織的主要法規(guī)是國(guó)務(wù)院的三個(gè)條例：《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，最基本的社會(huì)組織促進(jìn)法以及相應(yīng)的行業(yè)協(xié)會(huì)法、公共服務(wù)組織法等一系列關(guān)系社會(huì)組織的行為、機(jī)構(gòu)、治理和管理體制方面的法律都未出臺(tái)。

其次是無(wú)法以財(cái)政預(yù)算形式制度化。目前雖然各地均出臺(tái)相關(guān)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、資金資助等各種文件，但因?yàn)槿狈ι衔环ㄖС?，基本無(wú)法以政府財(cái)政預(yù)算的形式制度化。以深圳為例，深圳市目前只設(shè)置了行業(yè)協(xié)會(huì)的專(zhuān)項(xiàng)扶持資金，對(duì)公益性、社區(qū)類(lèi)社會(huì)組織的支持相對(duì)不足。

目前比較集中地采取了項(xiàng)目型購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的方式，委托社會(huì)組織的項(xiàng)目?jī)H限于一般的公共服務(wù)，涉及到社會(huì)保障、社會(huì)救助等重要業(yè)務(wù)領(lǐng)域的公共服務(wù)還沒(méi)能大膽實(shí)踐。包括購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)、建設(shè)社區(qū)服務(wù)中心等，只能依賴(lài)市福彩公益金的支持，撥付周期較長(zhǎng)，甚至出現(xiàn)拖欠社工工資等不應(yīng)該有的現(xiàn)象。

由于兼具募款和服務(wù)兩大功能，很多社會(huì)組織經(jīng)常面臨“吃了上頓沒(méi)下頓”，一些草根組織的生存狀態(tài)更是難以為繼，直接的后果是服務(wù)專(zhuān)業(yè)化程度差。建議第一是引入社會(huì)資本，學(xué)習(xí)港澳經(jīng)驗(yàn)，使得資金實(shí)力雄厚的基金會(huì)轉(zhuǎn)化為支持型和樞紐型的組織，改變基層服務(wù)組織 “靠天吃飯”的生存狀態(tài)；第二是公共財(cái)政要建立經(jīng)費(fèi)保障體系，這是社會(huì)組織建立基本保障線。

第三是嚴(yán)格政社分開(kāi)，破除社會(huì)組織異化。由于對(duì)經(jīng)費(fèi)和人脈的需求，不少社會(huì)組織成為退休企事業(yè)單位、高級(jí)公務(wù)員的俱樂(lè)部，甚至有在職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任協(xié)會(huì)職務(wù)。而從2004年深圳在行業(yè)協(xié)會(huì)民間化道路上，直到今天也只能是提嚴(yán)禁在職的黨政領(lǐng)導(dǎo)在社會(huì)組織內(nèi)任職。

其實(shí)，這個(gè)問(wèn)題只要在資金層面上解決了社會(huì)組織的需求，就會(huì)減少其向權(quán)力尋租的動(dòng)力。

第四是稅負(fù)問(wèn)題。社會(huì)組織獲得免稅資格很難，目前甚至一些非營(yíng)利社會(huì)組織獲得政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，也一樣需要繳納營(yíng)業(yè)稅，更不用說(shuō)其它包括所得稅之類(lèi)的重要稅種，基本上與企業(yè)一樣一體納稅。

一部用了14年的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)捐贈(zèng)公益事業(yè)管理?xiàng)l例》想要修訂，面臨公益慈善組織最關(guān)心的免稅問(wèn)題，由于絕大部分稅權(quán)在國(guó)家，所以業(yè)內(nèi)人士對(duì)實(shí)施并不樂(lè)觀。對(duì)于公益慈善事業(yè)、非營(yíng)利社會(huì)組織的減免稅問(wèn)題，需要從國(guó)家層面給予指引，吸引社會(huì)資源向有利于民生改善、社會(huì)救助等方面流動(dòng)。

總之，社會(huì)組織是提供高質(zhì)量公共服務(wù)的重要途徑，通過(guò)給社會(huì)組織創(chuàng)造良好發(fā)展空間，逐步形成以政府為主導(dǎo)、各種社會(huì)主體共同參與的社會(huì)管理和公共服務(wù)供給格局，才能構(gòu)建新型政社合作關(guān)系。

（作者為《深圳商報(bào)》記者）